郭紅東:日本擴大農地經營規(guī)模政策的演變及啟示
發(fā)布時間:2020-06-14 來源: 散文精選 點擊:
從上個世紀60年代開始到現(xiàn)在,日本政府一直在試圖改變本國小而散的農業(yè)經營格局,在這期間,也提出了許多擴大農地經營規(guī)模的政策措施。這些政策措施有的取得了成效,有的收效甚微。但是,這些政策實施的經驗對于我國制定擴大農地經營規(guī)模的相關政策有一定的借鑒意義。本文總結了戰(zhàn)后日本擴大農地經營規(guī)模政策的演變過程,并提出了對我國的若干啟示。
一、戰(zhàn)后日本擴大農地經營規(guī)模政策的演變
(一)鼓勵“自立經營農戶”發(fā)展,提高農戶收入的階段(1961—1969年)
二戰(zhàn)結束后,日本成功地進行了農地制度改革,建立了“耕者有其田”的自耕農制度。土地改革促進了農地在農戶之間的平均分配,這對當時保持農村社會穩(wěn)定和發(fā)展農業(yè)生產起了很好的作用。但與此同時,在農地改革過程中,由于政府對農戶擁有土地的最高面積及對土地出租和買賣的限制,日本農業(yè)在戰(zhàn)后形成了小而散的農業(yè)經營格局。從20世紀50年代中期開始,日本整個國民經濟開始步入快速發(fā)展時期。非農產業(yè)的快速發(fā)展,為農業(yè)勞動力從事非農產業(yè)提供了大量的就業(yè)機會,非農收入逐步成為農戶收入的主要來源。例如,1950年時,非農收入占農戶總收入的比重僅為33%,而到1965午時,這一比重已超過50%。由于非農產業(yè)勞動生產率提高的速度大大快于農業(yè)勞動生產率,從事農業(yè)的收入與從事非農產業(yè)的收入差距拉大。到了60年代初期,以農業(yè)收入為主的專業(yè)農戶的收入反而不如以非農收入為主的兼業(yè)農戶的收入。收入差距的拉大使大量農戶無心務農,而在這一階段,國民經濟的發(fā)展又對農業(yè)發(fā)展提出了更高的要求。
為了使農業(yè)適應經濟發(fā)展的需要,日本政府在1961年出臺了《農業(yè)基本法》,其目的在于“通過提高農業(yè)生產率,增加經營者的收入,使其適應國民經濟的增長和發(fā)展及社會生活的進步和提高,改善由于自然、經濟和社會的制約給農業(yè)帶來的不利因素,縮小農業(yè)和其他產業(yè)之間的生產率的差距,進而實現(xiàn)同其他產業(yè)的經營者享有均等的生活水平,謀求農業(yè)的發(fā)展和農業(yè)經營者地位的提高!睘榱诉_到這一目的,日本政府提出了有選擇地培育更多“自立經營農戶”的發(fā)展思路。
為了培育“自立經營農戶”,日本采取了—系列相關措施。在農地政策方面,日本政府在 1962年對1952年的(農地法)進行了小的修改。修改的部分主要包括以下幾個方面:①放寬了農戶擁有土地面積的最高限制。當農業(yè)經營所需要的勞動力半數(shù)以上由家庭勞動力提供時,允許其經營的土地面積超過3公頃。②設立農業(yè)生產法人②制度。允許由農戶發(fā)起的各種農業(yè)生產組織購買和租用農地,但對擁有土地的最高面積有限制。③建立了有利于土地買賣和出租的“土地信托制度”。通過修改(農協(xié)法),允許農協(xié)在取得農地委托書后,把土地出租給愿意從事農業(yè)生產的人,促進土地出租。在這里,農協(xié)發(fā)揮中間人作用。政府金融機構還專門發(fā)放利息優(yōu)惠的貸款,用于幫助大農戶購買小農戶的土地。除了農地政策外,還制定了一些相關配套政策:對有一定經營規(guī)模的農戶從各方面給以扶持,使其成為農業(yè)經營的骨干;
對兼業(yè)經營為主的小規(guī)模經營農戶,則通過充實教育、職業(yè)培訓、職業(yè)介紹、振興農村工業(yè)等方法,為其提供農外就業(yè)的機會,使其脫離農業(yè);
