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陶然,楊大利:收入激勵(lì)與地方政府在中國(guó)轉(zhuǎn)型和增長(zhǎng)中的角色

發(fā)布時(shí)間:2020-06-12 來(lái)源: 散文精選 點(diǎn)擊:

  

  一、引言

  

  鑒于中國(guó)廣闊的幅員、豐富的社會(huì)與民族多樣性,地方政府在中國(guó)漫長(zhǎng)的歷史上扮演非常突出的角色不足為奇(Min Tuki 1990)。本文將考察改革開(kāi)放30年以來(lái)地方政府在中國(guó)引人矚目的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中所經(jīng)歷的角色演變。

  在討論中國(guó)地方政府所發(fā)揮的作用時(shí),現(xiàn)有的大量文獻(xiàn)特別強(qiáng)調(diào)財(cái)政分權(quán)對(duì)中國(guó)1980年代和1990年代初高速增長(zhǎng)的重要性。這些文獻(xiàn)認(rèn)為,財(cái)政分權(quán)體制為地方政府提供了經(jīng)濟(jì)、特別是財(cái)政收入的激勵(lì),這就使得地方政府得以從其推動(dòng)的增長(zhǎng)中受益(Lin & Liu 2000; Oi 1992, 1999; Wong 1992; Montinola, Qian, and Weingast 1995; Qian and Weingast 1997; Jin, Qian, and Weingast 2005)。隨著1980年代以來(lái)的分權(quán)改革的推進(jìn),為了尋求財(cái)政收入和升遷機(jī)會(huì),地方官員開(kāi)始采取有利于增長(zhǎng)的政策,包括加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資以及在1980年代和1990年代初直接介入商業(yè)投資。事實(shí)上,從鄉(xiāng)村到縣、市、省乃至中央,各級(jí)官員均把發(fā)展奉為圭臬,起著政府幫助創(chuàng)業(yè)甚至直接創(chuàng)業(yè)的作用(Blecher and Shue, 1996 ; Duckett, 1998; Gore, 1999; Nan Lin, 1995; Nee and Su, 1996; Oi, 1992)。一些學(xué)者用“社會(huì)主義國(guó)家法團(tuán)主義”(socialist corporatism)和(針對(duì)地方政府的)“地方政府法團(tuán)主義”(local state corporatism )的概念來(lái)解釋這種現(xiàn)象(Oi, 1992, 1999; Pearson, 1994; Unger and Chan, 1995; Walder, 1995; Wank, 1995)。

  同時(shí),地方政府在中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的角色演變也推動(dòng)了學(xué)術(shù)界對(duì)中央—地方關(guān)系的理論化研究。有研究者認(rèn)為,在中國(guó),地方政府對(duì)企業(yè)的所有權(quán)有助于抑制中央的掠奪(Che and Qian, 1998)。一些學(xué)者進(jìn)一步主張,“具有中國(guó)特色的市場(chǎng)保護(hù)型聯(lián)邦主義(market-preserving federalism with Chinese characteristics)已經(jīng)出現(xiàn)”。在許多發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體,政府因其“掠奪之手”(grabbing hands)而被指責(zé)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙(Bates, 2008; Shleifer and Vishny, 2002)。在我們看來(lái),錢(qián)穎一及其合作者在一系列文章中所宣稱的“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政權(quán)到1990年代初就已經(jīng)轉(zhuǎn)變成某種市場(chǎng)保護(hù)型聯(lián)邦主義”是一個(gè)十分大膽的論點(diǎn)。而如果這個(gè)論點(diǎn)成立,也將是一個(gè)具有非常重要含義的論斷。

  然而,另一些學(xué)者對(duì)1980年代和1990年代上半期中國(guó)所實(shí)施的財(cái)政分權(quán)的作用并不樂(lè)觀。他們強(qiáng)調(diào)過(guò)多政府介入對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的危害影響。用Susan Shirk (1993)的話來(lái)說(shuō),“當(dāng)?shù)胤焦賳T隱藏于市場(chǎng)改革的幕后時(shí),他們所謂的改革將永遠(yuǎn)是半吊子的,也就是必然會(huì)建立一種只經(jīng)過(guò)部分改革的體制,而無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。這些地方官員傾向于保持對(duì)本地工廠的準(zhǔn)所有權(quán)并利用這種所有權(quán)尋租,而非僅僅發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的仲裁人作用(Shirk, 1993: 196)”。有論者指出,這會(huì)導(dǎo)致最壞的兩個(gè)結(jié)果:一方面是地區(qū)封鎖、市場(chǎng)分割(Lyons 1987; Shen Liren and Dai Yuanchen 1990),另一方面是政府“對(duì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行持續(xù)的官僚化管理” (Wong, 1992: 198)。Young (2000) and Poncet (2003)等學(xué)者發(fā)現(xiàn),至少在1990年代中期之前,中國(guó)存在地區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過(guò)度重復(fù)、地區(qū)間價(jià)格分散不斷加劇的情況。這些都表明中國(guó)存在嚴(yán)重的地區(qū)間貿(mào)易壁壘。而且,由于中央政府分權(quán)后財(cái)政收入再分配下降,90年代以前的財(cái)政分權(quán)和財(cái)政承包制似乎加劇了地區(qū)間的不平等(Wang and Hu, 2001; Yang, 1997, 2004)。

  在本文的剩余部分,我們將試圖從地方政府財(cái)政收入激勵(lì)的角度來(lái)參與這場(chǎng)正在進(jìn)行的有關(guān)地方政府在中國(guó)增長(zhǎng)和轉(zhuǎn)型中角色的爭(zhēng)論。以歷史回顧和制度分析為基礎(chǔ),我們將從地方政府的收入激勵(lì)出發(fā)來(lái)檢視制度安排的變化如何塑造和重塑了改革不同時(shí)期地方政府的激勵(lì),以及如何影響了國(guó)家—企業(yè)關(guān)系。我們把中央—。ǖ胤剑┑年P(guān)系視為一種兩者為實(shí)施有效控制和爭(zhēng)取自主發(fā)展空間的博弈。我們的結(jié)論是,并不存在什么“中國(guó)式的市場(chǎng)保護(hù)型聯(lián)邦主義”,中央—。ǖ胤剑╆P(guān)系還遠(yuǎn)未達(dá)到一種均衡的狀態(tài)。

  我們以1994年財(cái)稅改革為分界點(diǎn),把30年的改革時(shí)期粗略分為兩個(gè)階段。這種劃分基于兩個(gè)理由:第一,1994年以前時(shí)期,中國(guó)非農(nóng)部門(mén)增長(zhǎng)的主要推動(dòng)力仍然是包含國(guó)有企業(yè)(以下簡(jiǎn)稱國(guó)企)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在內(nèi)的政府所有制企業(yè)。相比之下,1994年以后的時(shí)期,大批企業(yè)進(jìn)行重組,特別在地方,隨著非國(guó)營(yíng)部門(mén)重要性上升,地方政府所有企業(yè)大部分遭遇了非公有化改制。第二,在1994年,中國(guó)啟動(dòng)了被稱為“分稅制”的龐大財(cái)稅改革計(jì)劃來(lái)取代“財(cái)政承包制”。這次財(cái)政改革是中國(guó)不同級(jí)別政府間關(guān)系調(diào)整的一個(gè)關(guān)鍵步驟。它在很大程度上重塑了地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的激勵(lì)?紤]到這兩大因素,亦即地方政府所有企業(yè)的重要性不斷下降(和相應(yīng)的非國(guó)有企業(yè)重要性的上升)以及不同級(jí)別政府間財(cái)政關(guān)系的重新安排,我們就會(huì)看到地方政府在轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的作用實(shí)際上從改革第一階段的企業(yè)所有者轉(zhuǎn)變?yōu)楦母锏诙A段的收稅者。我們認(rèn)為,這種變化解釋中國(guó)既有轉(zhuǎn)型路徑的邏輯和未來(lái)的演化趨勢(shì)具有非常深遠(yuǎn)的影響。

  

  二、分權(quán)、地方發(fā)展和中央—省關(guān)系:第一階段(1978-1994)

  

  中國(guó)的改革始于1970年代末期的農(nóng)村地區(qū)。隨著改革的推進(jìn),農(nóng)民獲得了以農(nóng)戶為基礎(chǔ)從集體承包土地的權(quán)利,即所謂的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的影響是深遠(yuǎn)的,因?yàn)樗粌H僅提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和增加了農(nóng)民收入,也給予了農(nóng)民獲得了安排自己勞動(dòng)時(shí)間的權(quán)利,這就開(kāi)啟了中國(guó)龐大農(nóng)業(yè)勞動(dòng)大軍從純農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解放出來(lái)的進(jìn)程,使非農(nóng)就業(yè)的增長(zhǎng)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展成為可能(Yang, 1996; Zweig, 1997)。

