內(nèi)容提要：在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中，腐敗仍然是影響改革進(jìn)程的一個(gè)嚴(yán)峻問(wèn)題。本文分析了政府俘獲的概念和政府俘獲在轉(zhuǎn)型國(guó)家中的表現(xiàn)，提出了解決政府俘獲問(wèn)題的方法：一是增加影響市場(chǎng)內(nèi)和影響市場(chǎng)準(zhǔn)入的競(jìng)爭(zhēng)；
二是在法律和法規(guī)制定、評(píng)估和決定等方面，改變政策制定程序，確保較為公開(kāi)和廣泛的協(xié)商；
三是強(qiáng)化管制和監(jiān)督政治籌資。

　　關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)；
政府俘獲；
行政腐敗

　　從政治經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn)來(lái)看，隨著向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型日益聚焦在“第二階段”改革以便夯實(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度基礎(chǔ)，改善治理與減少腐敗所面臨的阻力開(kāi)始左右整個(gè)改革進(jìn)程。盡管大量的研究和政策文獻(xiàn)已經(jīng)非常詳細(xì)地闡明了哪些類(lèi)型的制度改革會(huì)有助于在全球范圍內(nèi)減少腐敗和改善治理，但是顯然在許多轉(zhuǎn)型國(guó)家，政府不但缺乏激勵(lì)，也缺乏能力來(lái)采用和實(shí)施這種改革。許多轉(zhuǎn)型國(guó)家，特別是獨(dú)聯(lián)體國(guó)家（CIS ）和東南歐洲，似乎都陷入了一種低水平的平衡狀態(tài)，對(duì)轉(zhuǎn)型初期通過(guò)租金的不均衡分配和大量的反競(jìng)爭(zhēng)壁壘所形成的經(jīng)濟(jì)和政治權(quán)力集中構(gòu)成威脅的改革受到了抵制，或者其實(shí)施過(guò)程受到了破壞。盡管大多數(shù)現(xiàn)有的研究成果都強(qiáng)調(diào)了腐敗為什么是劣治的表現(xiàn)，但是對(duì)改革的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)分析不斷表明，腐敗也應(yīng)該被看作是劣治的一個(gè)重要原因，因?yàn)樗�改變�?duì)政治家采用提高效率的改革方案的激勵(lì)。結(jié)果，在許多轉(zhuǎn)型國(guó)家，反腐敗已經(jīng)成為深化改革進(jìn)程的首要條件。

　　為了從政治經(jīng)濟(jì)角度較好地理解反腐敗改革之所以實(shí)施起來(lái)困難重重的原由，赫爾曼（Hellman ）和考夫曼（Kaufmann）提出了“政府俘獲（State Capture ）”的概念。它是一種腐敗形式，指的是企業(yè)通過(guò)向政府官員提供私人報(bào)酬來(lái)影響法律、規(guī)則和規(guī)章制度的選擇和制定。這與行政腐敗，以及通過(guò)向政府官員提供私人報(bào)酬改變法律執(zhí)行過(guò)程的做法有所區(qū)別。通過(guò)俘獲政府機(jī)構(gòu)，企業(yè)就能夠?qū)⑺鼈冏约旱钠�好變成整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)博弈規(guī)則的基礎(chǔ)，創(chuàng)造大量可能為特定部門(mén)和個(gè)人產(chǎn)生高度壟斷收益的政策和制度扭曲，而這通常是以巨大社會(huì)成本為代價(jià)的。政府俘獲這個(gè)概念的優(yōu)勢(shì)在于，它與一般的腐敗概念不一樣，它是一種政治腐敗，不同于那種傳統(tǒng)的視腐敗為國(guó)家伸出“掠奪之手”的概念。這種區(qū)別既包含源于不同形式腐敗的租金分配，也包括受不同形式的腐敗所導(dǎo)致的制度扭曲所支撐的既得利益模式。因此，政府俘獲概念提出了一個(gè)與制定反腐敗策略相關(guān)的重要的政治經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，對(duì)那些陷于低效率均衡的國(guó)家來(lái)說(shuō)尤其如此，在這些國(guó)家，由于俘獲企業(yè)和其他腐敗受益者的政治影響，那些威脅到租金流抽取的改革往往會(huì)遭到拒絕。