對那些具有中等規(guī)模的兼業(yè)經營農戶則鼓勵其轉讓部分土地給較大經營規(guī)模的農戶,從而使它們能夠擴大農業(yè)經營規(guī)模,成為“自立經營農戶”。當時預計,經過10年時間,全國農戶數(shù)量可以從600萬戶下降到300萬戶,在耕地面積不變的情況下,農戶的規(guī)?梢詳U大一倍,“自立經營農戶”發(fā)展到120萬戶,占總農戶的40%左右。
但這項政策實施的效果并不明顯,1960—1970年農戶總數(shù)只下降了1.2%,并沒有出現(xiàn)農戶之間土地大量轉讓的現(xiàn)象,而“自立經營農戶”的發(fā)展也沒有達到設想的目標,兼業(yè)化經營現(xiàn)象反而更普遍。1960—1970年,各種規(guī)模層次的專業(yè)經營農戶反而出現(xiàn)了急劇下降的趨勢。造成這一問題的原因是多方面的。首先,農地制度改革的局限性。盡管日本政府在1962年對1952年的(農地法)做了小的修改,對土地占有最高限額及土地流轉有所放松,但是,這并沒有從根本上觸動自耕農個人土地私有制的基礎,而土地所有、經營和耕種三位一體的模式并未改變,對農地的出租等仍然有許多限制。其次,農地價格的不斷上漲。隨著日本工業(yè)化和城市化的快速推進,社會對土地的需求不斷增加,導致了土地價格的猛漲。1960—1973年,轉為非農業(yè)用地的原稻田價格上漲了13—14倍,而高地田上漲了17倍。土地價格上漲的趨勢也影響到農用地的價格,同期農用稻田上漲了10倍,高地田上漲了14倍。農業(yè)用地價格的不斷上漲,使得農戶不愿輕易放棄土地,而把土地作為資產長期擁有,以達到保值與增值的目的。
(二)鼓勵土地使用權流轉,提高農地利用效率的階段(1970—1985年)
到了20世紀70年代初,日本政府開始認識到農戶是不會輕易出賣農地的,要提高農地經營規(guī)模,靠土地所有權在農戶之間的轉讓來實現(xiàn),是非常困難的,必須把思路轉到通過土地使用權和經營權的流動來提高農地的經營規(guī)模上。因此,農地改革的目標必須從過去強調農戶自耕為主轉為強調農地使用權流動和提高土地利用效率。為此,必須制定出有利于農戶之間土地轉讓和出租的政策,使真正有能力從事農業(yè)的生產單位得到足夠的土地進行農業(yè)專業(yè)經營,而沒有能力經營農業(yè)的農戶把土地轉讓或出租給那些有能力經營的單位,從而提高整個社會的農地利用效率。
在這些思想的指導下,日本政府于1970年對1952年的《農地法》進行了根本性的修改,提出了《農地法改正法》。對《農地法》修改的內容主要包括:①取消了農戶購買或租地的最高面積限制。日本政府認為1952年制定的最高3公頃的限制已不合理,因為隨著農業(yè)逐步實現(xiàn)機械化,農戶完全有能力耕作更多的土地。但同時,該法也提高了農戶購買和租用土地的最低數(shù)量標準,從原先的0.3公頃提高到了0.5公頃;
對購買和租用農地的農戶則有嚴格的資格限定,要求其戶主或家庭成員必須能正常地從事農業(yè)生產活動,而不允許僅僅從事管理活動。也就是說,不允許雇工從事農業(yè)活動。②取消了對各種農業(yè)生產組織購買和租用土地面積的最高限制,允許由農戶合作、合資組織起來的農業(yè)生產法人自由購買和租用農地,合作社可以經營社員委托的土地。③在土地租用制度方面,首先,部分取消了原先農地委員會對土地出租的管制,規(guī)定土地出租10年以上并且出租雙方簽過書面合同的,可以不經過其批準;