  家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)際上是中國(guó)下放權(quán)力改革的一個(gè)特別突出、但也絕非唯一的方面。同樣重要的部分就是“財(cái)政承包制”改革。由于國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)下降,政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入收到了負(fù)面影響。中央政府在1980年代啟動(dòng)了一種與省級(jí)地方政府(即省政府)之間的財(cái)政責(zé)任體制,以應(yīng)對(duì)財(cái)政下降(Oksenberg and James Tong, 1991; Wong, 1991)。在這種體制下,中央與省政府簽訂財(cái)政承包合同。盡管財(cái)政承包的具體形式因地區(qū)和時(shí)間而異,但總體來(lái)看,這種合同是要求將省政府把其財(cái)政收入的一定數(shù)額上繳中央,然后余額歸省。

  財(cái)政承包制是更廣泛的分權(quán)改革的一部分,這種分權(quán)不僅給予地方政府更多的財(cái)政自主權(quán),還使其承擔(dān)了財(cái)政開(kāi)支的責(zé)任。同時(shí),1980年代初開(kāi)始,大多數(shù)國(guó)有企業(yè)也被甩給省、市、縣級(jí)地方政府(即“企業(yè)下放”)。到1985年,中央管理的國(guó)有工業(yè)企業(yè)僅占鎮(zhèn)或鎮(zhèn)以上全部工業(yè)產(chǎn)出的20%,與此同時(shí),省、市級(jí)政府控制了45%,縣級(jí)政府35%(Qian and Xu, 1993)。在當(dāng)時(shí)采取的企業(yè)承包體制下,地方政府一般與工廠廠長(zhǎng)經(jīng)理簽訂承包合同。

  總體來(lái)看,中國(guó)1980年代的改革可以被歸納為一個(gè)多層次分權(quán)的過(guò)程:從中央政府分權(quán)到省級(jí)政府,從地方政府分權(quán)到工廠廠長(zhǎng)、經(jīng)理,從村集體分權(quán)到農(nóng)戶等等。收入的分權(quán)和所伴隨的財(cái)政支出責(zé)任下放給地方政府尋求財(cái)政收入來(lái)滿足其支出責(zé)任提供了強(qiáng)有力的激勵(lì)(Oi, 1992; Walder, 1995; Wong, 1992)。

  財(cái)政承包制在一定程度上限制了地方向中央國(guó)庫(kù)上繳的稅收數(shù)額,特別是允許地方政府保留其絕大部分新增的財(cái)政收入。這種財(cái)政承包體制不久就使地方政府在政府總預(yù)算中的份額不斷擴(kuò)大,結(jié)果是中央政府在政府總財(cái)政收入中的份額不斷降低,從1984年的40%降低到1993年的22%(中國(guó)統(tǒng)計(jì)摘要2003)實(shí)際上, 如我們?cè)诒疚暮竺嫠治龅,地方政府不僅擴(kuò)大了在預(yù)算內(nèi)收入中的份額,也獲得了不斷增加的“預(yù)算外財(cái)政收入”,如各種非稅收性稅費(fèi)(Wong and Bird, 2008; China Statistics Yearbook, 1994~2007)。

  改革第一階段(1978~1993)中的地方收入激勵(lì)與政府-企業(yè)關(guān)系。

  在改革第一階段,與財(cái)政激勵(lì)一起推動(dòng)地方政府卷入實(shí)業(yè)投資的是一系列經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程本身提供的機(jī)會(huì)。這主要是因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下消費(fèi)品長(zhǎng)期短缺而造成了被高度壓抑的消費(fèi)品需求,而市場(chǎng)化改革必然帶來(lái)這些消費(fèi)品有較高的價(jià)格。這就吸引了中國(guó)各級(jí)政府,特別是地方政府介入生產(chǎn)這些產(chǎn)品的商業(yè)投資活動(dòng)。在1980年代,進(jìn)行商業(yè)投資的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低。除了扶持既有的本地企業(yè),各級(jí)政府還急切向新產(chǎn)業(yè)投資,特別是設(shè)立生產(chǎn)如自行車、電視機(jī)、摩托等消費(fèi)品的裝配線。地方政府利用其監(jiān)管權(quán)力,限制私營(yíng)企業(yè)準(zhǔn)入,并保護(hù)自己的企業(yè)免受潛在的中央政府抽稅(Che and Qian, 1998)。同樣,這一時(shí)期也存在不少廉價(jià)的貸款,其中許多貸款由各級(jí)政府劃撥,或是各級(jí)政府為本地企業(yè)從國(guó)家銀行體系求得(Brandt, Li and Roberts, 2005)。

  結(jié)果是這一時(shí)期的國(guó)家和企業(yè)間的聯(lián)系得到強(qiáng)化。到1990年代初期和中期,事實(shí)上中國(guó)國(guó)家體系各個(gè)組成部分,從軍隊(duì)、武警到司法部門(mén)、黨的宣傳部門(mén),都成立并擁有各種企業(yè)來(lái)創(chuàng)收(Naughton, 1992; Yang, 2004: 25-64)。這個(gè)時(shí)期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)引人矚目的擴(kuò)張尤值一提。1978年至1993年期間,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人數(shù)從2800萬(wàn)增加到1.23億。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為全國(guó)(總)產(chǎn)出增長(zhǎng)做出了巨大貢獻(xiàn)(China Statistical Yearbook 1994: 363)。

  在這個(gè)時(shí)期,地方政府也擁有多種工具和政策手段來(lái)扶持本地國(guó)企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。只要經(jīng)濟(jì)的計(jì)劃體制還存在,本地國(guó)企就會(huì)被列入地方計(jì)劃。因此,地方政府會(huì)確保對(duì)這些企業(yè)進(jìn)行多種投入。但隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的深化,經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸脫離計(jì)劃,地方政府與企業(yè)也逐漸開(kāi)始去適應(yīng)這種變化:起初,地方政府可以通過(guò)實(shí)施保護(hù)性政策來(lái)支持其管轄地內(nèi)的地方國(guó)企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)應(yīng)對(duì)非本地企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)。有大量證據(jù)顯示,在這一時(shí)期,地方政府有意采取實(shí)施了對(duì)非本地產(chǎn)品的限制性政策來(lái)保護(hù)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)不受地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)的影響。如Young (2000) and Poncet (2003)所指出的,在1980年代及1990年代初,存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重復(fù)和不斷加劇的價(jià)格分散,這表明中國(guó)內(nèi)部不同地區(qū)之間存在比較嚴(yán)重的貿(mào)易壁壘。從某種程度上講,遍布全國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重復(fù)會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)品市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng),而吊詭的是,許多地方政府保護(hù)主義措施正是地方政府抵制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力量的努力。

  此外,地方政府還利用其對(duì)銀行在地方分支機(jī)構(gòu)的影響來(lái)幫助本地國(guó)企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲得貸款。這種情況之所以能夠出現(xiàn),是因?yàn)?980年代和1990年代初期中國(guó)實(shí)施的是一種分權(quán)化的金融體制。在這種體制下,地方政府能對(duì)銀行放貸施加相當(dāng)大的影響。地方銀行分支機(jī)構(gòu)依照雙重領(lǐng)導(dǎo)原則運(yùn)營(yíng),銀行支行既屬于銀行等級(jí)體系,也受地方政府管轄。直到1990年代,地方政府仍對(duì)任命本地銀行領(lǐng)導(dǎo)具有一定的影響。同時(shí),地方政府擁有許多股份合作制銀行和商業(yè)銀行的股權(quán),并可以對(duì)這些機(jī)構(gòu)施加相當(dāng)影響。在這種體制下,地方政府能讓銀行提供補(bǔ)貼性貸款去扶持本地企業(yè)發(fā)展。地方政府可以在事先直接介入放貸計(jì)劃的制定,并要求銀行放貸給特定企業(yè)。事后,地方政府有權(quán)決定某企業(yè)是否必須償還貸款。1987年的一項(xiàng)調(diào)查顯示,多數(shù)國(guó)有銀行不良貸款是在地方政府施壓的情況下放出的。同樣,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展中,地方企業(yè)也在推動(dòng)中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行(ABC)以及農(nóng)村信用合作社(RCCs)發(fā)放貸款上發(fā)揮了重要作用;鶎诱疄猷l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供貸款擔(dān)保,通常導(dǎo)致持有該企業(yè)的這些地方政府對(duì)放給該企業(yè)的貸款負(fù)有連帶責(zé)任。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

  

  雖然地方政府影響其所擁有的國(guó)企不足為怪,但考察地方政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展中的作用還是有助于說(shuō)明政府與企業(yè)間關(guān)系的演變。1980年代是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起的黃金時(shí)期,當(dāng)時(shí),私營(yíng)企業(yè)主對(duì)未來(lái)政府的政策是否會(huì)變并沒(méi)有很大的把握,而且當(dāng)時(shí)許多政策確實(shí)是歧視私營(yíng)企業(yè)的。在這種情況下,當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府及村集體干部就扮演著企業(yè)家的角色。他們通常募集內(nèi)部資金來(lái)啟動(dòng)基層政府和社區(qū)所有的企業(yè)。雖然大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)享有相當(dāng)大的經(jīng)營(yíng)自主權(quán),但基層政府和社區(qū)的官員仍在企業(yè)投資、財(cái)務(wù)、經(jīng)理遴選、稅后利潤(rùn)使用等方面做戰(zhàn)略性決定(Byrd and Gelb, 1990; Oi, 1995)。同樣,地方官員也幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)爭(zhēng)取稅收優(yōu)惠。反過(guò)來(lái),鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也給基層政府創(chuàng)造了后者用以提供本地公共產(chǎn)品的資金來(lái)源。戴慕珍惜(Oi,1999)曾提出“地方政府法團(tuán)主義”的概念,她認(rèn)為,改革初期集體所有制企業(yè)的發(fā)展可以同時(shí)服務(wù)于地方干部的政治和經(jīng)濟(jì)利益。