　　政府俘獲概念描述了轉(zhuǎn)型背景下政治與商業(yè)之間的一系列關(guān)系問(wèn)題，人們?cè)鴮?duì)這些問(wèn)題做了廣泛討論，但理解尚未透徹。對(duì)這類(lèi)問(wèn)題的不斷討論，催生了對(duì)反腐敗工作的現(xiàn)有知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的巨大需求，也催生了對(duì)提出有針對(duì)性的操作策略的巨大需求。當(dāng)觸及到政治制度基本面以及企業(yè)與政治精英的相互作用時(shí)，制定一種明確的對(duì)抗政府俘獲的策略也許是改革當(dāng)中最困難的領(lǐng)域。它對(duì)于租金再分配也有著巨大的影響。倘若存在政治授權(quán)的限制或者面臨國(guó)內(nèi)政治事務(wù)遭到外部干預(yù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，與政府俘獲直接相關(guān)的多邊或雙邊的贈(zèng)予就將受到特別的約束。因此，必須非常慎重又細(xì)心地領(lǐng)會(huì)監(jiān)督的含義，認(rèn)真對(duì)待這些領(lǐng)域。除了這些告誡，在許多轉(zhuǎn)型國(guó)家，對(duì)抗政府俘獲的關(guān)鍵在于闡明阻止治理改進(jìn)的基本約束。

　　政府俘獲問(wèn)題產(chǎn)生的根源在于轉(zhuǎn)型過(guò)程中相對(duì)不引人關(guān)注的一種市場(chǎng)結(jié)構(gòu)———受到影響的市場(chǎng)。不管民主還是集權(quán)制度，所有政治制度中的團(tuán)體為影響政府而進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)法律、政策、法規(guī)選擇與制定施加影響，在基本制度結(jié)構(gòu)里編碼它們的偏好，目的是形成有利于它們自己的博弈規(guī)則。像其他市場(chǎng)一樣，受到影響的市場(chǎng)常會(huì)遭受一系列扭曲：限制競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)準(zhǔn)入，降低透明度，制造不公平競(jìng)賽場(chǎng)所，造成有偏的激勵(lì)。俘獲是一種壟斷。私人利益非法輸送給公務(wù)員的受到影響的市場(chǎng)，從來(lái)就是一個(gè)高度分割的市場(chǎng)。政府俘獲問(wèn)題的變遷對(duì)所有政治制度是普遍的，法國(guó)、德國(guó)和美國(guó)近來(lái)一些事件強(qiáng)調(diào)了保持持續(xù)的警覺(jué)以制止非法影響的必要性。然而，由于諸多原因，政府俘獲問(wèn)題在轉(zhuǎn)型國(guó)家尤其嚴(yán)重：

　　（1）大多數(shù)轉(zhuǎn)型國(guó)家缺乏穩(wěn)定的政治籌資體系。轉(zhuǎn)型國(guó)家是以新興政治體系為特征，政黨成員不多，籌資能力極低，在許多地區(qū)仍然勢(shì)單力薄。源于蘇聯(lián)時(shí)代對(duì)政黨的強(qiáng)烈懷疑，以及這種懷疑在轉(zhuǎn)型過(guò)程中的不斷加深，公共財(cái)政對(duì)選舉的資助十分有限。因而，在新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)里，政治家和政黨高度依賴(lài)于那些具有選舉融資能力的幾個(gè)有限經(jīng)濟(jì)主角，并保護(hù)關(guān)鍵的租金流。

　�。�2）集體行動(dòng)和社會(huì)組織水平仍然很低。同樣，因?yàn)樘K聯(lián)時(shí)代遺留的影響，在很大程度上，現(xiàn)有的有組織的集體利益機(jī)構(gòu)不為人所信任，新的利益集團(tuán)形成緩慢。企業(yè)作為社會(huì)組織的主要形式一直繼續(xù)存在，并在動(dòng)員選民和提供政治支持方面發(fā)揮了重要的作用。在許多轉(zhuǎn)型國(guó)家受到影響的市場(chǎng)里，仍然只有極少的組織化選民與企業(yè)、部門(mén)以及地區(qū)性的游說(shuō)者進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。

　�。�3）由于幾乎所有競(jìng)爭(zhēng)的基本規(guī)則都是在限定的時(shí)間內(nèi)，分配結(jié)果又在可考慮的情況下制定的，影響市場(chǎng)的租金特別高。轉(zhuǎn)型的特點(diǎn)在于對(duì)財(cái)產(chǎn)再分配、法律起草、制度建立以及規(guī)章制度的確定高度集中在某個(gè)時(shí)期。當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)性選區(qū)還缺乏組織性時(shí)，轉(zhuǎn)型早期階段這種利益結(jié)構(gòu)，無(wú)論是在短期還是經(jīng)過(guò)一段時(shí)間內(nèi)均有潛力產(chǎn)生巨大收益。因此，俘獲的收益可能十分巨大。

