摘要：本文從分析農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的特點(diǎn)入手，分別闡述了國家農(nóng)業(yè)防災(zāi)救災(zāi)措施和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營管理機(jī)制，重點(diǎn)對兩者的利弊進(jìn)行剖析，并進(jìn)行對比。研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)防災(zāi)救災(zāi)措施和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)并不能互相替代，兩者都是農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助體系的重要組成部分。最后，提出了完善農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助體系的相關(guān)政策建議。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)　農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助　比較研究

　　The mechanism of agricultural insurance and methods of preventing the disaster and relief and some suggestions

　　Long-wenjun1, Wen-minyun2

　　1　Research center for rural economy in Ministry of Agriculture, Beijing, 100810

　　2　Agricultural Bureau in Nanchang county in Jiangxi Province, Nanchang, 330200

　　Abstract: This article has analyzed the characters of the agricultural natural disaster. It has also illustrated the mechanism of agricultural insurance and methods of preventing the disaster and relief separately. After that, it has compare with the advantages and disadvantages of them. It has concluded that, the mechanism of agricultural insurance and methods of preventing the disaster and relief could not take place each other, all of them are the important parts of agricultural relief system. At the end, it has given some suggestion.

　　Keywords: mechanism of agricultural insurance, methods of preventing the disaster and relief, comparative study

　　中國幅原遼闊，季風(fēng)影響十分明顯，是個(gè)多災(zāi)之國。根據(jù)致災(zāi)因子劃分，我國農(nóng)業(yè)災(zāi)害可以分為自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生和事故災(zāi)難三大類[1]。自然災(zāi)害分為生物災(zāi)害和非生物災(zāi)害。生物災(zāi)害包括農(nóng)作物病蟲草鼠害、草原鼠蟲害、外來檢疫性病蟲害等；
非生物災(zāi)害包括干旱、洪澇、霜、凍、臺風(fēng)、冰雹、草原火災(zāi)等。公共衛(wèi)生類主要指禽流感、口蹄疫、藍(lán)耳病、豬瘟、豬鏈球菌病以及其他各種動(dòng)物疾病。事故災(zāi)難類包括漁船沉沒等海難事故、漁業(yè)污染等。本研究主要分析部分非生物災(zāi)害和動(dòng)物疫病造成的損失及其補(bǔ)償情況。

　　一.近年來農(nóng)業(yè)災(zāi)害發(fā)生的特點(diǎn)

　�。ㄒ唬┺r(nóng)業(yè)災(zāi)害發(fā)生頻率高

　　我國是世界上農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害較嚴(yán)重的國家之一，自然災(zāi)害發(fā)生頻繁，災(zāi)害種類多，干旱、洪澇、臺風(fēng)、低溫凍害、風(fēng)雹等氣象災(zāi)害在我國年年都有發(fā)生，而且一年四季都有。干旱有春旱、夏伏旱、秋旱。洪澇主要出現(xiàn)在春末夏秋季節(jié)。每年6－10月平均有7個(gè)左右的臺風(fēng)和熱帶風(fēng)暴在我國東南沿海登陸。冬季雪災(zāi)、春秋季低溫凍害、春夏季風(fēng)雹災(zāi)也都頻繁發(fā)生。

　�。ǘ�）農(nóng)業(yè)災(zāi)害影響范圍廣

　　由于自然災(zāi)害具有影響范圍廣的特點(diǎn)，一般都要影響到多個(gè)省市、多個(gè)地區(qū)。例如，干旱主要發(fā)生在三北地區(qū)、西南地區(qū)，現(xiàn)在也呈向其他地區(qū)擴(kuò)散的趨勢。2000年，我國發(fā)生了嚴(yán)重的干旱，先后波及了20多個(gè)�。▍^(qū)、市）。洪澇災(zāi)害一般發(fā)生在大江大河及其支流的中下游地區(qū)。1998年，我國長江流域發(fā)生了僅次于1954年的大洪水，嫩江、松花江干流也發(fā)生了20世紀(jì)以來的特大洪水，全國29個(gè)�。▍^(qū)、市）遭受了不同程度的洪澇災(zāi)害。臺風(fēng)主要發(fā)生在東南沿海，但受其所帶來的暴雨影響范圍也十分廣泛。

　�。ㄈ�）農(nóng)業(yè)災(zāi)害突發(fā)性強(qiáng)