  總體來(lái)看,在中國(guó)30年改革的第一階段,地方政府援用多種手段支持地方政府(或基層社區(qū)組織)所有的企業(yè),從而加強(qiáng)本地的收入。這些手段不僅包括免稅,還包括隱蔽企業(yè)收入來(lái)避免中央掠奪、對(duì)銀行放貸施加影響、無(wú)償或補(bǔ)貼使用各種投入(如土地、電力、水及其他生產(chǎn)性投入),乃至實(shí)施跨區(qū)域的保護(hù)主義政策。實(shí)際上,由于不能向控制地方國(guó)有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)那樣去控制私營(yíng)企業(yè)的現(xiàn)金流,這個(gè)階段地方政府要對(duì)私營(yíng)企業(yè)征稅也存在困難,所以當(dāng)時(shí)地方政府幾乎沒(méi)有動(dòng)力去發(fā)展私營(yíng)企業(yè)。與此同時(shí),外國(guó)直接投資(FDI)在這一時(shí)期主要聚集于經(jīng)濟(jì)特區(qū)(SEZs)及少數(shù)其他城市,區(qū)域之間競(jìng)爭(zhēng)投資的強(qiáng)度很小。

  

  三、財(cái)政改革和地方政府角色演變:從所有者到征稅者(1994年至今)

  

  1990年代中期以來(lái),政策和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化開(kāi)始深刻地重塑了地方政府和企業(yè)的關(guān)系。大致說(shuō)來(lái),若干主要因素,如競(jìng)爭(zhēng)日漸加劇、財(cái)稅體制改革、銀行體制改革等多種因素一起發(fā)揮作用,在很大程度上降低了政府作為企業(yè)所有者能夠得到的好處,并促使地方政府從其所有的企業(yè)中逐漸退出。

  具體來(lái)看,盡管改革早期存在嚴(yán)重的地方保護(hù)主義,但隨著企業(yè)——從被地方政府所有或所控制的國(guó)企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),到控制程度較小的外商投資企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)——的增多,最終促進(jìn)多數(shù)產(chǎn)業(yè)部門(mén)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)日益激烈(Naughton 2003; Bai, Du, Tao and Tong, 2004)。在1989年后出現(xiàn)的一輪經(jīng)濟(jì)緊縮中,很多消費(fèi)品的買(mǎi)方市場(chǎng)開(kāi)始形成。不久這種從紡織品到消費(fèi)電器的買(mǎi)方市場(chǎng)就成為常態(tài),而不再是之前歷史階段觀察到的特例。實(shí)際上,激烈的國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)甚至延伸到國(guó)際市場(chǎng);
21世紀(jì)初以來(lái),由于中國(guó)制造商為爭(zhēng)奪對(duì)國(guó)外市場(chǎng)銷售而相互壓價(jià),“中國(guó)價(jià)格”開(kāi)始成為中國(guó)日益增強(qiáng)的制造能力的有效標(biāo)簽(Engardio and Dexter Roberts, 2004)。

  然而國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)的日益加劇對(duì)大量國(guó)企來(lái)說(shuō)則不是什么好消息,這些企業(yè)由于沉重的社會(huì)負(fù)擔(dān)和粗放經(jīng)營(yíng)而步履維艱。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局有關(guān)獨(dú)立核算單位國(guó)有工業(yè)企業(yè)的數(shù)據(jù),雖然1991年盈利國(guó)企的稅后利潤(rùn)達(dá)402億元,但虧損的國(guó)企則總共虧損367億元,即使拋開(kāi)政府補(bǔ)貼和可能存在的虛報(bào)賬目問(wèn)題,凈利潤(rùn)只有53億元。

  1995年的產(chǎn)業(yè)普查資料顯示,不同所有權(quán)歸屬的國(guó)有工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)呈現(xiàn)不均衡分布。中央政府管理的4738家企業(yè)(公司)創(chuàng)造了330億元凈利潤(rùn),相比之下,由地方政府所有的83167家公司(企業(yè))凈利潤(rùn)只有30億元。而且,地方企業(yè)負(fù)債程度要比央企高2倍還多。簡(jiǎn)單地說(shuō),1990年代中期,多數(shù)地方政府投資的是規(guī)模較小的企業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)比較激烈、產(chǎn)能利用率較低的行業(yè)。因此,這一階段地方政府官員與企業(yè)管理者發(fā)現(xiàn)要找到有良好利潤(rùn)前景的新產(chǎn)品和新項(xiàng)目進(jìn)行投資越來(lái)越難。而隨著中央政府控制的國(guó)有商業(yè)銀行被迫進(jìn)行改革來(lái)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理,已經(jīng)嚴(yán)重負(fù)債的地方國(guó)企也發(fā)現(xiàn)其信貸鏈日益收緊(Liu Shijin 1998)。

  在1994年前的稅制下,國(guó)企依據(jù)生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)品被課以稅率不等的產(chǎn)品稅。稅率從3%~60%不等(Wong and Bird, 2005)。這樣,地方政府得以根據(jù)利潤(rùn)總和與稅率評(píng)估一家國(guó)企的價(jià)值。因此,即使是一個(gè)虧損的國(guó)企(如煙草廠),,主要能夠上繳高額的產(chǎn)品稅,它對(duì)地方政府也仍可能是一項(xiàng)有利可圖的資產(chǎn)。但1994年,中國(guó)政府啟動(dòng)了旨在加強(qiáng)中央政府財(cái)力的全面財(cái)稅體制改革。作為改革的一部分,高度多樣化的產(chǎn)品稅率被取消,代之以對(duì)所有制造、維修、裝配活動(dòng)而統(tǒng)一征收17%的增值稅,以及對(duì)煙草及一些特定奢侈品課征的消費(fèi)稅。增值稅由中央和地方分享,比例分別是75%和25%。Wong and Bird (2005)認(rèn)為,財(cái)稅體制改革從根本上改變了政府擁有企業(yè)的積極性,“明顯地稀釋了地方政府直接擁有企業(yè)與地方財(cái)政收入的聯(lián)系”。

  第三個(gè)主要因素,就是國(guó)有銀行部門(mén)收緊了信貸。因?yàn)楫?dāng)時(shí)國(guó)有銀行也正因不斷上升的不良貸款比率而陷入困境。1990年代末,中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)層通過(guò)以9大地區(qū)支行取代32個(gè)省級(jí)支行,對(duì)中國(guó)的央行,即中國(guó)人民銀行進(jìn)行改組,并直接任命地區(qū)支行一把手。這項(xiàng)改革以及其他對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行的系列改革,目的在于抑制地方政府對(duì)銀行放貸的影響,加強(qiáng)銀行體系的統(tǒng)一性。由于面臨日益增多的不良貸款,國(guó)有商業(yè)銀行為自保而逐步收緊了放貸標(biāo)準(zhǔn),強(qiáng)化了風(fēng)險(xiǎn)管理。隨著改革的深化,這些金融改革的措施逐步削減了地方政府對(duì)商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)施加影響以向本地國(guó)企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)放貸的能力。

  上述三個(gè)因素,國(guó)企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的式微、收入集權(quán)的分稅制改革及集權(quán)式的金融改革,足以解釋為何地方政府在1990年代中期以后日益把對(duì)本地的企業(yè)所有權(quán)視為包袱。由于與中央政府相比,地方政府擁有為數(shù)更多的小規(guī)模虧損國(guó)企,因而也就感受到更多的財(cái)政壓力。所以地方政府不得不率先進(jìn)行國(guó)營(yíng)部門(mén)改制。實(shí)際上,中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)層也提出了“抓大放小”的官方戰(zhàn)略,啟動(dòng)了大規(guī)模的的政府所有企業(yè)改制(Li, Li and Zhang, 1998)。截至2000年6月,全國(guó)范圍內(nèi)76%的小型國(guó)企進(jìn)行了某種形式的企業(yè)改制,包括重組、出售、組建合資企業(yè)、租賃等。隨著政府推出和國(guó)家所有權(quán)收縮,國(guó)營(yíng)部門(mén)的就業(yè)也在下降。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)曾因產(chǎn)權(quán)不清而受窒礙,同樣未能幸免國(guó)企所面臨的壓力。不久,江蘇及其他因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而聞名的省份開(kāi)始對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行整體私有化(Brandt, Li and Roberts, 2005)。