　　（4）受到影響的市場(chǎng)實(shí)際上是無(wú)管制的。在大多數(shù)轉(zhuǎn)型國(guó)家政治體系發(fā)展的早期階段，根本不存在對(duì)政治籌資、利益沖突、信息自由、游說(shuō)以及收入和財(cái)產(chǎn)申報(bào)等領(lǐng)域的管制規(guī)定。即使在那些有管制規(guī)定的轉(zhuǎn)型國(guó)家，也幾乎沒(méi)有能力執(zhí)行它們。

　　倘若考慮到這些因素，減少轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中的政府俘獲既沒(méi)有簡(jiǎn)單解，也沒(méi)有來(lái)自于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的所謂通用模式來(lái)規(guī)制這種受到影響的市場(chǎng)。競(jìng)爭(zhēng)、透明、管制規(guī)范的影響市場(chǎng)與非法支付、不透明、巨大進(jìn)入障礙占支配地位的影響市場(chǎng)之間沒(méi)有明確分界線。然而，考慮轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)政府俘獲問(wèn)題對(duì)經(jīng)濟(jì)改革環(huán)境影響的重要性，那么，與俘獲政府對(duì)話，進(jìn)行結(jié)構(gòu)與制度改革，直接治理政府俘獲這種形式的腐敗是重要的。

　　解決政府俘獲問(wèn)題的改革需要瞄準(zhǔn)影響市場(chǎng)的買(mǎi)者（大多是企業(yè)）和賣(mài)者（公務(wù)員），以及他們相互作用的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)（決策過(guò)程）。從三個(gè)大的方面考慮改革：一是增加影響市場(chǎng)內(nèi)和影響市場(chǎng)準(zhǔn)入的競(jìng)爭(zhēng)；
二是在法律和法規(guī)制定、評(píng)估和決定等方面，改變政策制定過(guò)程，確保較為公開(kāi)和廣泛的協(xié)商；
三是強(qiáng)化管制和監(jiān)督政治籌資。

　�。�1）增加影響市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。這是與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)改革優(yōu)先次序最緊密相連的區(qū)域。在許多縱向部門(mén)，因襲蘇聯(lián)時(shí)期過(guò)度權(quán)力集中而滋生了少數(shù)強(qiáng)勢(shì)在職者。此外，盡管所有權(quán)結(jié)構(gòu)有所不同，事實(shí)上，私有化過(guò)程常常在很大程度上維護(hù)這些在職者。改造這個(gè)龐然大物的過(guò)程是緩慢的，甚至在私有產(chǎn)權(quán)下也是如此；
各種暗補(bǔ)已軟化了預(yù)算約束，削弱了改組的壓力。

　　另外，在幾個(gè)轉(zhuǎn)型國(guó)家，轉(zhuǎn)型本身已經(jīng)導(dǎo)致大型金融工業(yè)控股公司的產(chǎn)生，它們逐漸占據(jù)特殊行業(yè)，特別是自然資源行業(yè)。轉(zhuǎn)型國(guó)家這種資本的集中，不是來(lái)自于蘇聯(lián)時(shí)期就是在轉(zhuǎn)型下形成的，它不可避免地導(dǎo)致政治影響的集中。強(qiáng)勢(shì)在職者和新的金融工業(yè)集團(tuán)已使用它們的影響制造市場(chǎng)進(jìn)入障礙、反競(jìng)爭(zhēng)障礙和其他限制，以保護(hù)它們?cè)诟髯孕袠I(yè)的支配地位。倘若考慮所造成的扭曲投資環(huán)境，這對(duì)中小企業(yè)（SMEs）的發(fā)展產(chǎn)生了顯著的抑制作用。

　　現(xiàn)在增加那些由壟斷和強(qiáng)勢(shì)在任者所支配的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于提高影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是至關(guān)重要的。盡管在與轉(zhuǎn)型國(guó)家改革對(duì)話方面，這總是一個(gè)重要問(wèn)題，但在那些高政府俘獲的國(guó)家應(yīng)該有特別巨大的特權(quán)。眾所周知，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)方法一般包括：