　　各種農(nóng)業(yè)災(zāi)害、尤其是氣象災(zāi)害往往可以通過氣象部門預(yù)測到，但是并不能保證百分之百準(zhǔn)確。有些災(zāi)害，例如洪澇、臺風(fēng)、低溫凍害等災(zāi)害，往往是突然暴發(fā)，來勢兇猛，防不勝防。例如，2005年6月30日17時(shí)至7月1日5時(shí)的短短12小時(shí)，河南省南陽市南召縣就遭遇了千年一遇的特大暴雨，平均降雨量為126mm，全縣農(nóng)作物受災(zāi)面積7.5萬畝，成災(zāi)面積3.9萬畝[1]。2006年夏天登陸我國的超強(qiáng)臺風(fēng)“桑美”，登陸時(shí)的風(fēng)力達(dá)17級，登陸以后走向怪異，造成東南沿海和內(nèi)陸部分地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭受重大損失。2008年初南方地區(qū)發(fā)生的低溫冰凍雨雪災(zāi)害的強(qiáng)度之大，是災(zāi)區(qū)始料未及的。有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)多種災(zāi)害同時(shí)或交替發(fā)生，甚至伴有衍生災(zāi)害的發(fā)生。

　�。ㄋ模┺r(nóng)業(yè)災(zāi)害持續(xù)時(shí)間長

　　有很多自然災(zāi)害持續(xù)的時(shí)間長，許多地區(qū)出現(xiàn)春夏連旱或夏秋連旱，有時(shí)甚至是春夏秋三季連旱。例如，華北地區(qū)干旱的持續(xù)時(shí)間一般在1－2個(gè)月或4－5個(gè)月左右，有些年份干旱持續(xù)時(shí)間更長。2006年，四川重慶發(fā)生了特大干旱，重慶夏伏旱超過70天；
四川伏旱旱期在40天以上的縣（區(qū)）有63個(gè)，占受旱縣數(shù)的45％。2008年初，我國南方大部分地區(qū)遭受的低溫雨雪冰凍災(zāi)害，持續(xù)時(shí)間約40天。這些持續(xù)的自然災(zāi)害不僅給當(dāng)期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了巨大的直接損失，而且給后茬作物和全年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來許多后續(xù)和潛在影響。

　�。ㄎ澹﹦�(dòng)物疫病呈現(xiàn)傳染性

　　2000－2006年，我國共報(bào)告發(fā)生了18種疫病[2]，包括口蹄疫、高致病性禽流感、藍(lán)舌病、新城疫、豬丹毒、豬肺疫、綿羊痘和山羊痘、炭疽、狂犬病、禽霍亂、馬立克氏病、豬繁殖與呼吸障礙綜合癥（藍(lán)耳�。�、豬鏈球菌病、豬囊尾蚴病、馬傳染性貧血、兔出血病等。這些病的大多數(shù)病原微生物能在患病動(dòng)物體內(nèi)增殖，并不斷排出體外，通過一定的途徑再感染其他動(dòng)物，使疫病不斷向周圍擴(kuò)散。例如，2004－2006年，在北京、河北、江蘇等11個(gè)�。ㄊ校┌l(fā)生口蹄疫，發(fā)病牛累計(jì)1520頭，死亡4頭，撲殺病畜和同群率8009頭。2004－2006年，全國先后有22個(gè)省份發(fā)生了91起高致病性禽流感疫情，撲殺家禽3460萬羽[2]。

　�。�六）農(nóng)業(yè)災(zāi)害造成損失大

　　建國以來，自然災(zāi)害對中國農(nóng)業(yè)的影響不斷地加劇，農(nóng)作物受災(zāi)面積不斷擴(kuò)大，受災(zāi)率不斷上升，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了較大損失。有專家學(xué)者認(rèn)為，一般年份直接經(jīng)濟(jì)損失為100-200億元，損失糧食50-100億kg，大災(zāi)之年為400-500億元，損失糧食150-400億kg。自然災(zāi)害對農(nóng)業(yè)波動(dòng)的影響不斷強(qiáng)化，已經(jīng)成為制約中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素之一。2008年初，在南方發(fā)生的冰凍雨雪災(zāi)害致使20個(gè)�。▍^(qū)、市）農(nóng)作物受災(zāi)面積1500萬hm2左右，其中成災(zāi)800萬 hm2左右，絕收200萬hm2，種植業(yè)直接經(jīng)濟(jì)損失670億元左右。其中：大棚等生產(chǎn)設(shè)施損毀215萬畝，可能影響油菜產(chǎn)量損失160萬t左右，造成蔬菜產(chǎn)量損失2600萬t以上，柑橘產(chǎn)量損失200萬t左右，食糖損失約100萬t[4]。另外，由于動(dòng)物疫病造成動(dòng)物大批發(fā)病、死亡，還會(huì)影響畜產(chǎn)品國際貿(mào)易、危害人類健康，影響畜牧業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

