[摘要]：黨的十六大以來，新一屆政府在行政體制改革和政府自身建設方面進行了一系列探索，取得了很大成效。鑒于改革的復雜性和艱難性，當前我國政府在公共治理中仍存在突出問題。政府改革要實現(xiàn)歷史性跨越，至少需要三個條件：(1)制定出一個好的總體改革方案；
(2)大部制改革要取得成功；
(3)要在權力的約束和制約方面取得突破。

　　[關鍵詞]：政府改革；
行政管理體制改革；
政府自身建設

　　黨的十六大以后，新一屆政府在加快建立社會主義市場經(jīng)濟體制的同時，把政府改革也放在了十分重要的位置，并進行了一系列探索。這些改革，有些是從整體上推進的，也有些是通過綜合改革示范如深圳、濱海新區(qū)等展開的。認真梳理和總結這些改革的經(jīng)驗教訓，不僅可以從總體了解本屆政府在行政管理體制改革方面的進展，而且對未來深化行政管理體制改革也有重要的意義。

　　一、過去五年政府改革功不可沒

　　2003年新一屆政府組成以后，圍繞行政管理體制與政府自身建設進行了一系列改革。其中，行政管理體制和政府自身改革各有五項。行政管理體制改革的五個重點是：

　　一是政府機構改革。本屆政府所推行的機構改革，主要是針對政府管理中存在的某些突出問題展開的。其目標是，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整和完善政府機構設置，理順政府部門職能分工，提高政府管理水平，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。通過改革，試圖解決五個比較突出的問題：組建了專司國有資產(chǎn)管理的機構，加強對國有資產(chǎn)的管理；
加強和完善宏觀調(diào)控體系，使宏觀調(diào)控權相對集中；
健全金融監(jiān)管體制，防范金融風險；
推進流通管理體制改革，統(tǒng)一內(nèi)外貿(mào)易，加強對商務和貿(mào)易的管理；
通過完善食品、安全生產(chǎn)方面的相關機構，加強對食品和安全生產(chǎn)的管理。

　　二是把加強政府的社會管理和公共服務職能作為轉(zhuǎn)變政府職能的重點。轉(zhuǎn)變政府職能一直是中國行政改革的核心問題，本屆政府把轉(zhuǎn)變政府職能，解決部門之間的職能重疊、政出多門、多頭管理等，放在了重要地位。特別是2003年“非典”疫情后，各級政府更加重視社會管理和公共服務的職能，在構建公共衛(wèi)生體系以及各種應急管理系統(tǒng)的同時，把社會管理、公共服務職能放到更加突出的位置。

　　三是加大行政審批制度改革的力度。深化行政審批制度改革，是行政體制改革的重要內(nèi)容之一，也是轉(zhuǎn)變政府職能的重要條件。本屆政府在上屆政府推進審批制度改革的基礎上，繼續(xù)把行政審批制度改革作為行政體制改革的重點。據(jù)統(tǒng)計，幾年來各級政府取消、規(guī)范了大量的行政審批和行政許可事項，僅國務院取消和調(diào)整的行政審批、行政許可項目就達1800多項。

　　四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革以及城鄉(xiāng)一體化的改革示范。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，是解決三農(nóng)問題的重要環(huán)節(jié)。早在2000年，我國就已啟動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革。本屆政府除了繼續(xù)推進以減少和合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量為重點的改革之外，主要是為了貫徹中央提出的建設社會主義新農(nóng)村戰(zhàn)略，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革放在解決中國長期存在的城鄉(xiāng)二元社會結構的高度加以推進，并選擇重慶、成都等地區(qū)進行這方面的改革示范，為解決長期困擾中國的城鄉(xiāng)二元社會結構和實現(xiàn)城市化的路徑，積累經(jīng)驗。盡管這項改革實施的時間還不長，但意義深遠。

　　五是進行省直管縣的改革試點。自從1982年實行“撤地建市”的省直管縣改革以來，我國絕大多數(shù)地方都實行了省直管縣的管理模式。但在新的歷史條件下，這種管理模式的弊端也日漸暴露出來。為了強化縣（含縣級市）在整個經(jīng)濟社會領域的重要作用，中央在一些地方進行縣級財政直接對省的改革示范，并為將來實行省管縣積累經(jīng)驗。