  由于不能再依賴來(lái)自地方政府所有的國(guó)企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的利潤(rùn)和稅收,1990年代中后期以來(lái)地方政府開(kāi)始熱衷從其他來(lái)源吸引投資,包括海外制造業(yè)投資,以拓寬本地的稅基。這樣,地方政府越來(lái)越公平對(duì)待那些不隸屬本地政府的企業(yè),特別是外資企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)。實(shí)際上,與隸屬地方政府的國(guó)企相比,這些非地方政府所有的企業(yè)具有更高的獨(dú)立性和流動(dòng)性,因而地方政府需要對(duì)這些企業(yè)提供優(yōu)惠政策。由于眾多地方政府競(jìng)相爭(zhēng)奪投資者,爭(zhēng)奪投資的激烈地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)亦變成常態(tài)。

  

  四、財(cái)政收入激勵(lì)與中央—地方博弈

  

  雖然中國(guó)的地方政府在法律上規(guī)定的財(cái)政自主權(quán)方面權(quán)限相當(dāng)小,但相對(duì)于中央政府而言,地方政府仍然享有相當(dāng)?shù)姆钦截?cái)政自主權(quán)。具體而言,地方政府獲得財(cái)政收入的努力并不局限于預(yù)算內(nèi)財(cái)政。相反,地方領(lǐng)導(dǎo)人特別希望尋求預(yù)算外財(cái)政收入,這種收入因其不列入正式預(yù)算而賦予了地方政府更大的支配權(quán)。

  即便在財(cái)政承包時(shí)代,地方政府也不能確信中央政府會(huì)兌現(xiàn)起財(cái)政承包合同上明確寫(xiě)出的承諾。有時(shí),陷于財(cái)政窘境的中央政府會(huì)向某些省 “借入”資金,但卻沒(méi)有償還。在這種背景下,各省自危,擔(dān)心中央掠奪;
一些富裕省份也因?qū)嵤安馗挥诿瘛保ㄕ撸┒懿毮俊?/p>

  如前所述,作為加強(qiáng)其嚴(yán)重弱化財(cái)政地位的緊急舉措,中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)層于1994年啟動(dòng)了全面的財(cái)稅體制改革。在新實(shí)施的分稅制下,某些稅種或被分配給中央政府,或者分配給地方政府,或由中央與地方分享。這種分稅體制,配合以與新成立的相互獨(dú)立的國(guó)稅局和地稅局務(wù)措施,在一定程度上實(shí)現(xiàn)了中央與省財(cái)政關(guān)系的制度化。

  1994年的財(cái)政改革大大地加強(qiáng)了中央政府對(duì)財(cái)政收入流的控制,把中央在政府預(yù)算收入中的份額從1993年的22%提高到了1994年后的50%。實(shí)際上,中央利用其對(duì)省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的政治控制,已經(jīng)完全主導(dǎo)了財(cái)政體制的改革。在1994年分稅制之后,中央政府開(kāi)始進(jìn)一步染指若干以前歸地方專有的主要稅種,包括印花稅收入與所得稅,而這些行動(dòng)幾乎沒(méi)有受到來(lái)自地方任何有力的反對(duì)。到2003年,中央政府開(kāi)始收取60%的所得稅收入,只把剩余的40%留給了地方(Yang, 2004; Yang, 2006)。即使到現(xiàn)在,中國(guó)這次的財(cái)權(quán)重新集中過(guò)程是否已經(jīng)終結(jié)都尚不明朗。最近還有些財(cái)政改革的建議,呼吁中央政府進(jìn)一步收緊對(duì)財(cái)政體制的控制。(中國(guó))國(guó)家發(fā)改委下屬的宏觀經(jīng)濟(jì)研究院提出建議,全部的增值稅應(yīng)歸中央政府。同時(shí),財(cái)政部下屬的財(cái)政科學(xué)研究所也建議,中央政府應(yīng)當(dāng)占有全部所得稅,而只允許地方保留相對(duì)較高比例的增值稅。在這場(chǎng)中央和地方的貓鼠博弈中,貓儼然成了老虎。

  中央—地方財(cái)政博弈并不限于預(yù)算收入,還擴(kuò)展到了對(duì)非正式收入來(lái)源的控制。改革早期地方政府從中央政府手里奪得更大財(cái)政自主權(quán)的一個(gè)策略,就是把某些潛在收入從正式(預(yù)算內(nèi))賬戶轉(zhuǎn)到非正式(預(yù)算外)賬戶。在財(cái)政承包時(shí)代,預(yù)算外收入、包括各種收費(fèi)的數(shù)額開(kāi)始匹敵正式預(yù)算數(shù)額(Wong and Bird, 2005)。伴隨著1994年財(cái)政改革和其后的一系列改革,中央政府重新對(duì)一些列入官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的預(yù)算外收入項(xiàng)目進(jìn)行了分類,每一次都降低了列入預(yù)算外統(tǒng)計(jì)的財(cái)政收入數(shù)額。總體來(lái)看,中央政府試圖把更多預(yù)算外資金劃入正式預(yù)算。即便地方政府預(yù)算外收入數(shù)額總量繼續(xù)上升,但預(yù)算外收入與預(yù)算收入的比例自1990年代中期以來(lái)迅速下降,這顯示出中央的財(cái)政控制力正在日益強(qiáng)大。

  盡管中央政府試圖羈縻地方,但地方政府從未停止尋求新預(yù)算外收入來(lái)源的努力。隨著帶來(lái)陣痛的國(guó)營(yíng)部門(mén)改制的展開(kāi),地方政府必須同時(shí)開(kāi)始應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)財(cái)政收入來(lái)源的下降(過(guò)去地方政府財(cái)政收入來(lái)源曾高度依賴國(guó)營(yíng)部門(mén)),又需要更多的資金以承擔(dān)轉(zhuǎn)軌期間不可避免增加的社會(huì)保障責(zé)任和公共服務(wù)支出要求?傮w來(lái)看,1994年財(cái)政改革導(dǎo)致中央政府獲得的更高收入比例,而地方政府則面臨著日漸增加的財(cái)政支出責(zé)任。省級(jí)以下的政府情況更不樂(lè)觀,省級(jí)政府通過(guò)集中其地方財(cái)政收入中更大的份額和向更下級(jí)政府轉(zhuǎn)移財(cái)政支出責(zé)任來(lái)應(yīng)對(duì)中央—省財(cái)政關(guān)系的調(diào)整。而且,省級(jí)政府并未強(qiáng)力利用財(cái)政轉(zhuǎn)移促進(jìn)省級(jí)以下政府財(cái)政均衡化,這就損害了省級(jí)以下政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資、提供社會(huì)服務(wù)的能力(World Bank, 2002)。

  在強(qiáng)大的財(cái)政壓力下,作為對(duì)中央政府財(cái)政集權(quán)的回應(yīng),地方政府不僅積極課征現(xiàn)有稅種(特別是營(yíng)業(yè)稅),還努力開(kāi)拓新的預(yù)算外收入來(lái)源。1990年代晚期以來(lái),陷于財(cái)政困境的地方政府不斷把注意力轉(zhuǎn)向土地,因?yàn)榈胤秸?994年財(cái)稅改革后被獲許保留出讓土地的所有收益(Yang, 2004: 208-213)。由于受到國(guó)土資源部敦促,要求遵守《土地管理法》(于1999年1月1日生效),對(duì)商用土地使用權(quán)進(jìn)行公開(kāi)拍賣,多數(shù)城市設(shè)立了土地銀行或土地儲(chǔ)備中心。這些土地銀行和中心從農(nóng)村征收土地,整理以備商用,然后拍賣給商用地者來(lái)獲利。

  在許多地區(qū),土地出讓收入,特別是來(lái)自商用和住宅用地的土地出讓金,已成為地方預(yù)算外收入最重要的一個(gè)來(lái)源。不斷有研究顯示,土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)占省級(jí)以下政府收入的30%~50%,在某些發(fā)達(dá)地區(qū)甚至占到城市總財(cái)政收入的50%~60%(World Bank, 2002)。

  2007年,中國(guó)地方政府共出讓用于商用和工業(yè)使用的土地22.65萬(wàn)公頃。其中,“招拍掛”出讓土地11.53萬(wàn)公頃,占總出讓面積的50.9%,比2006年提高了20.4個(gè)百分點(diǎn)。2007全年,土地出售收入創(chuàng)造了接近1萬(wàn)億元,其中1月份至11月份達(dá)9130億元,而2006年為7677億元,相比之下,2001年僅為492億元。要言之,很多地方的政府已把土地收入當(dāng)作事實(shí)上的“第二財(cái)政”。面對(duì)著這塊大蛋糕,,中央政府正試圖把土地收入中的相當(dāng)部分置于正式預(yù)算監(jiān)管下不足奇怪。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

  

  

  五、評(píng)估地方政府的角色

  

  異質(zhì)的地方政府行為

  

