從1978年12月黨的十一屆三中全會原則通過《中共中央關于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展的若干決定》算起，農(nóng)村改革已經(jīng)整整30周年了。30年來的農(nóng)村改革大體經(jīng)歷了三個主要階段：第一階段主要是放寬農(nóng)村政策、搞活農(nóng)村經(jīng)濟；
第二階段主要是改革流通體制，培育市場機制；
第三階段主要是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，改變二元經(jīng)濟結構的體制。農(nóng)村改革已經(jīng)取得了舉世矚目的成就。用農(nóng)民的話講，新中國成立以來這半個多世紀，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)歷了三個黃金時期，一是新中國成立前后的土地改革，使農(nóng)民做了土地的主人；
二是黨的十一屆三中全會后實行了家庭承包制，使農(nóng)民獲得了經(jīng)營自主權；
三是黨的十六大提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，使農(nóng)民獲得了越來越多的實惠。

　　但不容忽視的是農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展步履仍很艱難，城鄉(xiāng)居民在收入水平和發(fā)展機會等方面的差距仍在擴大。在改革開放不斷深化的背景下之所以會出現(xiàn)這樣的局面，固然與農(nóng)村內(nèi)部的改革尚不徹底、制度建設遠未完善有關，但更主要的則是，與計劃經(jīng)濟體制相聯(lián)結、以城鄉(xiāng)分治為特征的二元經(jīng)濟結構的體制尚未受到根本觸動。因此，當改革主要在農(nóng)村內(nèi)部進行、對二元結構的體制不作本質(zhì)觸動時，農(nóng)村改革就能較為順利地推進；
而一旦提出了要改變二元結構體制（哪怕只是某些方面）的要求時，農(nóng)村改革便會變得步履艱難。但是，當農(nóng)村改革在實現(xiàn)了突破人民公社體制、培育出以農(nóng)戶為基本單位的微觀經(jīng)營主體后，再要深化改革，就不可能僅僅局限在農(nóng)村內(nèi)部。事實上，20世紀80年代中期，當農(nóng)村改革開始尋求“第二步突破口”時，農(nóng)村的改革就一直在呼喚著超越農(nóng)村的整個經(jīng)濟社會管理制度的變遷，就一直在撞擊著制約農(nóng)村改革深化的二元結構體制。然而，對于我國這樣一個農(nóng)村人口至今仍占多數(shù)的發(fā)展中大國，改變城鄉(xiāng)二元結構及體制談何容易。因此，農(nóng)村改革進展的艱難，除了思想觀念、利益格局等方面的制約外，還不能不考慮我國的特殊國情和當前的發(fā)展階段。

　　一、改革的突破口與制度約束

　　現(xiàn)在談起20世紀70年代末農(nóng)村實行“雙包到戶”的變革（即“包產(chǎn)到戶”與“包干到戶”），可能已沒有多少人會為此怦然心動了。因為農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營古已有之，談不上制度創(chuàng)新；
也因為目前我國的農(nóng)戶經(jīng)濟，總體上規(guī)模細小、經(jīng)營分散、投入不足、技術進步緩慢，似乎缺乏現(xiàn)代氣息，很不適應市場化的要求。但中國的改革畢竟發(fā)軔于農(nóng)村、發(fā)軔于“雙包到戶”。因此回顧與總結30年的改革，就不能不從“雙包到戶”開始。

　�。ㄒ唬�“包干到戶”對“包產(chǎn)到戶”的替代是農(nóng)村改革取得重大突破的關鍵

　　初始階段的農(nóng)村改革之所以能取得如此令人矚目的成就，關鍵是實現(xiàn)了從“包產(chǎn)到戶”到“包干到戶”的轉(zhuǎn)變。這兩個“包”的相同之處，在于都將農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)過程承包到了農(nóng)戶，不同之處則在于農(nóng)戶承包的內(nèi)容。而包“產(chǎn)”與包“干”這一字之差，卻使兩者有了本質(zhì)上的變化。