　　重組關(guān)鍵性壟斷行業(yè)；

　　通過(guò)自由化鼓勵(lì)市場(chǎng)準(zhǔn)入；

　　消除反競(jìng)爭(zhēng)利益；

　　提高公共產(chǎn)品供應(yīng)以改善投資環(huán)境。

　　這個(gè)領(lǐng)域的大量工作通常側(cè)重于增加競(jìng)爭(zhēng)者數(shù)量，而很少?gòu)?qiáng)調(diào)在現(xiàn)有企業(yè)中增設(shè)不同形式利益代表。證據(jù)表明，在與政府打交道時(shí)，那些代表單個(gè)企業(yè)利益的商會(huì)能起到主要作用，那么在這樣的國(guó)家里，政府俘獲是不太普遍的。商會(huì)傾向于將影響活動(dòng)從企業(yè)與公務(wù)員（更可能是不透明和因私人支付所提供激勵(lì)）之間的單個(gè)關(guān)系，引導(dǎo)到代表行業(yè)或地區(qū)集體利益上來(lái)。通過(guò)拓寬那些利益代表的角色范圍，比如商會(huì)將決策過(guò)程的影響擴(kuò)展到一個(gè)業(yè)務(wù)較為廣泛的企業(yè)里。商會(huì)，例如SMEs也就會(huì)制造由弱勢(shì)個(gè)人角色形成集體聲音的機(jī)會(huì)。因而，商會(huì)是一個(gè)最大化發(fā)揮企業(yè)潛力以促進(jìn)影響市場(chǎng)更強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)的重要工具。改革方案對(duì)促進(jìn)商會(huì)的發(fā)展、推動(dòng)決策過(guò)程中的包容與協(xié)商制度的形成起著較大作用。尤其SMEs，有強(qiáng)大的因企業(yè)阻礙集體行動(dòng)所帶來(lái)的協(xié)調(diào)問(wèn)題。經(jīng)常是在與國(guó)際企業(yè)與貿(mào)易聯(lián)合會(huì)關(guān)系里，外部協(xié)助能幫助它們發(fā)展。要做出更大努力將新建的和現(xiàn)有商會(huì)整合到常設(shè)評(píng)議會(huì)、監(jiān)督機(jī)制、監(jiān)測(cè)安排和其他競(jìng)賽場(chǎng)所，目的是增進(jìn)與政府打交道的集體性商業(yè)利益。這對(duì)促進(jìn)SMEs集體利益抵消現(xiàn)有強(qiáng)勢(shì)企業(yè)的影響尤為重要。許多轉(zhuǎn)型國(guó)家的反壟斷機(jī)構(gòu)也要求資助。當(dāng)許多轉(zhuǎn)型國(guó)家的私有化臨近完成時(shí)，在管制現(xiàn)有壟斷活動(dòng)和促進(jìn)準(zhǔn)入和競(jìng)爭(zhēng)方面，這些反壟斷機(jī)構(gòu)也開(kāi)始起著較大作用。

　　（2）改革決策過(guò)程。政府俘獲不僅僅是影響渠道的壟斷問(wèn)題，而且也是決策過(guò)程缺乏透明度和參與決策權(quán)的問(wèn)題。政府俘獲滋生于這樣一種情形：未經(jīng)咨詢(xún)就起草法律和法規(guī)，并局限于傳閱征求意見(jiàn)，不受制于公開(kāi)聽(tīng)證；
而法律和法規(guī)草案的批準(zhǔn)通過(guò)，也沒(méi)有負(fù)責(zé)的官員清楚指令。更為嚴(yán)重的是，許多決策是基于行政法令，甚至在政府內(nèi)部也很少開(kāi)展評(píng)論和咨詢(xún)的程序。這樣的環(huán)境為各種形式的不法影響創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，并限制了決策過(guò)程的競(jìng)爭(zhēng)。在許多轉(zhuǎn)型國(guó)家，決策的正式程序還強(qiáng)烈受到蘇聯(lián)時(shí)期官僚程序的影響，因而，反政府俘獲要求對(duì)決策的正式程序進(jìn)行改革。