　　二.國家防災(zāi)救災(zāi)措施

　�。ㄒ唬┙�立減災(zāi)救災(zāi)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

　　由于災(zāi)害不僅給農(nóng)業(yè)造成了損失，也給各行各業(yè)造成損失，為了更好地推進(jìn)減災(zāi)救災(zāi)工作，國家有關(guān)部門成立了一個(gè)部際協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在聯(lián)合國關(guān)于開展國際減災(zāi)十年活動(dòng)的號召下，中國政府于1989年成立了中國國際減災(zāi)十年委員會(huì)。2000年，該委員會(huì)更名為中國國際減災(zāi)委員會(huì)，2004年12月更名為國家減災(zāi)委員會(huì)。該委員會(huì)由國務(wù)院副總理任主任，組成單位包括34個(gè)國家部、委、局、軍隊(duì)及社會(huì)團(tuán)體，其職責(zé)就是制定國家減災(zāi)工作的方針、政策和規(guī)劃，協(xié)調(diào)開展重大減災(zāi)活動(dòng)，指導(dǎo)地方開展減災(zāi)工作，推進(jìn)減災(zāi)國際交流與合作。在農(nóng)業(yè)部內(nèi)部成立了國家減災(zāi)委員會(huì)農(nóng)業(yè)部辦公室，并建立了重大農(nóng)業(yè)災(zāi)害指揮協(xié)調(diào)小組，由農(nóng)業(yè)部領(lǐng)導(dǎo)任組長，有關(guān)部委和農(nóng)業(yè)部內(nèi)相關(guān)司局主管領(lǐng)導(dǎo)為成員，統(tǒng)一協(xié)調(diào)防災(zāi)減災(zāi)、禽流感等重大疫病防控工作，制訂農(nóng)業(yè)重大災(zāi)害防控技術(shù)方案、督導(dǎo)防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)措施落實(shí)、收集反映重大災(zāi)情信息、組織協(xié)調(diào)應(yīng)急處置、指導(dǎo)抗災(zāi)救災(zāi)和災(zāi)后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)恢復(fù)等工作。

　�。ǘ�）建立災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案制度

　　在國務(wù)院的協(xié)調(diào)下，農(nóng)業(yè)部制訂了相關(guān)農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)預(yù)案。2005年，國務(wù)院辦公廳的名義下發(fā)了《國家突發(fā)重大動(dòng)物疫病應(yīng)急預(yù)案》和《國家重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》。同年，農(nóng)業(yè)部先后制定并印發(fā)了《農(nóng)業(yè)重大自然災(zāi)害突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》、《農(nóng)業(yè)部門應(yīng)對人間發(fā)生高致病性禽流感應(yīng)急預(yù)案》等部門預(yù)案和單項(xiàng)預(yù)案。此外，各地的農(nóng)業(yè)行政主管部門也制訂了相應(yīng)的農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案。通過這些應(yīng)急預(yù)案的制定和實(shí)施，增強(qiáng)了應(yīng)對農(nóng)業(yè)災(zāi)害突發(fā)事件的主動(dòng)性，規(guī)范了農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)行為，提高了農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)實(shí)效，對保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生命財(cái)產(chǎn)安全發(fā)揮了重要作用。

　�。ㄈ�）積極開展防災(zāi)救災(zāi)具體工作

　　災(zāi)害發(fā)生以前，一般在災(zāi)害易發(fā)、多發(fā)地區(qū)做好充分思想和行動(dòng)準(zhǔn)備。從思想上，樹立防大災(zāi)、抗大災(zāi)、救大災(zāi)的思想；
從行動(dòng)上，做好救災(zāi)備荒種子、種畜禽等救災(zāi)物資的儲備，對抗災(zāi)救災(zāi)的農(nóng)機(jī)具等進(jìn)行全面檢查保養(yǎng)。同時(shí)，還與氣象部門開展合作，建立干旱等定期電視預(yù)報(bào)制度，確保防災(zāi)減災(zāi)指揮體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。災(zāi)害發(fā)生以后，農(nóng)業(yè)部門啟動(dòng)相應(yīng)級別的應(yīng)急響應(yīng)，執(zhí)行各項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案；
及時(shí)會(huì)商和通報(bào)災(zāi)情，組織落實(shí)財(cái)政的救災(zāi)資金；
幫助災(zāi)區(qū)調(diào)劑、調(diào)撥國家救災(zāi)備荒種子、種苗等救災(zāi)物資；
加強(qiáng)宣傳指導(dǎo)，引導(dǎo)災(zāi)區(qū)開展農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推廣農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)。