  正如Frye and Shleifer(1997)指出,地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中既可能扮演“掠奪之手”,也可能扮演“幫助之手”。地方政府到底是掠奪企業(yè),還是扶助企業(yè)發(fā)展,取決于在既定制度安排和地方要素稟賦環(huán)境之下其所面對(duì)的激勵(lì)。如本文前面所討論的,在中國(guó)的制度轉(zhuǎn)型過(guò)程中,這些制度性安排中最重要的是兩個(gè)維度的關(guān)系,即國(guó)家—企業(yè)關(guān)系和中央—地方關(guān)系。這些不斷演化的制度性安排影響了地方的財(cái)政激勵(lì)和地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)介入的方式。

  可以觀察到,中國(guó)不同地區(qū)的地方政府在其行為上存在很大的異質(zhì)性。因此,簡(jiǎn)單地做出中國(guó)地方政府是“援助之手”的結(jié)論顯然是倉(cāng)促的。在較發(fā)達(dá)的沿海地區(qū),地方政府在改革初期就采取有助于地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和國(guó)有企業(yè)發(fā)展的措施(Oi, 1999; Bird and Lin, 1990)。但是隨著這些企業(yè)在改革第二階段,也就是1990年代中后期,被很快地改制,這些地區(qū)的地方政府開(kāi)始鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)發(fā)展,并努力爭(zhēng)取來(lái)自其他地區(qū)乃至國(guó)外制造業(yè)的投資。可以說(shuō),較發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府在很大程度上收斂了其掠奪行為,也會(huì)相當(dāng)迅速地拋棄那些被證明是對(duì)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利的地方政策,同時(shí)他們還不遺余力地構(gòu)筑較好的投資環(huán)境。我們近年來(lái)的田野研究發(fā)現(xiàn),在富裕的江蘇、浙江和山東,即便鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別的地方政府也把注意力轉(zhuǎn)向提供基礎(chǔ)設(shè)施和促進(jìn)制造業(yè)投資。這里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革往往通過(guò)調(diào)整和裁撤政府機(jī)構(gòu)、設(shè)立各類為企業(yè)服務(wù)的中心來(lái)實(shí)現(xiàn)。

  然而,正如Bird and Lin(1990)多年以前在書(shū)中提醒我們的,在許多欠發(fā)達(dá)地區(qū)、特別是以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的地區(qū),地方政府表現(xiàn)卻大不相同。它們更傾向于扮演“掠奪之手”的角色。在這些地區(qū),地方政府面臨著嚴(yán)重的財(cái)政約束,財(cái)政基本是“吃飯財(cái)政”。地方政府有非常強(qiáng)的動(dòng)機(jī)通過(guò)掠奪企業(yè)和農(nóng)民的方式來(lái)獲取預(yù)算外收入,具體形式包括向本地企業(yè)課收各種準(zhǔn)財(cái)政收費(fèi),或向農(nóng)民收取非法稅費(fèi),這通常是短視和不負(fù)責(zé)任的。1990年代后期和本世紀(jì)初, 農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題非常突出。而這些地區(qū)的基層治理也很容易陷入惡性循環(huán)、在財(cái)政壓力下,以農(nóng)業(yè)為主地區(qū)的地方政府向農(nóng)民課征了種類不計(jì)其數(shù)的非正式稅費(fèi),加劇所謂的“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”,局部地區(qū)甚至導(dǎo)致民怨沸騰(Bernstein and Lu, 2000; Li, 2004; Lin et al., 2007; Tsui and Wang, 2004)。據(jù)估計(jì),欠發(fā)達(dá)地區(qū)的稅費(fèi)總合占到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民年收入的20%~30%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中央明令規(guī)定的5%(Lin et al., 2007), 從而導(dǎo)致大量農(nóng)民抗?fàn),抗議地方官員過(guò)度收費(fèi)(Bernstein and Lu, 2000; Lin et al., 2007; Zweig, 2003)。

  在像中國(guó)這樣一個(gè)正在進(jìn)行工業(yè)化的國(guó)家,地區(qū)的初始稟賦與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異在相當(dāng)程度上帶來(lái)不同地區(qū)地方政府在基層治理水平上的差異。沿海地方通常比內(nèi)陸地區(qū)具有更好的發(fā)展條件,啟動(dòng)以市場(chǎng)導(dǎo)向的工業(yè)化也早于后者。當(dāng)面臨更高的要素流動(dòng)性和日益加劇的區(qū)域間投資競(jìng)爭(zhēng)時(shí),這些地方往往有能力改善投資環(huán)境,吸引更多外資,進(jìn)而也會(huì)有更多財(cái)政收入可用來(lái)發(fā)展本地基礎(chǔ)設(shè)施(Yang, 1990)。相比之下,在當(dāng)?shù)胤A賦不足、投資環(huán)境欠佳的欠發(fā)達(dá)地區(qū),要素流動(dòng)性較低(或者當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)要素因市場(chǎng)作用傾向于流向發(fā)達(dá)地區(qū)),地方政府往往更加短視,主要任務(wù)是保政府運(yùn)轉(zhuǎn)和滿足吃飯財(cái)政要求,而非進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)投資(Yang, 1997)。即使這些地方政府進(jìn)行投資時(shí),其效率也因?yàn)樽陨矸A賦條件差而更加低下(Ong, 2006)。

  1994年進(jìn)行的財(cái)政改革集中了財(cái)政收入,但卻下放了(財(cái)政)支出責(zé)任,對(duì)各地也造成了不同的影響(World Bank, 2002)。富裕地區(qū)的地方政府,特別是省級(jí)以下政府,由于具有堅(jiān)實(shí)的來(lái)自非農(nóng)部門(mén)的稅基,也能通過(guò)土地出讓金獲得不少預(yù)算外收入,因此通常有能力滿足(財(cái)政)開(kāi)支要求。然而,許多欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府境況就不那么好。不得不日益依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付。面對(duì)高漲的(財(cái)政)收入壓力,這些地區(qū)的地方政府不僅非常努力去爭(zhēng)取上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付,也多次努力向能帶來(lái)財(cái)政收入的工業(yè)企業(yè)進(jìn)行投資,并向本地現(xiàn)有企業(yè)和農(nóng)民征收高額稅費(fèi)。他們甚至同時(shí)在1990年代中后期也采取很多保護(hù)主義措施防止外地企業(yè)搶占本地市場(chǎng)。舉例而言,1990年代一段時(shí)期內(nèi)許多內(nèi)陸地區(qū)的地方政府大舉從正式或非正式金融機(jī)構(gòu)如農(nóng)村信用合作社(RCCs)、農(nóng)村合作基金(RCFs)融資,也建立了不少地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。然而,這些企業(yè)因管理不善、地方官員決策失誤、腐敗和激烈競(jìng)爭(zhēng)而很快倒閉。曾大力舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體很快陷入債務(wù)困境,不得不通過(guò)各種準(zhǔn)財(cái)政收費(fèi)來(lái)盤(pán)剝那些還沒(méi)有垮的企業(yè),同時(shí)更加積極地從農(nóng)民身上亂收費(fèi)(Saich, 2001)。本世紀(jì)初以來(lái),中國(guó)政府通過(guò)稅費(fèi)改革逐漸減免農(nóng)業(yè)稅費(fèi),基本終止了這種循環(huán),但其負(fù)面效應(yīng)使許多欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣、鄉(xiāng)基層政府的財(cái)政基礎(chǔ)被嚴(yán)重削弱。

  盡管地方政府在治理質(zhì)量上存在極大的異質(zhì)性,但很明顯可以觀察到的一點(diǎn),是中國(guó)所有的地方政府都基本上是財(cái)政需求推動(dòng)的。地方政府為創(chuàng)收而采取的各種途徑,很大程度上是對(duì)各地不同的稟賦約束進(jìn)行的回應(yīng)。即便是較發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府,政府的“幫助之手”也經(jīng)常是以失地農(nóng)民為代價(jià)來(lái)為投資者提供廉價(jià)土地。農(nóng)民只能看著土地被地方政府征收并得到非常有限的補(bǔ)償。正如Sargeson (1999)指出,即便在較發(fā)達(dá)地區(qū),也出現(xiàn)了以下情況,即地方政府及其官員越來(lái)越把自身的利益和目標(biāo),不僅置于中央政府的利益和目標(biāo)之上,還置于當(dāng)?shù)鼗鶎用癖姷睦婧湍繕?biāo)之上。從這一點(diǎn)上看,“地方國(guó)家法團(tuán)主義” 這個(gè)理論可能混淆了地方政府、個(gè)體官員和當(dāng)?shù)鼗鶎尤罕姷睦妗?/p>

  

  財(cái)政收入激勵(lì)及其負(fù)面影響

  