　　為了提出有意義的改革建議，每個(gè)國(guó)家有必要詳細(xì)了解管制決策過(guò)程的特定程序。一旦進(jìn)行了恰當(dāng)評(píng)估，有許多提高透明度和便于決策的改革建議，被推薦用來(lái)減少俘獲，它們包括：推行強(qiáng)制性公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，討論起草法律和規(guī)章；
類(lèi)似于某些國(guó)家對(duì)起草規(guī)章要求進(jìn)行管制性影響評(píng)論，建立評(píng)估所起草規(guī)章的腐敗影響的程序；
推行“陽(yáng)光”規(guī)定，要求公開(kāi)參與大范圍的政府聽(tīng)證會(huì)；
或倡導(dǎo)公布決策過(guò)程中特定階段的會(huì)議記錄；
通過(guò)與實(shí)施信息自由立法，允許事后使用決策過(guò)程中的政府文件；
使用電子政府系統(tǒng)，鼓勵(lì)對(duì)起草法律和規(guī)章進(jìn)行咨詢(xún)和公開(kāi)評(píng)論；
在關(guān)鍵行業(yè)采用監(jiān)管機(jī)構(gòu)和咨詢(xún)委員會(huì)，懇求特定領(lǐng)域里相關(guān)者廣泛參與；
強(qiáng)化公務(wù)員對(duì)特定規(guī)章和相關(guān)指示的個(gè)人問(wèn)責(zé)制；
強(qiáng)制性公開(kāi)披露議會(huì)投票；
強(qiáng)制性公開(kāi)司法判決和訴訟案進(jìn)度。由于全面評(píng)估廣義決策過(guò)程存在不足，更為連貫的改革方案就盯住了那些有利于政府俘獲的程序。

　　（3）加強(qiáng)政治籌資的管制與監(jiān)督。影響市場(chǎng)里有買(mǎi)者，也有賣(mài)者。當(dāng)然，在大多數(shù)轉(zhuǎn)型國(guó)家，有一些法律限制，旨在針對(duì)向公務(wù)員提供私人報(bào)酬而影響法令、規(guī)則和規(guī)章的選擇和設(shè)計(jì)。如同許多其他領(lǐng)域一樣，這些法律在轉(zhuǎn)型國(guó)家都執(zhí)行不力。然而，提高公務(wù)員從事政府俘獲的風(fēng)險(xiǎn)不僅僅是一個(gè)執(zhí)行問(wèn)題，其理由有三個(gè)重要方面。第一，界定政治性融資和決策過(guò)程（比如利益沖突）的邊界，在許多地區(qū)還不十分熟悉這樣一類(lèi)關(guān)鍵概念。第二，賄賂可能是非法的，而政治籌資大多沒(méi)有管制，周?chē)�有大量灰色地帶。僅小部分轉(zhuǎn)型國(guó)家對(duì)政治捐獻(xiàn)、籌資披露、游說(shuō)限制、利益沖突和資產(chǎn)申報(bào)等有法律管制。第三，強(qiáng)制執(zhí)行管制限制通常比法律訴訟起著更大作用，在大多數(shù)轉(zhuǎn)型國(guó)家，其公共監(jiān)督和監(jiān)視的工具還缺乏，公共監(jiān)督和監(jiān)視的能力仍弱小。因此，增加公務(wù)員從事政府俘獲風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)策略是需要在公共教育和意識(shí)提高方面采取共同行動(dòng)，形成規(guī)制政治融資的法律架構(gòu)，設(shè)立法定資格以建立監(jiān)督適當(dāng)?shù)慕疱X(qián)和政治邊界制度。在諸如利益沖突和政治融資這樣的領(lǐng)域設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，公共教育和意識(shí)提高問(wèn)題可以整合到WBI 培訓(xùn)計(jì)劃之中。歐洲和美國(guó)有許多無(wú)黨派研究性機(jī)構(gòu)和監(jiān)督組織，能提供這方面培訓(xùn)。建立一個(gè)管制利益沖突、政治融資和資產(chǎn)申報(bào)的法律制度是關(guān)鍵�，F(xiàn)在，那些來(lái)自于國(guó)際捐贈(zèng)多的地區(qū)，日益普遍地采用這些法律。雖然在這些地區(qū)，很少建立起有效的監(jiān)督制度。但在某種程度上，這是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題。當(dāng)某些轉(zhuǎn)型國(guó)家有法律要求競(jìng)選官員和高級(jí)公務(wù)員公開(kāi)申報(bào)其資產(chǎn)時(shí)，它們?nèi)狈�審核這些申報(bào)的制度；
當(dāng)某些國(guó)家要求政黨籌資或向個(gè)體選舉人捐款需公開(kāi)披露時(shí)，他們?nèi)狈ο蚬�眾提供廣泛披露的技術(shù)；
當(dāng)某些國(guó)家有信息自由規(guī)定時(shí)，它們沒(méi)有適當(dāng)體制以處理和操作這樣的要求。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　記錄和傳播司法判決的IT制度、議會(huì)投票、立法會(huì)議和委員會(huì)聽(tīng)證會(huì)的副本或記錄也缺乏。這種審核制度的建立，可以整合到知識(shí)管理和電子政府控制的援助之中。這種法定資格不得不建立在當(dāng)事人承諾有效使用其法定資格的行為上。