　　政府自身改革和建設的五個重點是：

　　一是修訂《國務院工作規(guī)則》。2003年3月，新一屆政府成立后先后兩次對《國務院工作規(guī)則》進行了修訂，在原有內(nèi)容的基礎上，增加了決策、執(zhí)行、監(jiān)督三部分新內(nèi)容，并第一次向社會予以公布，引起多方關注，也受到了社會各界的好評。

　　二是創(chuàng)新決策機制。在政府自身建設和改革方面，本屆政府采取的另一個重要舉措，就是建立和完善重大事項集體決策制度、專家咨詢和評估制度、決策聽證和公示制度、決策責任追究制度。新的決策機制，不僅明確規(guī)定了政府決策的程序、機制等，而且強調(diào)了公開、透明以及各方對決策過程的監(jiān)督。

　　三是全面推行“問責制”。２００３年３月，新一屆政府一上任就遭遇了“非典”危機的考驗。緊急關頭，中央果斷采取措施，對一些相關的領導人員進行了嚴肅查處，追究官員責任，由此開始建立政府官員的全面“問責制”。幾年來，國務院及地方政府，對那些在重大安全事故、礦難以及其他事件中失職、玩忽職守等問題的官員，進行嚴厲的行政問責，使這一制度在實踐中開始顯現(xiàn)出重要的作用。

　　四是加強政風建設，加大反腐敗力度。在政府自身建設方面，本屆政府在加強政風建設、防范腐敗方面，也采取了一系列重要措施。如國務院成員下基層減少陪同和隨從人員，不要地方負責人到機場、車站、碼頭和轄區(qū)分界處迎送，“不要陪餐，不吃請，不收禮”�！皣鴦赵杭案鞑块T召開的工作會議要減少數(shù)量、控制規(guī)模，全國性會議應盡可能采用電視電話會等快捷、節(jié)儉的形式召開”。與此同時，還制定了廉政保障措施，如全面推行國庫集中收付制度改革，擴大政府采購的范圍和規(guī)模，嚴格執(zhí)行“收支兩條線”管理規(guī)定，等等。

　　五是加快電子政務建設，推動政務信息公開。加快電子政務建設，推進政務信息公開，是本屆政府加強政府自身建設、構建服務型政府的一項重要舉措。在政務信息公開方面，制定了政府信息公開條例，把信息公開法制化；
通過加強政府網(wǎng)站建設，及時公布行政機關應當公布的政府信息；
建立政府及其部門的新聞發(fā)言人制度，及時向社會發(fā)布相關的信息；
各政府部門設立專門機構，負責接待百姓的查詢、咨詢等。

　　二、政府改革的形勢依然緊迫

　　新一屆政府成立以來在行政體制和政府自身改革方面所進行的一系列探索，無疑是難能可貴的，所取得的成效也是有目共睹的。但是，由于這方面改革的復雜性和艱難性，對目前政府在管理活動中存在的種種問題，依然不可以低估。其實，不管是政府自身改革和職能轉(zhuǎn)變滯后，行政審批事項過多，社會管理和公共服務職能比較薄弱，還是一些部門之間職責不清、協(xié)調(diào)不力，管理方式落后，辦事效率不高；
不管是一些關系到群眾利益的問題沒有得到根本解決，還是政府機構的形式主義、官僚主義、弄虛作假和奢侈浪費的問題比較突出；
不管是有些政府工作人員依法行政觀念不強，還是腐敗現(xiàn)象在一些地方、部門和單位比較嚴重，所有這些問題，都反映出目前我國政府在公共治理中存在突出問題。這些問題不僅引起社會的普遍關注，而且進一步加大政府改革力度，也成為社會最直接的呼聲。在某種意義上說，政府自身改革以及整個行政體制改革的推進程度、力度，已經(jīng)或者正在成為影響其他改革能否成功的決定性因素。這大概就是中央做出“推進行政管理體制改革，將成為全面深化改革，擴大對外開放的關鍵”這一重要判斷的理由所在。這再一次說明，我們的政府改革面臨的形勢依然嚴峻，社會對政府改革依然有很高的期待。

　　三、政府改革需要歷史性跨越

　　按照黨的十七大對行政管理體制改革的總體部署，未來行政管理體制改革的整體目標，定位為“建設服務型政府”，并通過轉(zhuǎn)變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。為了實現(xiàn)這一目標，十七大報告強調(diào)要健全政府職責體系，強化社會管理和公共服務，加大機構整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關系，精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機構干預，并強調(diào)要制定行政管理體制改革的總體方案，推動行政改革。