　　（四）積極落實(shí)防災(zāi)救災(zāi)資金

　　國家財(cái)政每年都要拿出一部分財(cái)政資金用于農(nóng)業(yè)防災(zāi)和救災(zāi)。國家財(cái)政陸續(xù)設(shè)立了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災(zāi)資金、國家救災(zāi)備荒種子儲備補(bǔ)貼、重大動(dòng)物疫病防控補(bǔ)助、草原防火帶補(bǔ)助等專項(xiàng)資金，資金規(guī)模逐步加大，有力地支持了災(zāi)區(qū)農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)和生產(chǎn)恢復(fù)工作。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2000－2006年，中央財(cái)政共投入農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)資金約90億元（年均約13億元），其中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災(zāi)資金近9億元（年均約1.3億元），國家救災(zāi)備荒種子儲備補(bǔ)助資金約3.48億元，重大動(dòng)物疫病防控補(bǔ)助資金64.6億元。另外，地方政府根據(jù)災(zāi)害和財(cái)力狀況也給予了不同程度的防災(zāi)減災(zāi)資金補(bǔ)助。由于災(zāi)害發(fā)生具有不確定性的特點(diǎn)，因此，農(nóng)業(yè)防災(zāi)和救災(zāi)資金一般都沒有固定的預(yù)算。

　　（五）確保農(nóng)業(yè)防災(zāi)救災(zāi)資金使用效果

　　災(zāi)害發(fā)生以后，地方農(nóng)業(yè)行政主管部門將災(zāi)情向主管領(lǐng)導(dǎo)上報(bào)，主管領(lǐng)導(dǎo)分別向上報(bào)告。農(nóng)業(yè)部門根據(jù)各地災(zāi)害發(fā)生情況，會(huì)同財(cái)政部門將防災(zāi)救災(zāi)資金撥付到地方財(cái)政部門。農(nóng)業(yè)救災(zāi)資金一般用于災(zāi)害發(fā)生以后的相關(guān)工作。主要包括：調(diào)動(dòng)機(jī)電排灌設(shè)備和農(nóng)業(yè)機(jī)械，進(jìn)行堵口復(fù)堤、農(nóng)田排澇，疏浚渠道、漁塘淤泥，搶整、修復(fù)損毀農(nóng)田和各類農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。組派專家和技術(shù)人員深入生產(chǎn)第一線，指導(dǎo)農(nóng)民加強(qiáng)田間管理，及時(shí)搶種、補(bǔ)種、改種，開展重大動(dòng)植物疫病和重大病蟲害防控（防治）。組織調(diào)撥種子、種畜禽、化肥、地膜、農(nóng)藥、柴油等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。從使用情況來看，農(nóng)業(yè)部門還會(huì)同財(cái)政部門制定了各類防災(zāi)減災(zāi)專項(xiàng)資金管理辦法，都能做到專款專用。

　　三、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營管理

　　（一）國家支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策措施

　　近幾年，國家有關(guān)部門非常重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作，陸續(xù)出臺了相關(guān)政策措施支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。2004-2008年連續(xù)五個(gè)中央1號文件都指出了要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作。從2004年開始，國家開始在部分省市開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)。2006年6月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見》，充分肯定了發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要意義，并做出了全面的政策規(guī)定。在2007年的中央一號文件明確指出要“鼓勵(lì)龍頭企業(yè)、中介組織幫助農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”。從2007年開始，中央財(cái)政拿出10億元資金在6個(gè)省對參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)民一定的保費(fèi)補(bǔ)貼。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　另外還拿出了10多億元用于補(bǔ)貼農(nóng)民投保能繁母豬保險(xiǎn)的保費(fèi)。2008年，中央財(cái)政的補(bǔ)貼不管是從范圍還是從力度上都有所加大，中央財(cái)政補(bǔ)貼資金達(dá)60.5億元，將在全國16個(gè)省開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作，并逐步給減輕農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，這對農(nóng)民來說真是一件好事。目前，國家實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼的品種主要有：水稻、玉米、小麥、大豆、棉花、油料作物、奶牛、能繁母豬等，財(cái)政部為此專門下發(fā)了保費(fèi)補(bǔ)貼操作辦法。一些地方政府也根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，選擇了設(shè)施大棚、露地西瓜、水產(chǎn)養(yǎng)殖、漁船等作為保費(fèi)補(bǔ)貼的品種。有了國家政策的支持和保證，農(nóng)民專業(yè)作社可以大膽地組織農(nóng)民投保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。而且，隨著經(jīng)驗(yàn)的積累，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)將進(jìn)一步普及。

　�。ǘ�）各地開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主要形式

　　1．成立專業(yè)性保險(xiǎn)公司開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。中國保監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)設(shè)立了5家專業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，分別是上海安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、吉林安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、黑龍江陽光相互農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、法國安盟保險(xiǎn)公司成都分公司、安徽國元農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，這些公司以經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)為主，積極為農(nóng)民提供多種形式的保險(xiǎn)服務(wù)。