　　許多年來(lái)，解決那些產(chǎn)生行政腐敗——例如向政府官員提供私人報(bào)酬來(lái)改變政策的執(zhí)行——的潛在誘因，已經(jīng)成為公共部門(mén)管理改革的核心。在轉(zhuǎn)型國(guó)家，經(jīng)濟(jì)改革大多瞄準(zhǔn)那些在提供核心公共服務(wù)時(shí)如何減少官僚隨意裁決權(quán)，這些核心公共服務(wù)的提供由過(guò)度管制、不晰的規(guī)則和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、薄弱的公共支出管理制度、監(jiān)督能力不足、庇護(hù)和蘇聯(lián)命令體制傳統(tǒng)所左右。在公共領(lǐng)域，廣泛一致的意見(jiàn)是需要加強(qiáng)預(yù)算管理（特別強(qiáng)調(diào)國(guó)庫(kù)制度和財(cái)政收入改革，監(jiān)督機(jī)制和詳盡的財(cái)政預(yù)算），促進(jìn)精英管理和適當(dāng)?shù)氖忻裱a(bǔ)償服務(wù)，加強(qiáng)征稅和海關(guān)管理程序及其IT制度，加強(qiáng)問(wèn)責(zé)制，促進(jìn)服務(wù)供給權(quán)力進(jìn)一步下放。在私人領(lǐng)域，努力改善投資環(huán)境，關(guān)鍵是消除那些限制進(jìn)入和抑制投資的行政障礙。這些是處理行政腐敗根本原因的關(guān)鍵措施，長(zhǎng)期以來(lái)，它們已經(jīng)是公共行業(yè)改革的核心組成部分。

　　如果充分考慮這些領(lǐng)域的活動(dòng)，那么就會(huì)產(chǎn)生針對(duì)于行政腐敗的額外反腐敗努力附加值的問(wèn)題。反腐敗診斷性調(diào)查和全國(guó)反腐敗策略在提高問(wèn)題的意識(shí)方面起著重要的作用。特別是，對(duì)機(jī)構(gòu)和核心公共服務(wù)等范圍廣泛的行政腐敗程度問(wèn)題，調(diào)查給予了詳細(xì)的分析。這種數(shù)據(jù)可以被用在確定改革的優(yōu)先重點(diǎn)。調(diào)查也是現(xiàn)在許多轉(zhuǎn)型國(guó)家前景的普遍特征，其主動(dòng)權(quán)大多來(lái)自于國(guó)內(nèi)公民社會(huì)反腐敗團(tuán)體的強(qiáng)勁增長(zhǎng)�，F(xiàn)在地區(qū)間普遍的反腐敗策略，往往強(qiáng)調(diào)那些降低公共服務(wù)隨意性這類(lèi)改革的重要性。

　　對(duì)抗國(guó)家俘獲的主要挑戰(zhàn)是創(chuàng)造機(jī)制，確保這個(gè)領(lǐng)域的問(wèn)責(zé)制。世界銀行已經(jīng)建立了一套新的治理監(jiān)督工具。與大規(guī)模的、一次性對(duì)家庭、企業(yè)和公務(wù)員調(diào)查不同，治理監(jiān)督工具形成了不同工具的分類(lèi)和程序（包括調(diào)查、記分卡、反饋、評(píng)估表格和熱線），這些工具和程序易于重復(fù)執(zhí)行，它們致力于在特定問(wèn)題領(lǐng)域評(píng)估績(jī)效和加強(qiáng)問(wèn)責(zé)：