同時,在合同到期后,任何一方都有權拒絕續(xù)簽,經過雙方同意可解除合同,只需在當?shù)剞r地委員會備案,不需要經其批準。其次,解除了對土地租金的最高限制,允許可根據(jù)實際情況提高租金,當?shù)剞r地委員會只給出指導性的租金,供出租雙方參考。最后,還放寬了對出租農戶的面積和資格的限定,對地主出租土地面積不再有最高限定,允許其隨意出租。允許那些已離開農村但仍有土地的不在村地主和在土地改革時期從政府購買農地而成為農地所有者的農戶出租土地。④為了方便農戶之間土地的出讓和出租,專門成立了不以盈利為目的農業(yè)土地管理公司。土地管理公司由國家、地方政府和農協(xié)聯(lián)合組成,其主要業(yè)務是從愿意出讓和出租農地的農戶那里購買或租得農地,然后再將土地出讓或出租給想購買或租地的農業(yè)生產單位。土地出租期限一般為10年。土地管理公司從農戶那里租得土地時,一次性付給出租農戶10年的租金,而從土地管理公司租地的農業(yè)生產單位則只需按年支付租金。政府對農業(yè)土地管理公司和租戶提供資金補助。到1973年2月,日本全國共成立了36家農業(yè)土地管理公司,通過其購買和銷售的土地總量達到了1萬公頃。
但新的(農地法)并沒有達到促進土地流轉的效果。新法實施后的幾年,全國土地出租面積不僅沒有增加,反而下降了。例如,出租土地面積在1970年為28.6萬公頃,到1975年反而下降為24.5萬公頃。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的,其中一個很重要的原因是,農民對政府的政策不信任,擔心出租的土地被剝奪所有權。因為在戰(zhàn)后的農地改革中,許多農戶出租的土地被政府強制購買,這在農民心里留下了很深的陰影。
為了消除農民的這種顧慮,1975年日本政府在一些農業(yè)振興區(qū)域開始實施“農地利用促進事業(yè)”,其目的是發(fā)揮地方的自主權,賦予市町村自主調整農地關系的權力,以促進農地的流動。具體做法是:以地域為單位,組成農地利用改善團體,由團體成員討論出租地的合同條款、土地使用方式,使出租人不用擔心失去土地所有權而土地又能得到合理利用。1980年,日本政府在“農地利用促進事業(yè)”的基礎上提出了《農地利用增進法》,其目的是進一步加快土地使用權的流轉。《農地利用增進法》的主要內容包括:①制定優(yōu)惠措施,鼓勵農戶出租或出賣土地。具體表現(xiàn)為:農戶出租或出賣土地不必經過當?shù)剞r地委員會的許可,出租者可以收回出租地,而不必支付賠償損失;
對于出租戶,政府根據(jù)租期的長短不同給予不同的租金補貼,如果出租時間在3-6年,出租戶可以得到每0.1公頃1萬日元的補貼,如果出租時間超過6年,則提高到2萬日元;
對于租金和出租對象,政府不予限制,允許其自由選擇;
對于放棄農業(yè)和賣掉農地的農戶,一次性給其62萬日元的退耕補貼;
對賣掉土地得到的收入減免收入稅。②積極開展農地委托經營,由農協(xié)出面協(xié)調,由大戶和生產合作組織接受農戶委托的農作業(yè)務,通過發(fā)展委托事業(yè)促進經營規(guī)模的擴大。
與之相對應,又對《農地法》進行了如下修改:①進一步放寬租佃關系。其內容包括:出租土地的農家如果希望得到口糧,地租可用實物支付;
容許農地轉租。②放寬農業(yè)生產法人有關從業(yè)人員的條件,以擴大規(guī)模經營,培養(yǎng)后繼農業(yè)生產者。至此,作為1952年《農地法》核心的“農地歸耕者所有最為適當”的原則已不復存在,通過土地所有權與經營權、耕種權的分離來擴大經營規(guī)模,使土地制度的核心已轉向了有效利用土地。
通過以上一系列的農地改革,日本農地的流轉率提高了,全國農地出租面積的比例由 1970年的7.6%上升到1985年的20.5%;
大規(guī)模經營農戶比例也提高了,經營面積在2公頃以上的農戶占的比例由1970年5.9%提高到1980年的7.3%。
(三)鼓勵土地集中,提高農業(yè)競爭力的階段(1986年至現(xiàn)在)
進入20世紀80年代中期以后,特別是烏拉圭回合談判后,農業(yè)的國際化與市場化程度不斷提高,日本農業(yè)面臨農產品的國際競爭壓力不斷增大,如何提高農產品的競爭力成了日本農業(yè)發(fā)展的主要問題。日本政府認識到農產品競爭力的關鍵在于農業(yè)生產單位的競爭力,而要提高農業(yè)生產單位的競爭力,必須要吸引有能力的人和年輕人專門從事農業(yè)經營;