  如前文所述,地方政府沉迷于無(wú)限制的GDP增長(zhǎng)及其所帶來(lái)的財(cái)政收入增加,造成了多種負(fù)面影響。這一般是以長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展為代價(jià)來(lái)謀求短期經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)或財(cái)政收入的最大化。其中最明顯的就是以環(huán)境為代價(jià)謀求地方增長(zhǎng)。在社會(huì)發(fā)展方面,地方政府也傾向于把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入創(chuàng)造的代價(jià)轉(zhuǎn)嫁到失地農(nóng)民和農(nóng)民工身上。數(shù)千萬(wàn)勞作在裝配線和建筑工地的農(nóng)民工勞動(dòng)力,通常被當(dāng)作底層階級(jí),雖辛勤勞作,卻最多被視為二等公民。地方政府機(jī)構(gòu)(如工商局、勞動(dòng)和社保局)傾向于幫助新出現(xiàn)的商業(yè)精英,壓制要求更好工作條件和更高工資的勞工訴求。社會(huì)學(xué)家Ching Kwan Lee認(rèn)為,地方官員和企業(yè)主相互勾結(jié),對(duì)勞工特別是農(nóng)民工進(jìn)行了某種“專制統(tǒng)治”。

   這些模式的負(fù)面影響并非是靜態(tài)的。拿對(duì)農(nóng)民工的不公正對(duì)待的事例來(lái)說(shuō),近年來(lái),大量的勞動(dòng)權(quán)利案件,從2003年張志剛事件到2007年曝光的大量在山西黑磚窯勞動(dòng)的奴工問(wèn)題,都引起了公眾和精英的重視。這些案件促使有關(guān)政府廢除了針對(duì)城市外來(lái)人口的遣返體制,實(shí)施新的《勞動(dòng)合同法》。與此同時(shí),高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),農(nóng)村地區(qū)政策的改善,人口結(jié)構(gòu)的變化等因素,都造成了“民工荒”現(xiàn)象的出現(xiàn)。這些情況共同提升了農(nóng)民工對(duì)資方的談判實(shí)力,導(dǎo)致越來(lái)越多的地方政府更關(guān)注保護(hù)農(nóng)民工權(quán)利。

  征收農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用途是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化過(guò)程中最富爭(zhēng)議的議題之一。如前所述,在中國(guó)現(xiàn)有征地體制下,城市政府可以以較低的成本從農(nóng)村地區(qū)征收農(nóng)地,但同時(shí)由于區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的壓力,不得不也以相對(duì)較低的價(jià)格向工業(yè)投資者出讓。為彌補(bǔ)給予工業(yè)投資者廉價(jià)土地帶來(lái)的財(cái)政損失,同時(shí)為政府自身和城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展提供預(yù)算外收入,地方政府傾向于以高價(jià)把商、住用地拍賣給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商。通過(guò)調(diào)整(往往是壓低)用于商、住業(yè)開(kāi)發(fā)的土地供應(yīng)量,城市政府可以利用土地銀行作為間接調(diào)節(jié)房?jī)r(jià),最大化土地出讓金收入的工具。目前,中國(guó)的許多城市政府已在相當(dāng)程度上依賴土地出讓金來(lái)進(jìn)行基本建設(shè)。土地使用權(quán)拍賣和房產(chǎn)價(jià)格上漲相互促進(jìn),往往使得地方政府成為主要的受益者。

  從農(nóng)村基層征收土地用于工業(yè)開(kāi)發(fā),特別是中國(guó)本世紀(jì)以來(lái)興起的數(shù)以千計(jì)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū),有時(shí)被看作18、19世紀(jì)英格蘭、威爾士圈地運(yùn)動(dòng)的當(dāng)代版本,只是中國(guó)的規(guī)模要大很多而已。對(duì)馬克思主義者來(lái)說(shuō),英國(guó)歷史上的圈地運(yùn)動(dòng),不僅帶來(lái)了暴力與血腥,也為工業(yè)革命創(chuàng)造了失去土地的勞動(dòng)力。當(dāng)今中國(guó)發(fā)生的大規(guī)模土地征收, 受到“中國(guó)利維坦式(自利式政府)”地方政府的支持。廉價(jià)土地供應(yīng)作為地區(qū)間投資競(jìng)爭(zhēng)的一種主要政策工具,帶來(lái)了過(guò)去10年來(lái)中國(guó)投資拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。由于作為核心生產(chǎn)要素的土地價(jià)格偏低,總投資,特別是制造業(yè)部門(mén)的投資,必然要高于社會(huì)最佳投資水平。任何人到許多開(kāi)發(fā)區(qū)去看看,很容易就會(huì)發(fā)現(xiàn)眾多占據(jù)大面積土地、容積率非常低的工廠。這不僅會(huì)導(dǎo)致工業(yè)投資過(guò)度和效率低下,還會(huì)帶來(lái)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體系過(guò)度工業(yè)化的情況。如Blanchard and Giavazzi(2006)所說(shuō)的,中國(guó)出口導(dǎo)向的制造業(yè)顯然存在過(guò)度投資的跡象,這導(dǎo)致中國(guó)制造業(yè)的投資只能帶來(lái)較低的回報(bào)。1990年至2003年,制造業(yè)部門(mén)占中國(guó)GDP的份額從43%增長(zhǎng)到52%,而2003年世界平均水平只有23%,所有中等和高收入國(guó)家平均為41%。許多研究中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家一致認(rèn)為,1990年代中期以后的中國(guó)高增長(zhǎng)很大程度上是投資拉動(dòng)的。自1990年代中期以來(lái)全要素生產(chǎn)率(TFP)對(duì)總體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)一直在下降。這說(shuō)明總體經(jīng)濟(jì)及制造業(yè)正在進(jìn)行顯著的資本深化(Jefferson et al., 2000, Zheng and Bigstein, 2006)。

  中國(guó)大規(guī)模的土地征用也惡化了城鄉(xiāng)關(guān)系。一項(xiàng)研究報(bào)告(Unirule, 2007)估計(jì),有超過(guò)4千萬(wàn)農(nóng)民,因城市擴(kuò)張和交通工程建設(shè)而失去土地。由于一系列原因,主要是地方政府傾向于低價(jià)征收(特別是考慮到城市土地價(jià)格不斷上漲的情況),失地農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償費(fèi)的數(shù)額往往不滿。2005年一項(xiàng)對(duì)中國(guó)17省、1962名農(nóng)民的調(diào)查顯示,過(guò)去10年來(lái),與土地相關(guān)的突發(fā)事件數(shù)量增加了15倍多,而且這種情況似乎仍在增加。事實(shí)上,與土地相關(guān)的問(wèn)題已成為近年來(lái)農(nóng)村民怨和抗?fàn)幍淖钪饕颍╖hu and Prosterman, 2007)。據(jù)報(bào)道,2006年頭9個(gè)月,中國(guó)發(fā)生了1.79萬(wàn)起“大規(guī)模農(nóng)村事件”,總共有38.5萬(wàn)農(nóng)民參與抗議政府,其中約有80%與非法征地有關(guān)。

  為應(yīng)對(duì)不斷增多的農(nóng)村抗?fàn)幨录,中央政?007年以來(lái)引入了多項(xiàng)措施試圖去改善對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償水平。與此同時(shí),中央對(duì)土地使用,特別是具有爭(zhēng)議性的農(nóng)地轉(zhuǎn)商用或工業(yè)用途施加了更嚴(yán)格的控制,對(duì)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的控制更加嚴(yán)厲。同時(shí)要求地方對(duì)準(zhǔn)備投入工業(yè)用的土地進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)出讓,對(duì)商用土地拍賣更加嚴(yán)格,但這個(gè)結(jié)果是加劇了地價(jià)和房?jī)r(jià)上漲。

  地價(jià)上漲已成為房產(chǎn)價(jià)格上漲的重要因素。人民群眾中比例不斷增大的群體,特別是不斷增多的剛剛走出校門(mén)的大學(xué)畢業(yè)生,更不用說(shuō)進(jìn)城的農(nóng)民工,發(fā)現(xiàn)買(mǎi)房變得更加困難,如今住房負(fù)擔(dān)已成為影響政治穩(wěn)定的最突出公共政策議題之一。某些城市領(lǐng)導(dǎo)人(如廣州)已對(duì)公眾做出承諾,要穩(wěn)定甚至降低房?jī)r(jià)。

  

  六、中國(guó)轉(zhuǎn)軌政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中的地方政府

  

  雖然迄今為止我們的討論一直主要集中于探討中央—地方關(guān)系及其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響,但我們所分析的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)毫無(wú)疑問(wèn)對(duì)理解中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)具有更廣泛的理論意義。

  

  具有中國(guó)特色的聯(lián)邦主義?