　　2.依托商業(yè)保險(xiǎn)公司開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。浙江多家商業(yè)保險(xiǎn)公司聯(lián)合組成“共保體”，以承保份額最大的中國人保浙江分公司為“首席承保人”、11 家財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)公司組成“共保體”。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，省、縣政府給予投保農(nóng)民適當(dāng)?shù)谋ＹM(fèi)補(bǔ)貼。“共保體”根據(jù)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)狀況和商業(yè)保險(xiǎn)公司的承受能力， 通過調(diào)整賠付方式從而實(shí)行有限責(zé)任賠付，最高能承擔(dān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)5倍的賠付責(zé)任。江蘇省淮安市依托中華聯(lián)合財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司開展三麥、水稻等保險(xiǎn)經(jīng)營，地方政府給予為農(nóng)民提供30％－50%不等的保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼，鼓勵(lì)農(nóng)民投保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

　　3.依托農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。2004年，北京市采取“民辦公助、互助合作”的模式開辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。北京市谷物協(xié)會(huì)在全市開展了種植業(yè)風(fēng)險(xiǎn)互助。北京養(yǎng)雞協(xié)會(huì)以華都肉雞集團(tuán)為依托開展了肉雞養(yǎng)殖互助保險(xiǎn)。北京紅小豆協(xié)會(huì)在房山開展了紅小豆的互助保險(xiǎn)工作，為農(nóng)戶的生產(chǎn)提供風(fēng)險(xiǎn)保障。

　　（三）當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的管理體制

　　實(shí)際上，當(dāng)前的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理體制不夠順，很多部門都在管，缺乏一個(gè)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)部門。例如，從政策的制訂來看，由于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一項(xiàng)重要的支持農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，涉及到中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。從國家改革和發(fā)展的政策來看，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一項(xiàng)重要的金融改革，涉及到國家發(fā)展和改革委員會(huì)。從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)和內(nèi)容來看，仍然屬于保險(xiǎn)的一種，因而其監(jiān)管工作由中國保險(xiǎn)監(jiān)管管理委員會(huì)來負(fù)責(zé)。從主要受益行業(yè)來看，仍然是以農(nóng)業(yè)為主的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)部門提出的保險(xiǎn)需求最為權(quán)威。從國家財(cái)政資金補(bǔ)貼來看，補(bǔ)貼資金的撥付是財(cái)政部門的事情，涉及到財(cái)政部6個(gè)相關(guān)司局的工作。此外，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法問題涉及國務(wù)院法制辦等等[5]。由于缺乏一個(gè)總體牽頭負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)，因此，各部門的利益也無法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

　　四、國家防災(zāi)救災(zāi)與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制的對比分析

　�。ㄒ唬﹪�家防災(zāi)救災(zāi)機(jī)制的利弊分析

　　1.防災(zāi)救災(zāi)的優(yōu)勢。（1）應(yīng)急機(jī)制反應(yīng)迅速。在災(zāi)害發(fā)生以后，中央和地方政府對減災(zāi)和救災(zāi)工作給予高度重視，各有關(guān)部門能夠從講政治的高度，密切配合，甚至有中國人民解放軍、武裝警察和預(yù)備役部隊(duì)、公安干警和廣大民兵的參與，大家能夠在政府的統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)下，投入大量資金和人力進(jìn)行減災(zāi)工程建設(shè)和抗災(zāi)救災(zāi)。（2）重大設(shè)施損毀修復(fù)快。由于在大災(zāi)發(fā)生時(shí)，政府調(diào)動(dòng)了一切可以調(diào)動(dòng)的力量，各種救災(zāi)資源得到了有效配置，在大規(guī)模的減災(zāi)工程建設(shè)、抗災(zāi)救災(zāi)、重大水利和基礎(chǔ)設(shè)施損毀修復(fù)方面，能夠集中力量“打殲滅戰(zhàn)”，修復(fù)速度快。（3）集中防災(zāi)資金搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。近年來，中央財(cái)政投入了大量的資金用于完成大江大河堤防建設(shè)工程、重點(diǎn)河川樞紐骨干工程建設(shè)、跨流域調(diào)水和引水工程、病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固工程等重點(diǎn)控制性防洪工程。建立和完善動(dòng)物疫病預(yù)防控制體系、動(dòng)物疫病診斷監(jiān)測體系、動(dòng)物防疫監(jiān)督體系等。（4）可以組織社會(huì)力量參與救災(zāi)。農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在防災(zāi)救災(zāi)體系下，一般會(huì)出現(xiàn)“一方有難、八方支援”的情況，政府可以組織全社會(huì)的力量，形成農(nóng)業(yè)防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)的強(qiáng)大合力。還可以接受一些社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人以及慈善機(jī)構(gòu)的支援，用這些資金來解決災(zāi)區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生產(chǎn)困難的問題。