要吸引這些人專門從事農業(yè)經營,就要保證這些從事農業(yè)經營的人擁有足夠大的土地經營規(guī)模,通過規(guī)模效益,獲得與其它產業(yè)同等的收入。為此,日本政府提出了用“合意的農業(yè)經營體”替代60年代《農業(yè)基本法》提倡的“自立經營農戶”的發(fā)展思路。所謂“合意的農業(yè)經營體”是指通過其經營可以確保主要從業(yè)人員在相同的年勞動時間內,獲得與本地區(qū)內其它產業(yè)就業(yè)者同等水平的終生收入。終生收入包括工資收入、退職金和養(yǎng)老金。要達到這樣的收入水平,對于一個單一種植水稻的農場來說,其種植規(guī)模至少在15—20公頃;
如果從事多樣化經營,其規(guī)模也至少為5—10公頃。政府認為,要通過實施新政策,使全國80%的水稻生產由5000個單一從事水稻種植的農場和10萬個從事多種經營的農場進行,只有這樣,日本農業(yè)才有活力和競爭力。
為了達到上述目標,1993年,政府又修訂了《農地法》和《農地利用增進法》。在修改法律的過程中,把《農地利用增進法》改名為《農業(yè)經營基磐強化促進法》。這兩個法修改的主要內容有:①建立了一套促進農地集聚和轉移到專業(yè)農業(yè)生產單位的制度。為了使土地快速集中到專業(yè)農業(yè)生產單位,提出了“認定農業(yè)生產者”制度。該項制度的具體做法是,由地方政府制定“認定農業(yè)生產者”的標準。有興趣成為“認定農業(yè)生產者”的農業(yè)生產單位先提出申請,在申請時要求提供一項農場改善計劃,具體包括想要達到的農場經營面積、生產條件、生產形式及農場管理的情況等。然后,由地方當局對申請者提交的材料進行評價,認為符合條件的,就將其作為“認定農業(yè)生產者”,并在土地集中、貸款及固定資產投資等方面由政府給予支持。(點擊此處閱讀下一頁)
、跒榱宋贻p人從事農業(yè),制定了新農民進入農業(yè)的技術培訓和管理計劃。③鼓勵其它經濟主體的發(fā)展和參與農地經營。例如,對農業(yè)生產法人,首先,放寬了對農業(yè)生產法人經營業(yè)務范圍的限制,允許其從事以農產品為原料的加工業(yè)務。其次,不再要求農業(yè)生產法人的組成成員必須是農戶或家庭相關成員,允許農協(xié)等有關組織直接進行農地經營,但對股份公司參與農地經營仍有限制。日本政府對其限制的主要原因是,在日本的農業(yè)生產條件下,即使公司管理和資本運用得很好,經營農業(yè)也很難獲得利潤,除非不考慮環(huán)境,進行破壞性經營。股份公司參與農業(yè)的真正目的是獲得土地,然后想方設法將農業(yè)用地轉化為非農業(yè)用地,如開發(fā)房地產、建廠房和其它休閑設施,以獲取利潤。但到了2001年4月,對股份公司進入農業(yè)的政策有所調整,允許其參股農業(yè)生產法人的農地經營,但對其參股比例有限制,即參股比例不允許超過總股本的1/4。目前,日本對是否允許股份公司參與農地經營仍存在許多爭論,其核心問題是,在放松股份公司進入農業(yè)的條件的同時,采取什么相應措施避免對農業(yè)用地的非農使用。
在這些政策和20世紀80年代后期出現(xiàn)的日本農民退休高潮的共同推動下,日本農地的轉讓和集中出現(xiàn)了從沒有過的高潮。這主要表現(xiàn)為大規(guī)模經營農戶的大量增加和小規(guī)模經營農戶的大量減少。例如,經營面積在5公頃以上的專業(yè)農戶,從1985年的19310戶上升到1998年的41350戶,增加了近117%;
而經營面積在0.5公頃以下的農戶則由1985年的184.5萬戶下降到了1998年的55.65萬戶,下降了將近70%。農地流轉的面積由1985年的58784公頃提高到1998年的72334公頃,增加了23%;