　　所謂包產(chǎn)到戶，即將集體的土地承包到戶，以農(nóng)戶承包的土地來確定農(nóng)產(chǎn)品的年產(chǎn)量；
農(nóng)戶將農(nóng)產(chǎn)品如數(shù)上繳給集體組織，達到承包時約定的數(shù)量，就能從集體組織分配到約定的報酬；
產(chǎn)量超過承包時的約定，承包戶可從超額部分中獲得一定比例的分成；
產(chǎn)量未達到承包時的約定，集體組織將酌減分配給農(nóng)戶的報酬。不難看出，在“包產(chǎn)到戶”中，農(nóng)戶承包的是土地的產(chǎn)出，而產(chǎn)品的所有權仍屬集體。因此，“包產(chǎn)到戶”沒有改變集體組織仍作為統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一分配的經(jīng)營主體地位，但它確實比以往的統(tǒng)一勞動、評工計分更能體現(xiàn)按勞付酬的原則。

　　所以，“包產(chǎn)到戶”的學名是“集體土地承包到戶后實行聯(lián)系產(chǎn)量計付報酬的生產(chǎn)責任制”，簡稱“聯(lián)產(chǎn)承包”責任制。

　　“包干到戶”則不同，用農(nóng)民的話講，“包干到戶”就是土地承包到戶、生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品實行“繳夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”。因此，在“包干到戶”中，集體組織不再承擔統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一分配的職能，它只是從農(nóng)戶那里按承包土地收取“提留款”，并以此作為集體組織內(nèi)部進行管理和服務的費用。

　　于是，農(nóng)戶就脫穎而出、變成了在整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中自主經(jīng)營、自負盈虧的經(jīng)營主體。

　　由此可見，“包干到戶”與“包產(chǎn)到戶”的區(qū)別實在不容忽視。如果農(nóng)村改革始終堅持以“包產(chǎn)到戶”為限，那么人民公社的體制就也許還會延續(xù)多少年。

　　所幸的是農(nóng)村真正實行包產(chǎn)到戶的時間并不長，相當多的地區(qū)實際上還未及實行包產(chǎn)到戶，便就實行了包干到戶。當時對“雙包到戶”的異同曾有過激烈的爭論，一種觀點認為，“包產(chǎn)到戶”是集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的生產(chǎn)責任制，而“包干到戶”則不是。但它究竟是什么，似乎也講不清楚。鄧小平在1980年5月31日對農(nóng)村政策問題作了重要談話，對“雙包到戶”都充分肯定，并明確指出“總的說來，現(xiàn)在農(nóng)村工作中的主要問題還是思想不夠解放”。（《鄧小平文選》第二卷，315—317頁，人民出版社1994年版。）因此，在農(nóng)民執(zhí)著地選擇比“包產(chǎn)到戶”更簡單明了的“包干到戶”時，倒也未受到太大阻力。如今回顧起來，“包干到戶”之所以能如此快捷地替代“包產(chǎn)到戶”，恐怕也與人們當時把這兩“包”之間的區(qū)別看得簡單明了有關。事實上，憲法關于“以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制”，也是到了1999年才修正為“以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制”。