　　2．農(nóng)業(yè)防災(zāi)救災(zāi)中存在的突出問題。（1）資金撥付到位較慢。國家財(cái)政資金的撥付有嚴(yán)格的程序，災(zāi)害的發(fā)生以后，需要逐級上報(bào)災(zāi)情，報(bào)請有關(guān)部門和主管領(lǐng)導(dǎo)審批，然后提交上級農(nóng)業(yè)部門和財(cái)政部門，上級部門也需要認(rèn)真核實(shí)災(zāi)害發(fā)生和損失情況，然后將資金撥付到位。這個(gè)周期最短也得有20天，往往可能錯(cuò)過農(nóng)作物生長的最佳時(shí)期。（2）缺乏恢復(fù)生產(chǎn)資金。各級政府在抗災(zāi)、救災(zāi)時(shí)，一般都能夠集中力量在減少災(zāi)害損失方面做出較大的努力，而且國家的抗災(zāi)資金也用于重大基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)和保護(hù)上。而在支持災(zāi)區(qū)農(nóng)民恢復(fù)生產(chǎn)的資金卻顯得捉襟見肘。例如，2004－2006年，國家財(cái)政年均下?lián)艿霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災(zāi)資金近2億元，即使全部用于絕收面積的補(bǔ)種改種，畝均也不到2元，無異于杯水車薪。（3）農(nóng)民抗災(zāi)救災(zāi)意識不強(qiáng)。當(dāng)前，出現(xiàn)較大的自然災(zāi)害時(shí)，政府承擔(dān)了幾乎所有的救助責(zé)任，市場化運(yùn)作的空間很小。農(nóng)民自主抗災(zāi)和救災(zāi)的意識不夠強(qiáng)烈，在這種情況下，部分農(nóng)民甚至寧愿把用于抗災(zāi)救災(zāi)、恢復(fù)生產(chǎn)的資金用于即期消費(fèi)。

　�。ǘ�）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制的利弊分析

　　1．開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的優(yōu)勢。（1）發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有利于提高資金使用效率。在出險(xiǎn)以后，出于減少賠付率的考慮，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)往往會(huì)組織有關(guān)人員第一時(shí)間趕到受災(zāi)現(xiàn)場查勘定損，以最快時(shí)間將災(zāi)害賠付資金撥付到位，讓受災(zāi)農(nóng)民及時(shí)補(bǔ)種或改種。充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作用，通過政府的保費(fèi)支持帶動(dòng)了農(nóng)戶的資金投入，可以大大減輕政府的責(zé)任，提高災(zāi)害救助體系的運(yùn)作效率。同時(shí)也可以減少災(zāi)害救助中出現(xiàn)的貪污腐敗和違法違規(guī)行為。（2）發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有利于確保農(nóng)民收入增長。發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，利用市場機(jī)制分散農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，對迅速恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，全面發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，具有不可替代的重要作用。由于有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供災(zāi)害損失補(bǔ)償，農(nóng)民可以盡快地恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活，消除災(zāi)害所帶來的不良影響，減少農(nóng)民收入的波動(dòng)。（3）發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有利于保障投資安全。有了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為風(fēng)險(xiǎn)保障，農(nóng)民可以放心地增加農(nóng)業(yè)投入，擴(kuò)大再生產(chǎn)，從而有利于增加農(nóng)民收入。有了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障，金融機(jī)構(gòu)更放心放貸給農(nóng)民朋友進(jìn)行農(nóng)業(yè)投資。另外，農(nóng)民在試驗(yàn)農(nóng)業(yè)新技術(shù)和新品種時(shí)，有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)撐腰壯膽，就可以大膽地試驗(yàn)一些新品種、新技術(shù)和新的生產(chǎn)方式，推進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)的發(fā)展[6]。（4）發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有利于實(shí)現(xiàn)管理民主和鄉(xiāng)風(fēng)文明。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不僅具有社會(huì)保障功能，還有輔助社會(huì)管理職能。在農(nóng)村發(fā)展相互制、合作制保險(xiǎn)，可以培養(yǎng)和鍛煉農(nóng)民民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的意識和能力，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)事務(wù)管理民主化。可以培養(yǎng)和鍛煉農(nóng)民的法律意識、誠信意識，促進(jìn)農(nóng)村的鄉(xiāng)風(fēng)文明。