“認定農業(yè)生產者”數(shù)量也在1999年達到了13.2萬戶。同時,全國農戶總數(shù)則從1985年的426.67萬戶下降到1998年329.15萬戶,下降了22.9%;
農業(yè)人口也由1985年的1929.8萬人下降到1998年的1130.79萬人,下降了41.4%。另一方面,這些政策還吸引了不少年輕人從事農業(yè),例如,1997年就有9700人新從事農業(yè)。
但由于大量“認定農業(yè)生產者”的經營面積仍然在5公頃以下,難以完全依靠從事農業(yè)達到與其它產業(yè)相近的收入水平,其經營農業(yè)的積極性和穩(wěn)定性仍然受到影響。針對這種情況,1999年7月發(fā)布的日本《新農業(yè)基本法》,又提出了要發(fā)展“有效率和穩(wěn)定的農業(yè)經營體”的思路。其主要措施除了繼續(xù)鼓勵農地向“認定農業(yè)生產者”集中外,還提出改善農業(yè)生產和農村生活條件,加快新技術的推廣和應用,對農業(yè)各種災害損失進行補償?shù)却胧,以提高農業(yè)生產效率和對勞動者從事農業(yè)經營的吸引力。經過幾年的發(fā)展,這些政策也取得了較好的效果。到2001年底,“認定農業(yè)生產者”的數(shù)量達到了17.8萬戶,經營規(guī)模在5公頃以上的農戶增加到45800戶;
各種不同類型的農業(yè)生產組織發(fā)展也很快,到2002年,全國已有各種生產組織 7820個,其中,農業(yè)生產法人5310個,非農業(yè)生產法人2510個。
二、日本擴大農地經營規(guī)模政策演變對我國的啟示
從上面對日本20世紀60年代開始的擴大農地經營規(guī)模政策的演變的分析,我們可以得到有以下幾點啟示:
(一)要根據(jù)經濟發(fā)展需要,適時制定有利子農地規(guī)模經營的農地政策
從日本農地政策演變看,其演進的路線是與整個國民經濟發(fā)展的階段相一致的。戰(zhàn)后幾年,由于日本糧食嚴重不足,農業(yè)的首要任務是提高產出,以滿足社會對糧食的需求。農地改革政策的目標是建立“耕者有其田”的自耕農制度。當時所有相關政策的制定都是圍繞這一任務和目標來進行的。“耕者有其田”政策的實施,調動了農民的農業(yè)生產積極性,提高了日本糧食的產出,但這一政策的后果是農業(yè)經營規(guī)模偏小,經營分散,為以后農業(yè)的發(fā)展留下了隱患。到了20世紀60年代初期,日本經濟發(fā)展進入了一個新的階段,在糧食已基本滿足社會需要的情況下,農業(yè)發(fā)展面臨的主要問題已不是糧食產量,而是從事農業(yè)的收入與非農產業(yè)的收入差距拉大的問題。為了解決這一問題,日本政府農業(yè)政策的目標從以前追求糧食產出向提高農業(yè)收入轉變,農地政策的目標也從以前重點維護自耕農制度向通過農地流轉和集中提高農業(yè)收入轉變。從1970年的《農地法》的修改,至1980年的《農地利用增進法》的提出,到1993年的《農業(yè)經營基磐強化促進法》的制定,都是圍繞擴大農地經營規(guī)模、提高農業(yè)收入而進行的。
對我國來說,在改革開放初期,以家庭承包經營為核心的農地改革,極大地調動了農民的生產積極性,達到了提高農產品的產量和解決溫飽問題的目標,但形成了比日本更為嚴重的小規(guī)模分散經營的模式。隨著經濟的發(fā)展,在農產品供求基本平衡,而非農產業(yè)又快速發(fā)展的情況下,農業(yè)發(fā)展面臨的問題已不是提高農業(yè)產量,而是提高從事農業(yè)的農民的收入和農產品的競爭力,農地政策目標的重心也應從強調農戶土地承包權的穩(wěn)定,逐步向有利于農地經營權的流動和集中的方向轉變。從日本的經驗看,我國強調農戶承包權的穩(wěn)定和農地經營權的流轉與集中并不矛盾,因為日本的農地流轉都是建立在土地所有權不變的基礎上,而且正是制定了一些穩(wěn)定土地所有權的政策,才解除了農戶對土地使用權轉讓過程中失去所有權的擔心,加快了農地的流轉。目前,要加快我國農地使用權的流轉,首先,要制定有利于保護農戶承包權的政策,以解除農戶土地使用權轉讓的后顧之憂;