  

  在解釋中國(guó)轉(zhuǎn)型中的強(qiáng)勁增長(zhǎng)時(shí),有學(xué)者主張,中國(guó)1994年以前的財(cái)政承包體制實(shí)現(xiàn)了地方政府與地方企業(yè)利益的統(tǒng)一,因而促使把地方政府——盡管不是所有的地方政府——轉(zhuǎn)變成當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的“幫助之手”(Lin & Liu 2000; Oi 1992, 1999; Shirk, 1993; Wong, 1992)。

  錢(qián)穎一及其合作者進(jìn)一步提出,存在一種具有中國(guó)特色的“市場(chǎng)保護(hù)型聯(lián)邦主義”(MPF)。在這種體制中,中央與地方政府權(quán)利和責(zé)任的劃分比較清晰和穩(wěn)定,由地方政府承擔(dān)基本支出和管理的責(zé)任,也享受較高的財(cái)政自主權(quán)。雖然這些學(xué)者也認(rèn)識(shí)到“中國(guó)體制”與“發(fā)達(dá)西方國(guó)家的財(cái)政聯(lián)邦主義”存在不同,這些學(xué)者仍然主張“中國(guó)式聯(lián)邦主義”為中國(guó)的改革提供了相當(dāng)大的政治保護(hù),包含對(duì)中央政府的限制(Montinola,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

   Qian, and Weingast, 1995: 52)。

  這種財(cái)政聯(lián)邦主義論斷的主要基石就是中央政府通過(guò)“財(cái)政承包制”實(shí)現(xiàn)的“不掠奪地方政府的承諾”。由于中國(guó)實(shí)施的是由執(zhí)政黨主導(dǎo)的一元化政治體制,從制度上看,顯然中國(guó)不存在對(duì)這種“不掠奪”承諾的制度性保證(Yang, 2006)。而這種承諾在一元化政治體制中出現(xiàn)的唯一可能,大概是能夠抑制中央掠奪能力的政治力量形成防止中央掠奪的集團(tuán)。錢(qián)穎一以及一些其他學(xué)者認(rèn)為,1980年代引入的財(cái)政承包體制把中央和省捆綁進(jìn)一個(gè)至少是比較穩(wěn)定的財(cái)政安排中,劃分了不同級(jí)別政府稅收收入權(quán)利,因而有助于限制中央的掠奪。

  然而,我們注意到,即便在1980年代,財(cái)政承包體制也曾進(jìn)行過(guò)諸多調(diào)整,使得中央得以提高其從地方獲得的財(cái)政收入額(Wong, 1995)。而且,中央曾屢次從地方“借入”資金而不償還。1994年的財(cái)稅改革則突出地顯示出中央不僅有意愿、而且也有很強(qiáng)的能力去改變既有的財(cái)政安排。財(cái)政體制在1994年以前的多次調(diào)整很難讓人相信中央政府沒(méi)有任何能力和意愿去承諾不掠奪地方稅收。

  表面上看,盡管1994年分稅制改革后,中央提高了其在預(yù)算財(cái)政收入中的比例,且不同稅種分別被劃撥中央或地方,或由中央、地方分享,似乎表現(xiàn)出一點(diǎn)“準(zhǔn)聯(lián)邦財(cái)政體制”的跡象。但這次分稅制的改革也在事后被證明并不穩(wěn)定。相反,如前詳述(Yang, 2006),中央一次又一次單方面改變了政府間稅收安排,使得除了營(yíng)業(yè)稅以外的所有主要稅種均由中央與地方分享,而且?guī)缀趺看巫兓紝?duì)中央有利。不僅1994年改革后成立了國(guó)稅局和地稅局,而且中央政府也屢次試圖加強(qiáng)對(duì)地方政府預(yù)算外收入的控制,把其中越來(lái)越大的份額納入正式預(yù)算。總之,就政府間財(cái)政關(guān)系而言,中央處于決定主導(dǎo)地位。就中央—省財(cái)政關(guān)系而言,要談什么存在制度上任何有力的對(duì)中央政府的限制并沒(méi)有什么太大的意義。

  這種財(cái)政聯(lián)邦主義(論斷)的第二塊基石,就是地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)與要素流動(dòng)性有助于遏制地方政府對(duì)企業(yè)的掠奪。但是,如前文所述,在中國(guó)改革的早期階段,地方政府所有的企業(yè)(地方國(guó)企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))在多數(shù)地區(qū)處于主導(dǎo)地位。在這種情況下,跨區(qū)域的資本流動(dòng)性很低是不可避免的。這是因?yàn)檫@些企業(yè)是地方政府財(cái)政收入的主要基礎(chǔ);
企業(yè)顯然不能自由搬遷。事實(shí)上,1990年代中期之前地方國(guó)企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在地方經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)地位給了地方政府強(qiáng)大的激勵(lì)去通過(guò)搞貿(mào)易壁壘來(lái)保護(hù)本地企業(yè),而這對(duì)全國(guó)市場(chǎng)和地區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展構(gòu)成了阻礙。與此同時(shí),這一時(shí)期,外國(guó)直接投資的規(guī)模較小,主要集中在相對(duì)較少的享有優(yōu)惠性政策待遇的幾個(gè)地方,特別是經(jīng)濟(jì)特區(qū)和沿海開(kāi)放城市。

  當(dāng)然不能完全否認(rèn)即使在1990年代中期以前也確實(shí)存在局部地區(qū)某種程度的資本流動(dòng)性。然而,認(rèn)為這一時(shí)期資本撤離選擇的微弱可能性足以構(gòu)成改革早期抑制地方政府掠奪本地企業(yè)的機(jī)制, 則未免夸大其辭。相反,這個(gè)時(shí)期地方政府幾乎沒(méi)有掠奪本地企業(yè)的動(dòng)力,因?yàn)樗鼈兙褪钱?dāng)?shù)仄髽I(yè)的股東。雖然爭(zhēng)奪資本的地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)在1990年代中期以來(lái)越來(lái)越激烈,但僅此一項(xiàng)因素,不論在法律上或事實(shí)上,都不足以使得中國(guó)成為一個(gè)“經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦主義”。更不用說(shuō)中國(guó)中央政府通過(guò)1994年財(cái)稅改革及隨后的相關(guān)調(diào)整,明顯鞏固了其主導(dǎo)地位。雖然中國(guó)媒體上往往會(huì)有關(guān)于中央政府難于在地方有效實(shí)施具體某項(xiàng)政策(特別是宏觀調(diào)控政策)的報(bào)道,但我們幾乎沒(méi)有看到有任何關(guān)于地方政府變得已經(jīng)足夠強(qiáng)大,足以抵制中央集權(quán)行為的討論。

  

  政治集權(quán)和地方自主性

  

  Montinola, Qian and Weingast(1995, 81)撰文提醒我們:“過(guò)于強(qiáng)大的中央政府的問(wèn)題就是可能進(jìn)行集權(quán)!彼麄?cè)谠u(píng)論1994年中國(guó)分稅制改革時(shí)就指出:“如果沒(méi)有進(jìn)一步的制度性限制,財(cái)政集權(quán)后更強(qiáng)大的中央政府將會(huì)對(duì)過(guò)去15年改革已經(jīng)取得的成功構(gòu)成威脅,特別是如果中央政府由遠(yuǎn)不如鄧小平這樣支持改革的領(lǐng)導(dǎo)人主政時(shí)。”

  當(dāng)然,政治集權(quán)本身與聯(lián)邦主義并不矛盾。Blanchard and Shleifer(2001)指出,俄羅斯轉(zhuǎn)軌的失敗經(jīng)驗(yàn)表明,政治權(quán)力集中是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌成功至關(guān)重要的成分。從這個(gè)觀點(diǎn)看,中央政府如果一直處于能獎(jiǎng)懲地方政府官員的強(qiáng)力位置,就可以降低地方政府被利益集團(tuán)俘獲(local capture)的風(fēng)險(xiǎn)和尋租的可能性。作為對(duì)Riker(1964)率先提出的主題的回應(yīng),他們指出,為實(shí)現(xiàn)能運(yùn)行并持久的聯(lián)邦主義,必須進(jìn)行政治權(quán)力的集中。

  實(shí)際上,自1994年財(cái)政集權(quán)以來(lái),中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度并沒(méi)有降下來(lái),而且2000年以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始加速增長(zhǎng),達(dá)到了年均10%以上。這些經(jīng)驗(yàn)事實(shí)明顯與中國(guó)式聯(lián)邦主義模型的預(yù)言相悖。為此,我們需要尋求其他途徑來(lái)解釋中國(guó)轉(zhuǎn)軌期的高速增長(zhǎng)。

  我們可以看到,通過(guò)1994年以來(lái)的各項(xiàng)財(cái)政改革,中國(guó)中央政府已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了相當(dāng)程度的重新集權(quán),就財(cái)政關(guān)系而言,與省級(jí)政府相比,中央政府絕對(duì)處于主導(dǎo)地位。然而,與此同時(shí),中國(guó)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人也并未退出市場(chǎng)化改革,反而實(shí)施了不少有利于改革的政策和決定,包括中國(guó)加入世貿(mào)組織,都是中國(guó)更擁抱市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的表現(xiàn)。與東亞其他經(jīng)濟(jì)體早先增長(zhǎng)的故事類似,中國(guó)好像也是在政治權(quán)威主義下進(jìn)行著比較穩(wěn)定且不斷改善的治理,同時(shí)給予地方政府和私營(yíng)部門(mén)發(fā)揮的空間,以創(chuàng)造一個(gè)有利于投資進(jìn)而有利于增長(zhǎng)的環(huán)境(Yang, 2006)。實(shí)際上,與日、韓等早期東亞增長(zhǎng)故事不同的是,外國(guó)投資者往往發(fā)現(xiàn)共產(chǎn)黨統(tǒng)治下的中國(guó)是特別有吸引力的投資目的地。