　　2.開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)面臨的突出問題。（1）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)總量不足影響賠付能力。據(jù)中國保監(jiān)會(huì)的統(tǒng)計(jì)，2008年初在南方地區(qū)發(fā)生冰凍雨雪災(zāi)害后，截至2008年的2月12日，保險(xiǎn)業(yè)共已付賠款達(dá)10.4億元。這一數(shù)字，占災(zāi)害所致整個(gè)經(jīng)濟(jì)損失的比例尚不足1%。而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已付賠款僅為4014萬元，占已付賠款總額的比例不足4%。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的空白、保險(xiǎn)防災(zāi)防損滯后、應(yīng)急處理機(jī)制不完善和巨災(zāi)保險(xiǎn)制度缺位，讓保險(xiǎn)這把“保護(hù)傘”難以久經(jīng)考驗(yàn)。（2）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)最怕碰到巨災(zāi)。農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)。洪水、臺風(fēng)、干旱等自然災(zāi)害時(shí)間和空間高度相關(guān)，往往波及面廣，損失額大，不符合理想的可保風(fēng)險(xiǎn)條件，是保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)難以承受的風(fēng)險(xiǎn)。如果缺乏巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營將難以抵御巨災(zāi)。（3）展業(yè)和經(jīng)營成本較高。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必須面對千家萬戶的農(nóng)民開展經(jīng)營，而廣大農(nóng)民的種植作物和居住地點(diǎn)都十分分散，加上農(nóng)民的保險(xiǎn)意識還不夠強(qiáng)，保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的工作人員往往需要投入大量的時(shí)間和精力去展業(yè)。發(fā)生災(zāi)害以后，需要多次查勘定損，經(jīng)營成本很高。一般保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的成本占保費(fèi)收入的25％甚至更多，除去展業(yè)和經(jīng)營成本，用于保費(fèi)賠付的資金就不多了。

　　3．農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與防災(zāi)救災(zāi)的區(qū)別和聯(lián)系

　　農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)業(yè)部門開展的防災(zāi)救災(zāi)方式有著本質(zhì)的區(qū)別，具體體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一保障條件不同。誰要得到保險(xiǎn)保障，誰就必須事先交納保費(fèi)，保險(xiǎn)行為屬于經(jīng)濟(jì)合同行為；
災(zāi)后救濟(jì)則無需事先交納費(fèi)用，是一種道義行為，任何社會(huì)成員在遭受災(zāi)害襲擊而生活無著時(shí)都有享受救濟(jì)的權(quán)利。二補(bǔ)償金額不同。是誰要想多得保障，就必須多付保險(xiǎn)費(fèi)；
而國家對救濟(jì)對象提供的救濟(jì)是無償?shù)模瑪?shù)額很低、農(nóng)戶之間的區(qū)別很小。三補(bǔ)償手續(xù)不同。是誰參加保險(xiǎn)，保險(xiǎn)公司就要出具保險(xiǎn)單，并根據(jù)保險(xiǎn)單及保險(xiǎn)條款承擔(dān)保險(xiǎn)責(zé)任；
而災(zāi)后救濟(jì)根本不需要這么復(fù)雜的手續(xù)。四補(bǔ)償依據(jù)不同。在災(zāi)害損失發(fā)生后，保險(xiǎn)公司必須根據(jù)保險(xiǎn)單和條款的規(guī)定，及時(shí)地精確地賠償；
而救濟(jì)則恰恰相反，給不給救濟(jì)，什么時(shí)間給，給多給少均由政府根據(jù)財(cái)力的情況決定[7]。

　　農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害救助體系應(yīng)該既包括政府的防災(zāi)和救災(zāi)，也包括農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。政府防災(zāi)救災(zāi)解決基礎(chǔ)設(shè)施的恢復(fù)問題，但是僅靠政府補(bǔ)貼和社會(huì)救濟(jì)無法從根本上解決問題，用農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的方式來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、補(bǔ)償損失是政府救助方式的有益補(bǔ)充，而且災(zāi)害救助的針對性和效率也會(huì)大大提高。

　　五.結(jié)論和政策建議

　�。ㄒ唬┭芯拷Y(jié)論

　　1.農(nóng)業(yè)仍未擺脫“靠天吃飯”的局面。隨著近幾年現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的傳播，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展有了很大進(jìn)步，包括通過擴(kuò)大灌溉面積，改良農(nóng)作物品種，使用地膜覆蓋等先進(jìn)技術(shù)，這在很大程度上抵消了自然災(zāi)害對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響，但是，大范圍的、全局性的自然災(zāi)害還強(qiáng)烈地沖擊著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)社會(huì)的發(fā)展。

　　2．救災(zāi)與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)并不能完全替代。救災(zāi)能夠調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量和大量資金，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的基礎(chǔ)設(shè)施損毀問題，顯得非常重要。但是，僅靠單一的政府救濟(jì)不適應(yīng)災(zāi)后及時(shí)恢復(fù)生產(chǎn)，保障生活的需要。也要建立合理的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度模式，為農(nóng)民個(gè)體解決恢復(fù)簡單再生產(chǎn)所急需的資金。