　　“包干到戶”的不簡單，絕不僅僅因為它在操作上比“包產(chǎn)到戶”更為簡單明了，而主要在于：第一，如前所述，是“包干到戶”而不是“包產(chǎn)到戶”才可能使承包農(nóng)戶成為獨立的經(jīng)營主體。而也只有在農(nóng)戶成為獨立經(jīng)營主體、生產(chǎn)隊退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的直接經(jīng)營之后，人民公社的體制才能夠被廢除。1983年1月2日中共中央發(fā)出的《當前農(nóng)村經(jīng)濟政策若干問題》（即1983年中央1號文件）提出：“人民公社的體制，要從兩方面進行改革。這就是，實行生產(chǎn)責任制，特別是聯(lián)產(chǎn)承包責任制；
實行政社分設。政社合一的體制要有準備、有步驟地改為政社分設，準備好一批改一批�！蓖�年10月12日，中共中央、國務院發(fā)出《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，宣告了人民公社體制的終結。第二，只有在承包農(nóng)戶成為獨立經(jīng)營主體之后，農(nóng)戶才可能在滿足生活消費之后逐步積累起自有的生產(chǎn)性資產(chǎn)。而這對于在計劃經(jīng)濟體制下勞動者（城鄉(xiāng)皆如此）只能獲得消費資料分配的原則，無疑是具有決定意義的重大突破。由于農(nóng)戶從“包干到戶”中獲得了在承包的集體土地上積累自有資產(chǎn)的權利，于是農(nóng)村的改革也就從最初定義的集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的經(jīng)營管理體制改革，拓展到了同時具有農(nóng)村財產(chǎn)關系變革的意義。第三，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)過程承包到了戶，勞動力就不再由生產(chǎn)隊統(tǒng)一安排了，農(nóng)村勞動力由此獲得了自由。有了可以自主擇業(yè)的勞動力再加上農(nóng)戶積累的自有資產(chǎn)，一場涉及所有制結構、產(chǎn)業(yè)結構、就業(yè)結構和收入結構深刻變革的話劇就開始有聲有色地在農(nóng)村上演。在農(nóng)產(chǎn)品供給迅速增加的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，個體戶和私營經(jīng)濟如雨后春筍，外出進城務工經(jīng)商的人流如潮起云涌。這就是“包干到戶”激發(fā)農(nóng)村微觀經(jīng)營主體活力后所形成的生動局面。因此，說“包干到戶”在發(fā)育以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度和社會主義市場經(jīng)濟體制過程中起到了“酵母”的作用，應當并不為過。

　　（二）農(nóng)村改革在取得突破后進展艱難的主要原因

　　1?農(nóng)村經(jīng)濟和社會管理體制沒能在家庭承包經(jīng)營基礎上繼續(xù)創(chuàng)新

　　農(nóng)業(yè)實行家庭承包經(jīng)營，之所以不同于傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟，關鍵是它發(fā)生在工業(yè)化加速的進程之中。在此階段，農(nóng)村經(jīng)濟不再是封閉系統(tǒng)，農(nóng)村自身也具備了分工分業(yè)的條件。但由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構及以此為基礎建立起來的城鄉(xiāng)分治的經(jīng)濟社會管理體制的長期影響，使當時的人們還難以看清由“包干到戶”所帶來的體制繼續(xù)創(chuàng)新的重大機遇。結果是，在農(nóng)村普遍實行家庭承包經(jīng)營之后，對農(nóng)村經(jīng)濟社會管理體制的繼續(xù)創(chuàng)新卻反而陷入了徘徊的局面。