  通過(guò)分解投資、消費(fèi)與凈出口對(duì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn),經(jīng)濟(jì)學(xué)家一般對(duì)中國(guó)的高投資率感到驚訝。中國(guó)投資率進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)有些年份甚至激增到50%以上。顯然,即便在財(cái)政體制更加集權(quán)的情況下,地方政府絲毫沒(méi)有停止推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。相反,過(guò)去10年來(lái),或更長(zhǎng)時(shí)期內(nèi),爭(zhēng)奪制造業(yè)投資的區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)反而在不斷加劇。具體講,改革后一階段中國(guó)各地的地方政府都競(jìng)相建立各種工業(yè)園和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)。一種通過(guò)“競(jìng)次”(race to bottom,即打到底線的競(jìng)爭(zhēng),與“競(jìng)優(yōu)”相對(duì))來(lái)吸引投資的情況出現(xiàn)了。地方政府通過(guò)不嚴(yán)格執(zhí)行勞動(dòng)保護(hù)和社會(huì)保險(xiǎn)政策來(lái)壓低勞工工資,同時(shí)以環(huán)境損害為代價(jià)去試圖贏得區(qū)域間對(duì)制造業(yè)資本的競(jìng)爭(zhēng)。在這種競(jìng)爭(zhēng)中,地方政府競(jìng)相提供低成本土地和基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)向制造業(yè)投資者進(jìn)行補(bǔ)貼。考慮到中央政府在1994年財(cái)政改革后獲得了制造業(yè)部門(mén)增值稅的絕大部分,我們的問(wèn)題是,為什么地方政府還會(huì)極力去推動(dòng)工業(yè)發(fā)展呢? 這個(gè)現(xiàn)象顯然是“財(cái)政聯(lián)邦主義”論點(diǎn)不能很好解釋的。

  上述問(wèn)題把我們的注意力轉(zhuǎn)向另一個(gè)被廣泛接受的對(duì)轉(zhuǎn)型期間中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的解釋。這種解釋強(qiáng)調(diào)中國(guó)地方官員面臨的政治激勵(lì)和職業(yè)發(fā)展考慮。根據(jù)這種觀點(diǎn),中國(guó)政治等級(jí)序列傾向于依據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的績(jī)效來(lái)獎(jiǎng)懲地方官員,這就推動(dòng)了地方官員發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)(Maskin et al., 2000; Edin, 2003; Tsui and Wang, 2004; Li and Zhou, 2005)。通過(guò)利用中國(guó)1979年~1995年間省級(jí)最高領(lǐng)導(dǎo)人的更替數(shù)據(jù),Li and Zhou (2005)發(fā)現(xiàn)省級(jí)干部晉升的可能性隨著其所在地的經(jīng)濟(jì)績(jī)效表現(xiàn)而提高,而其離崗的可能性也隨著經(jīng)濟(jì)績(jī)效下降而提高。他們認(rèn)為,這種情況出現(xiàn)的原因是省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的經(jīng)濟(jì)績(jī)效是中國(guó)人事考核中一項(xiàng)關(guān)鍵的指標(biāo)。

   我們注意到,并非所有的地方都采用了嚴(yán)格的干部考核體制。具體講,Tsui and Wang (2004)指出,一種正式的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)主要在省級(jí)以下政府施行,特別是從縣城到鎮(zhèn)級(jí)政府或村組織。這種體制直到1990年代中期仍未被正式化。同樣需要指出的是,在中國(guó)根本沒(méi)有一個(gè)正式的中央與省之間的考核體制把增長(zhǎng)(GDP或財(cái)政收入)與干部政治任命緊密聯(lián)系起來(lái),這是因?yàn)槭〖?jí)干部本質(zhì)上都是需要同時(shí)關(guān)照多個(gè)政策目標(biāo)的多面手。事實(shí)上,一些富裕省份的官員由于擔(dān)心來(lái)自上級(jí)政府的可能掠奪,會(huì)有意識(shí)隱藏某些財(cái)政收入或低報(bào)GDP增長(zhǎng)率。

  雖然把增長(zhǎng)與干部政治生涯激勵(lì)相聯(lián)系的假說(shuō)看上去有道理,但我們認(rèn)為這是一個(gè)畫(huà)蛇添足的假說(shuō)。因?yàn)樵摷僬f(shuō)忽視了以下一個(gè)事實(shí),即那些即便不希望被提拔的干部(如一些發(fā)達(dá)沿海地區(qū)的官員未必希望晉升),同樣也會(huì)有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)去發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。反過(guò)來(lái),我們認(rèn)為,在理解中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中增長(zhǎng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)問(wèn)題上,一個(gè)簡(jiǎn)單但統(tǒng)一的分析框架,就是不斷變化的博弈規(guī)則(包括政——企關(guān)系和中央——地方關(guān)系)下的地方追求財(cái)政收入的激勵(lì)。它足以解釋中國(guó)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的增長(zhǎng)模式,不管是在中國(guó)轉(zhuǎn)型的初期,還是1990年代中期以后。

  我們同樣認(rèn)為,1990年代中期之后在地方層面上開(kāi)始興起和強(qiáng)化的干部考核體制能被納入這種解釋框架。實(shí)際上,1994年后,不論是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)、還是資源稟賦較差的地區(qū),都普遍面臨財(cái)政集權(quán)改革帶來(lái)的巨大財(cái)政壓力。地方政府必須要?jiǎng)?chuàng)造(財(cái)政)收入。也面臨更嚴(yán)酷的預(yù)算約束和強(qiáng)制性財(cái)政支出責(zé)任,在這種情況下,加強(qiáng)干部考核體制實(shí)際上是省級(jí)以下的地方政府對(duì)這種財(cái)政壓力做出的一個(gè)理性回應(yīng)。實(shí)際上,我們?cè)谥袊?guó)不同地區(qū)的調(diào)查表明,干部考核體制近年來(lái)在一些地區(qū)開(kāi)始從縣級(jí)上升到地級(jí)。而考核體系強(qiáng)化的本質(zhì),一方面是壓迫下級(jí)政府去通過(guò)各種途徑(如招商引資、收費(fèi))來(lái)創(chuàng)造更多的(可與上級(jí)政府分享的)財(cái)政收入,另一方面是通過(guò)“上級(jí)請(qǐng)客,下級(jí)買(mǎi)單”的方式來(lái)把開(kāi)支責(zé)任壓給低一級(jí)政府。

  

  結(jié)論

  

  在本文中,我們基于大量現(xiàn)有文獻(xiàn)討論了地方政府在中國(guó)令人矚目的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中所扮演的角色。我們認(rèn)同為以下一個(gè)觀點(diǎn):中國(guó)地方政府在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中起到了重要作用。

  與現(xiàn)有文獻(xiàn)不同的是,我們強(qiáng)調(diào)財(cái)政激勵(lì)對(duì)資源稟賦差異極大的地方政府具有不同的影響。我們也強(qiáng)調(diào)財(cái)政激勵(lì)在不同時(shí)期的變化對(duì)地方政府行為產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響,特別是1994年引入財(cái)稅改革之后。

  我們認(rèn)為,中央已經(jīng)主導(dǎo)中央—省財(cái)政關(guān)系。雖然中國(guó)也存在一些使人聯(lián)想到“財(cái)政聯(lián)邦主義”可能性的某些要素,但中央一再利用其政治和財(cái)政控制力,不斷以有利于中央的方式來(lái)重新制定游戲規(guī)則;趯(duì)改革時(shí)期中國(guó)財(cái)政體制演變的回顧,我們不同意一些學(xué)者的觀點(diǎn),他們認(rèn)為出現(xiàn)了某種形式的中國(guó)式“市場(chǎng)保護(hù)型聯(lián)邦主義”。與此同時(shí),我們討論了把干部考核體制作為理解地方推動(dòng)增長(zhǎng)動(dòng)機(jī)觀點(diǎn)的適用性。我們的結(jié)論是這種干部考核體制的強(qiáng)化內(nèi)生于中國(guó)轉(zhuǎn)軌過(guò)程,而不能作為中國(guó)轉(zhuǎn)軌中經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的外生解釋變量。

  

  (本文是作者為2008年7月14~18日在芝加哥大學(xué)Gleacher Center舉行的“中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型芝加哥會(huì)議”呈送的文章;
陶然,美國(guó)芝加哥大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、中國(guó)科學(xué)院中國(guó)農(nóng)業(yè)政策中心副研究員;
楊大利,美國(guó)芝加哥大學(xué)政治科學(xué)系教授兼東亞研究中心主任、新加坡國(guó)立大學(xué)東亞研究所教授,電郵daliyang@uchicago.edu)

  

  來(lái)源:《領(lǐng)導(dǎo)者》24期,天益網(wǎng)受權(quán)發(fā)布。

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