　　3．政府可以通過多種方式激勵(lì)農(nóng)民的保險(xiǎn)需求。目前國家采取的主要措施是給予保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)一定稅收優(yōu)惠和給予農(nóng)民一定保費(fèi)補(bǔ)貼，其他方面的政策支持還幾乎是一片空白。宜探索多種方式來激勵(lì)農(nóng)民的保險(xiǎn)需求。

　　（二）政策建議

　　1．加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，提高抵御災(zāi)害的能力。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，是應(yīng)對農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的基礎(chǔ)。必須加大投入、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，突出小流域水利防洪能力建設(shè)、農(nóng)田排灌能力建設(shè)等重點(diǎn)內(nèi)容，不斷強(qiáng)化農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害的物質(zhì)基礎(chǔ)。同時(shí)要加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，在出現(xiàn)災(zāi)害時(shí)調(diào)動(dòng)多方力量，力求使災(zāi)害的損失最小。

　　2.充分調(diào)動(dòng)地方政府積極性，因地制宜激勵(lì)農(nóng)民保險(xiǎn)需求�；�于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特殊性，政府的扶持是必不可少的。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不是任何一個(gè)機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)立承擔(dān)的事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展要因地制宜，循序漸進(jìn)。地方政府應(yīng)充分發(fā)揮在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的推動(dòng)作用，強(qiáng)化某些農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的政策性，有效整合各種支農(nóng)政策資源。各地政府可根據(jù)自己的財(cái)力條件來制定保費(fèi)補(bǔ)貼水平，因地制宜激勵(lì)農(nóng)民投保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

　　3．充分發(fā)揮農(nóng)民專業(yè)合作社在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的作用。一是宣傳農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和協(xié)助收取保費(fèi)。農(nóng)民專業(yè)合作社是聯(lián)系農(nóng)民和社會(huì)的重要紐帶，可以發(fā)揮自身的優(yōu)勢，及時(shí)向合作社員介紹國家推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的政策措施，協(xié)助地方政府和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展宣傳和新產(chǎn)品開發(fā)，推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品。二是整體投保維護(hù)農(nóng)民的利益。組建了專業(yè)合作社以后，取代單個(gè)的農(nóng)戶投保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，可增強(qiáng)與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的談判能力，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益。同時(shí)，作為團(tuán)體保險(xiǎn)投保也可降低保險(xiǎn)成本。三是向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和社員反饋信息。農(nóng)民專業(yè)合作社可以對當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求和開展業(yè)務(wù)情況進(jìn)行調(diào)查，如實(shí)將農(nóng)民的有關(guān)信息向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和地方政府反饋。同時(shí)也要將政府和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策措施，對有關(guān)問題的處理情況及時(shí)向農(nóng)民反饋。四是協(xié)助保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展保險(xiǎn)理賠。農(nóng)民專業(yè)合作社要充分發(fā)揮民主，積極協(xié)助保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和有關(guān)農(nóng)業(yè)技術(shù)專家做好查勘定損工作，明確責(zé)任范圍，合理界定損失，認(rèn)真做好理賠服務(wù)。五是積極組織社員開展抗災(zāi)減災(zāi)。保險(xiǎn)賠付只能減輕農(nóng)民簡單再生產(chǎn)投入的壓力，并不能代表災(zāi)害損失的全部，因此，抗災(zāi)減災(zāi)工作仍然十分重要。通過農(nóng)民專業(yè)合作社的積極組織，盡量將各種災(zāi)害損失減少到最低程度。

　　4．建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系，提高抵御災(zāi)害的能力。建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系的主要內(nèi)容就是要設(shè)立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金應(yīng)該是全國巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金的一個(gè)組成部分。這項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)基金必須在財(cái)政部門設(shè)立專項(xiàng)，逐年滾存，不斷壯大。在使用時(shí)分成兩部分，一部分用于沒有投保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的損失補(bǔ)償，即承擔(dān)災(zāi)害救濟(jì)的責(zé)任，這部分的比例可以隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐漸減少；
另一部分用于投保了農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的保險(xiǎn)賠付，按照再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置賠付辦法，給予中央指定的再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)一定比例的賠付，由再保機(jī)構(gòu)將中央財(cái)政的賠付資金支付給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。

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　　[6] 龍文軍等.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)簡明知識讀本[M]，2008.北京：中國農(nóng)業(yè)出版社.第11-12頁

　　[7] 龍文軍.誰來拯救農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)－農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)行為主體互動(dòng)研究[M]，2004.北京：中國農(nóng)業(yè)出版社.第17頁

　　本文發(fā)表于國務(wù)院發(fā)展中心主辦的《經(jīng)濟(jì)要參》內(nèi)刊2008年第56期（2008年9月4日出版），第28－32頁。公開發(fā)表于《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究》（核心）2009年第2期上。

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