　　我國農(nóng)戶的土地經(jīng)營規(guī)模小，適應市場和抵御風險的能力弱，這是現(xiàn)階段的國情所決定的。這種狀況只有通過發(fā)展農(nóng)民合作組織、提高農(nóng)業(yè)社會化服務水平以及在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中才能逐步改變。應當說，這個問題在剛實行家庭承包經(jīng)營時就已經(jīng)引起了中央的注意。中共中央1983年1號文件指出：“經(jīng)濟聯(lián)合是商品經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，也是建設社會主義現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的必由之路�！蔽募�還深刻分析道：“長期以來，由于‘左’傾錯誤的影響，流行著一些錯誤觀念：一講合作就只能合并全部生產(chǎn)資料，不允許保留一定范圍的家庭經(jīng)營；
一講合作就只限于按勞分配，不許有股金分紅；
一講合作就只限于生產(chǎn)合作，而把產(chǎn)前產(chǎn)后某些環(huán)節(jié)的合作排斥在外；
一講合作就只限于按地區(qū)來組織，搞所有制的逐級過渡，不允許有跨地區(qū)的多層次的聯(lián)合。這些脫離實際的框框，現(xiàn)在開始被群眾的實踐打破了�！钡�在當時的農(nóng)村，除了生產(chǎn)經(jīng)營組織問題外，還有一個同樣凸顯的問題，那就是農(nóng)村基層的社會管理和公共服務。1983年10月，中共中央、國務院在《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》中提出了設立村民委員會的要求，并明確：“村民委員會是基層群眾性自治組織，應按村民居住狀況設立。村民委員會要積極辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，協(xié)助鄉(xiāng)人民政府搞好本村的行政工作和生產(chǎn)建設工作。”據(jù)此，1984年中共中央1號文件提出了農(nóng)村“一般應設置以土地公有為基礎的地區(qū)性合作經(jīng)濟組織”，“可以同村民委員會分立，也可以一套班子兩塊牌子”；
同時也明確：“此外，農(nóng)民還可以不受地區(qū)限制，自愿參加或組成不同形式、不同規(guī)模的各種專業(yè)合作經(jīng)濟組織。”但此后的演進正如人們已看到的那樣，一是村民委員會逐步取代了村合作經(jīng)濟組織，實際上又成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接領導的政社合一的農(nóng)村基層組織；
二是《農(nóng)民專業(yè)合作社法》直到2006年10月31日才見出臺、次年7月1日始得實行。

　　問題顯然不在于要不要村民委員會，而在于村委會的職能定位。村，作為一個自然形成的農(nóng)村社區(qū)，必定有許多公共事務和公益事業(yè)需要村民共同商討決定。

　　因此從農(nóng)村基層社會管理和公共服務的角度看，村民自治組織無疑是必需的。問題在于村委會在演進過程中全盤繼承了原農(nóng)村生產(chǎn)大隊對集體資產(chǎn)的掌控權，這就使它直接掌握了諸如耕地承包和調(diào)整、宅基地審批、耕地以外的集體資產(chǎn)的發(fā)包以及稅費改革前確定向村民提留、攤派的數(shù)額等足以決定村民生計的權力，再加上現(xiàn)實中村委會直接受命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的特性，這就使得原本可能打破的農(nóng)村政社合一的體制在相當程度上復歸了，重新形成了村民對村委會（過去是社員對生產(chǎn)隊或大隊）在經(jīng)濟上的依附關系。對于農(nóng)村而言，社區(qū)群眾性的自治組織是必要的，但它主要是內(nèi)向型、管理性的社會組織；
對于農(nóng)民而言，為了發(fā)展經(jīng)濟，他們還迫切需要外向型、經(jīng)營性的經(jīng)濟組織，以帶領他們走向市場。這兩者的功能不可或缺。但由于政社合一的村委會體制不斷強化，不僅抑制了農(nóng)民自愿發(fā)展專業(yè)合作組織的機會和條件，也抑制了農(nóng)村整個經(jīng)濟和社會管理體制的進一步創(chuàng)新。