　　定點(diǎn)服務(wù)評(píng)估調(diào)查（POSEs ）：衡量減少行政腐敗影響的一個(gè)特別有希望的監(jiān)控工具就是定點(diǎn)服務(wù)評(píng)價(jià)。就是將基于私營(yíng)部門(mén)消費(fèi)者研究的顧客反饋和評(píng)估技術(shù)模型的簡(jiǎn)短調(diào)查與最近幾年比較普遍的、更加昂貴的、大規(guī)模的輿論調(diào)查相對(duì)比。定點(diǎn)服務(wù)評(píng)估調(diào)查（POSEs ）有下列特征：它們基于那些集中于評(píng)估一個(gè)特定服務(wù)的短期調(diào)查工具；
它們被散發(fā)給定點(diǎn)服務(wù)用戶(hù)，通過(guò)郵件匿名回答、指定收信箱或通過(guò)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)；
它們提供一個(gè)隨時(shí)間而變化的連續(xù)反饋流，可以持續(xù)或周期性地進(jìn)行監(jiān)督；
它們提供更加詳細(xì)的顧客抱怨程序、報(bào)道熱線或不規(guī)范的聯(lián)系信息。POSEs 不僅提供評(píng)估績(jī)效的有用反饋，而且可以預(yù)定那些在特定服務(wù)條文中涉及非正式的支付或其他不合常規(guī)的問(wèn)題。這些監(jiān)督工具假如可以成功整合在績(jī)效評(píng)估里，不僅將提供在特定服務(wù)領(lǐng)域非正式支付需求進(jìn)行連續(xù)、匿名反饋，而且通過(guò)增加揭發(fā)或察覺(jué)的風(fēng)險(xiǎn)，也能改變那些要求賄賂的動(dòng)機(jī)。

　　通過(guò)診斷調(diào)查，比如結(jié)關(guān)、商業(yè)登記、執(zhí)照和許可證、監(jiān)察和社會(huì)利益收據(jù)、例行警方行動(dòng)（例如交通違規(guī)）等其他許多形式，POSEs 可以隨處用于公務(wù)員與公民間或企業(yè)間相互作用的地方，可以連接已被確認(rèn)有問(wèn)題的特定程序。從這些記錄文書(shū)中會(huì)得到在服務(wù)供給（例如，登記文本、執(zhí)照、審查記錄等）中存在的某些問(wèn)題，這些問(wèn)題產(chǎn)生于人們依照特定標(biāo)桿對(duì)績(jī)效的衡量和對(duì)不合常規(guī)的抱怨。一些更為詳細(xì)的聯(lián)系信息還被提供來(lái)報(bào)道某些嚴(yán)重問(wèn)題，這些聯(lián)系信息是通過(guò)熱線的設(shè)置、專(zhuān)門(mén)稽查官員舞弊或其他抱怨機(jī)制的建立而得到的。通過(guò)適當(dāng)審計(jì)或檢查機(jī)構(gòu)，特別是在相關(guān)機(jī)構(gòu)內(nèi)所指定的部門(mén)，可以監(jiān)督這些結(jié)果；
或者通過(guò)與前述監(jiān)督努力相等同的監(jiān)督委員會(huì)，也可以監(jiān)督這些結(jié)果。

　　POSEs 有許多潛在優(yōu)勢(shì)。POSEs 以合理成本及時(shí)跟蹤公共部門(mén)績(jī)效；
在特定領(lǐng)域監(jiān)督政府改革努力的影響。通過(guò)提供重要服務(wù)問(wèn)題的聯(lián)系信息，POSEs 會(huì)降低當(dāng)事人報(bào)告腐敗事件和其他問(wèn)題的成本。通過(guò)估量績(jī)效和增加不規(guī)范察覺(jué)的風(fēng)險(xiǎn)，它們會(huì)改變公共部門(mén)服務(wù)提供者的動(dòng)機(jī)。在與公務(wù)員打交道的過(guò)程中，POSEs 可以潛在賦予公共服務(wù)使用者要求公平和有效處理的權(quán)力。

　　放松管制監(jiān)督調(diào)查：改善投資環(huán)境的改革主要集中在諸如執(zhí)照、關(guān)稅、注冊(cè)、審查和許可證等領(lǐng)域的更廣泛的放松管制項(xiàng)目，以此減少對(duì)企業(yè)的行政障礙。在其中的一些領(lǐng)域，許多轉(zhuǎn)型國(guó)家的政府對(duì)立法進(jìn)行了改革，并在官方審批程序中實(shí)行一站式管理（one-stop shop ）試驗(yàn)。然而，中央政府幾乎沒(méi)有能力監(jiān)督立法和程序變化對(duì)實(shí)際做法的影響。對(duì)特定國(guó)家放松管制措施實(shí)行定制性檢測(cè)，廣義投資環(huán)境調(diào)查既沒(méi)有足夠靈活性，也不能在必要頻率和時(shí)間約束下，被用于直接追蹤相對(duì)于特定標(biāo)桿的績(jī)效。放松管制監(jiān)督調(diào)查是一個(gè)短線工具，它致力于在一個(gè)更加頻繁基礎(chǔ)上按照立法標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)實(shí)際績(jī)效。這種監(jiān)控調(diào)查向政府提供快速反饋地區(qū)和機(jī)構(gòu)之間的立法執(zhí)行情況，并對(duì)改革措施有效性的變化做出更加有效的反應(yīng)。在俄國(guó)，目前管制放松監(jiān)控調(diào)查被引入到追蹤執(zhí)照、證書(shū)、注冊(cè)登記和檢查等領(lǐng)域的改革執(zhí)行績(jī)效。