　　如果仔細分析黨的十七大對行政管理體制改革的總體部署和要求，筆者認為，中國政府改革要實現(xiàn)歷史性跨越，至少需要三個條件：

　　一是要制定出一個好的總體改革方案。中國過去行政體制改革中最大問題之一，就是缺乏整體規(guī)劃，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，改革方案不具備權威性和長期性。以至于到現(xiàn)在，我們政府的整體組織架構、權力結構，依然還沒有相對穩(wěn)定，形成一種有效的治理結構。一個明顯的例子是，作為一個大國的政府，我們的政府組成部門究竟應該保持一個什么樣的數(shù)量，主要應集中哪些領域，如何盡早使其相對能夠法定化，所有這些重要問題至今仍然沒有答案。因此，這次行政管理體制改革成功的條件之一，就是要制定一個行政體制改革的總體規(guī)劃，要明確未來中國行政管理體制的組織結構，政務部門、社會事務部門、經(jīng)濟事務管理部門的總體數(shù)量，決策部門、執(zhí)行部門、監(jiān)管部門的法律關系等。如果不能對這些關系政府管理組織架構、規(guī)則、程序、運行機制等重要問題做出總體規(guī)劃，就很難使改革取得突破性進展。

　　二是大部制改革要取得成功。十七大以后，各方面對大部制改革給予了很多關注，但大部制改革絕不是簡單的機構合并。綜觀發(fā)達國家所實行的大部制管理，盡管有差異，但總體看內(nèi)閣機構普遍比較精干，多則不到20個，少則只有10多個，多數(shù)是15或16個，甚至連稱謂都很相似，比如外交、財政、司法、內(nèi)務、國防、商務、農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生、環(huán)境、能源、國土等都是必不可少的。這說明在市場化、全球經(jīng)濟一體化的大格局下，政府管理的共性越來越多。但是發(fā)達國家的現(xiàn)代政府管理絕不是單靠這些內(nèi)閣部就能適應當今復雜的政府管理的。在內(nèi)閣部下或者內(nèi)閣部外還會有大量的執(zhí)行機構，或者叫法定機構、監(jiān)管機構等，執(zhí)行內(nèi)閣部的決策，反饋決策執(zhí)行的信息，共同擔負著公共事務的管理責任。

　　由此我們可以看出，實行大部制管理模式，是當代發(fā)達國家普遍的做法，我國政府管理走大部制管理的道路是完全正確的選擇。現(xiàn)在的問題是，在這次行政管理體制改革中，我們的大部制改革能否取得成功。這中間，首要的，依然是統(tǒng)一規(guī)劃，要認真研究我們政府組成部門的數(shù)量、實行大部制管理的領域、決策、執(zhí)行、監(jiān)督權力結構的配置以及政府的運行方式等。在這個基礎上選擇那些問題突出、社會影響大、又急需實行大部制管理的領域率先推行，這樣才能真正取得成效。從這個意義上說，本次大部制改革能否成功，將直接影響整個行政管理體制改革的成敗。

　　三是要在權力的約束和制約方面取得突破。中國政府管理目前面臨的重要問題，就在于至今我們?nèi)匀粵]有確立起、甚至沒有找到一種十分有效的對公共權力的約束和制約機制。就目前政府權力運行的突出問題而言，行政體制改革最關鍵的要解決三個問題：一是如何從政府權力的組織結構上，真正建立起決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的權力結構，實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互協(xié)調(diào)又相互制約的目標，這就意味著我們似乎要改變傳統(tǒng)的一些思維，要在政府權力的組織架構上有比較大的結構性調(diào)整，并使其逐步走向法定化；
二是如何有效地制約和約束部門利益，解決目前包括事業(yè)單位在內(nèi)的公共部門普遍利益泛化的問題，從長遠來看，如果我們的政府部門不能從根本上克服與民爭利的問題，公共政策制定中的公平、公正的問題，以及規(guī)范政府行為的問題，就不能說我們已經(jīng)找到了對公共權力的有效制約的途徑問題。三是在行政體制改革中，建立權力制約機制，必須有政治體制層面改革的配合，如果沒有更重要政治層面改革的推進，行政體制改革是很難孤軍深入的。就當前來說，從政治層面解決對政府權力的有效制約，最終可能是要解決“四權”的問題。這就是張揚民權，規(guī)范黨權，廢除特權，約束公權。如果不能在這些基本的方面有所突破，光靠行政體制改革解決對政府權力的有效制約可能是比較困難的。

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