其次,也要制定保護農地使用者權益的相關政策,使各權利主體在農地流轉過程中獲得穩(wěn)定的預期收入,從而促進農地的流轉。
(二)要在尊重農戶意愿的基礎上。逐步推進農地規(guī)模經曹
從日本推進農地規(guī)模經營的實踐看,農地規(guī)模經營的發(fā)展是與非農產業(yè)的發(fā)展水平、農戶數(shù)量的減少和農村人口的非農化程度密切相關的。從小規(guī)模經營發(fā)展到有一定程度的規(guī)模經營,是一個長期的自然的過程。在明確土地所有權的前提下,搞活土地經營權的流轉,是提高農地經營規(guī)模的關鍵,但受人們的顧慮及地價上漲等因素的影響,農地流轉的難度是很大的。在推進農地規(guī)模經營的過程中,日本政府沒有采取急于求成的做法,而是在充分尊重農戶意愿的基礎之上,不斷根據(jù)經濟和社會發(fā)展的需要,結合農業(yè)和農戶發(fā)展的實際情況,制定相應的政策,為農戶之間土地的流轉和集中創(chuàng)造良好的條件,逐步引導農業(yè)走上規(guī)模經營之路。
我國經濟發(fā)展總體水平目前還比較低,許多地區(qū)非農產業(yè)發(fā)展還不快,農戶非農化緩慢,尚沒有具備全面推進農地規(guī)模經營的條件。但對于非農產業(yè)發(fā)展較快、農戶非農化條件較好的沿海經濟發(fā)達地區(qū),應允許其根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況靈活制定推進農地規(guī)模經營的政策。當然,所有政策的制定都必須建立在農戶自愿的基礎上。同時,人們還必須充分認識到農地規(guī)模經營發(fā)展的長期性。政府的主要職責在于根據(jù)經濟發(fā)展的不同階段制定出相應的政策措施,為農地的流轉和規(guī)模經營創(chuàng)造條件。
(三)要圍繞農業(yè)經營主體的培育,擴大農地經營規(guī)模
從日本農地政策的演變,我們可以看出,日本政府一直是圍繞農業(yè)經營主體的培育來發(fā)展農業(yè)規(guī)模經營的。從20世紀60年代初提出的“自立經營農戶”、“農業(yè)生產法人”制度,到90年代提出的“合意的農業(yè)經營體”,日本政府一直非常重視在農地政策及其它方面對農業(yè)經營主體的培育。
在我國,農業(yè)的兼業(yè)經營現(xiàn)象目前非常普遍,細碎化、小規(guī);霓r地經營對提高農業(yè)收入和農產品競爭力是很不利的。日本發(fā)展農業(yè)經營主體的經驗,如“認定農業(yè)生產者”制度,是很值得借鑒的。我國各地形成一批專業(yè)從事農業(yè)并有競爭力的農業(yè)經營主體,對提高農業(yè)收入和農產品競爭力是很有好處的。從日本經驗看,要達到這一目標,就要對農戶采取區(qū)別對待的政策。對于那些以非農收入為主的小規(guī)模經營農戶,通過發(fā)展非農產業(yè)、提供職業(yè)培訓等措施鼓勵其離農就業(yè);
對那些有興趣、有能力從事農業(yè)的生產者,要在各方面給予支持,把其培育成農業(yè)經營的主體,使其通過農業(yè)經營也能獲得與非農產業(yè)同等的收入。日本雖然鼓勵各種農業(yè)經營主體的發(fā)展,但對股份公司從事農地經營有限制,這跟目前我國鼓勵工商企業(yè)進入農業(yè)的做法有區(qū)別。日本的做法,對我國扶持龍頭企業(yè)發(fā)展的有關政策應該有所啟示。我國在制定扶持龍頭企業(yè)的政策時,一定要避免農業(yè)優(yōu)惠政策轉為非農所用,從而達到真正扶持農業(yè)的目的。
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