　　記分卡：印度等國(guó)首先倡導(dǎo)的鼓勵(lì)公民評(píng)價(jià)公共服務(wù)質(zhì)量的手段已經(jīng)受到廣泛的贊揚(yáng)，但是在轉(zhuǎn)型國(guó)家卻很少得到執(zhí)行。記分卡并不要求復(fù)雜的技術(shù)或方法。它們被計(jì)劃賦予公民權(quán)力和對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量提供定期反饋。在改革關(guān)鍵公共服務(wù)，特別是在那些較為復(fù)雜的監(jiān)督工具并不可行的環(huán)境里，記分卡可能對(duì)行政腐敗程度進(jìn)行評(píng)級(jí)有用。根據(jù)一些易獲得的指標(biāo)，記分卡評(píng)級(jí)也可用于在多維度間比較政府業(yè)績(jī)。

　　腐敗影響評(píng)估：一些轉(zhuǎn)型國(guó)家已經(jīng)要求協(xié)助發(fā)展能夠評(píng)估對(duì)腐�。ㄌ貏e是行政腐敗）產(chǎn)生潛在影響的新的規(guī)制草案的監(jiān)督技術(shù)。這種技術(shù)將仿照幾個(gè)工業(yè)化國(guó)家中對(duì)所有新的法律和法案草案所要求進(jìn)行的管制影響進(jìn)行評(píng)估。

　　對(duì)決策者和參議員進(jìn)行模擬評(píng)估，并識(shí)別那些加劇行政腐敗法律通過(guò)的風(fēng)險(xiǎn)。這樣監(jiān)督責(zé)任可以賦予某一個(gè)特定選定的跨機(jī)構(gòu)委員會(huì)，或一個(gè)常設(shè)議會(huì)委員會(huì)，或一批公民社會(huì)專(zhuān)家或其他某種組合。影響評(píng)估方法的指導(dǎo)方針是針對(duì)特定國(guó)家的，但應(yīng)該建立和推廣一個(gè)實(shí)施這樣實(shí)踐的普適模型。

　　當(dāng)然，這些監(jiān)督工具的主要目的是補(bǔ)充現(xiàn)有的一系列經(jīng)濟(jì)改革，來(lái)解決公共行政、公共支出管理、投資環(huán)境和公共服務(wù)提供方面存在的行政腐敗問(wèn)題。只有當(dāng)這些監(jiān)督機(jī)制與可能會(huì)減少特定領(lǐng)域中的行政腐敗影響的政策和結(jié)構(gòu)改革相一致的時(shí)候，它們才有意義。在降低腐敗，為了增加做什么工作和不做什么工作的反饋，識(shí)別執(zhí)行障礙在哪里，增加政府討論相應(yīng)結(jié)果的責(zé)任，監(jiān)督機(jī)制應(yīng)該能夠使政府和選民隨時(shí)測(cè)度行政腐敗的影響。

　　作者簡(jiǎn)介：?jiǎn)虪?S.赫爾曼（Joel S.Hellman），世界銀行歐洲和中亞地區(qū)治理與公共部門(mén)改革首席專(zhuān)家。編譯者：葉謙，浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院金融學(xué)院教授。賓建成，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)國(guó)際經(jīng)貿(mào)學(xué)院教授。

　　本文譯自清華大學(xué)公共管理學(xué)院與卡內(nèi)基國(guó)際和平基金會(huì)“經(jīng)濟(jì)改革與善治：轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中的反腐敗”會(huì)議工作論文。原文標(biāo)題為“Strategies to Combat StateCapture and Administrative Corruption in Transition Economies ”。

　　葉謙/賓建成編譯

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