　　2?改革后的農(nóng)村在社會管理和公共服務等方面仍長期缺乏公共財政的支持

　　村民委員會向政社合一的性質(zhì)復歸，這在農(nóng)村社會管理和公共服務缺乏財政支持的條件下具有必然性。客觀地看，人民公社之所以選擇了政社合一的體制，其主要原因也在于此。針對撤社建鄉(xiāng)后的新情況，1984年中共中央1號文件明確：“制止對農(nóng)民的不合理攤派，減輕農(nóng)民額外負擔，保證農(nóng)村合理的公共事業(yè)經(jīng)費”，同時又規(guī)定：對農(nóng)村教育、計劃生育、民兵訓練、優(yōu)撫、交通等民辦公助事業(yè)經(jīng)費“各地可根據(jù)農(nóng)民的經(jīng)濟狀況，由鄉(xiāng)人民代表大會定項限額提出預算，報縣人民政府批準，由基層統(tǒng)籌使用，中間不得任意追加，也不得再從集體提留內(nèi)開支。統(tǒng)籌費用的最高限額由各省、自治區(qū)、直轄市因地制宜確定�！鄙鲜鑫淖种辽俦磉_了以下幾層含義：第一，農(nóng)村教育、計劃生育、民兵訓練、軍烈屬優(yōu)撫和鄉(xiāng)村路橋修建等公共事業(yè)，在當時的性質(zhì)是“民辦公助”，即農(nóng)村的事情主要由農(nóng)民辦，財政只能給予適當補助；
第二，已經(jīng)預見到主要靠向農(nóng)民籌錢來辦這些公共事業(yè)，很可能會加重農(nóng)民或村組織的負擔，因此必須采取措施予以遏制。

　　第三，農(nóng)村各地公共服務的水平將會有很大差距。這說明，在還需要從農(nóng)業(yè)、農(nóng)民那里提取積累資金來推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段，各級財政能為農(nóng)村社會管理和公共服務提供的支持是很有限的。有學者研究分析認為：1990年到1997年，我國農(nóng)村公共品制度內(nèi)供給僅占總供給量的20%左右。彭國甫、鄢洪濤：《地方政府農(nóng)村公共事業(yè)管理制度的變遷及績效分析》，《湖南社會科學》2008年第1期。(點擊此處閱讀下一頁)

　　這也在相當大程度上回答了，盡管撤社建鄉(xiāng)、設立村民委員會的本意是希望在農(nóng)村建立起政社分開的體制，但為何村委會卻又走上了政社合一的體制這一問題。顯然，改革后的農(nóng)村，在社會管理和公共服務等方面仍長期缺乏財政的必要支持，是導致其體制復歸的重要原因。近年來，這方面的情況開始有所改觀，各級財政對農(nóng)村社會管理和公共事業(yè)發(fā)展的支出有明顯增加。能出臺這些新的政策措施當然有多方面的原因，但最主要的還是財政實力的增強。全國的財政收入，在農(nóng)村開始改革的1978年為1132億元，撤社建鄉(xiāng)的1984年為1643億元，進行農(nóng)村稅費改革試點的2000年為13395億元，農(nóng)業(yè)稅被取消的2006年為38760億元，而在全國農(nóng)村建立起最低生活保障制度的2007年，則達到了51304億元。隨著國家財政實力的增強和公共財政向農(nóng)村覆蓋力度的加大，深化農(nóng)村經(jīng)濟社會管理體制改革的條件正趨成熟。要下決心把該由政府提供的公共品納入財政預算，使村委會加快向城鎮(zhèn)居委會那樣的性質(zhì)轉(zhuǎn)變，以解脫村民對村委會的經(jīng)濟依附。在此基礎上，完善國家對農(nóng)業(yè)的支持保護體系，積極扶持農(nóng)民自愿建立的合作經(jīng)濟組織，健全農(nóng)業(yè)的社會化服務體系，以真正發(fā)揮農(nóng)民在農(nóng)村經(jīng)濟社會建設中的主體性作用。

　　二、農(nóng)業(yè)國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化

　　農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化，必定是一個伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化逐步推進的發(fā)展過程。

　　沒有工業(yè)化為農(nóng)業(yè)提供現(xiàn)代物質(zhì)和技術裝備、沒有城鎮(zhèn)化對農(nóng)村人口的持續(xù)大規(guī)模吸納，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的傳統(tǒng)面貌就不可能改變。因此可以認為，國家對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展方式的選擇，將決定農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展狀況、決定農(nóng)民的命運。農(nóng)村實行家庭承包經(jīng)營后，勞動力大量富余的現(xiàn)象就迅速凸顯。中央在改革初期就注意到了這一基本事實。1984年的中央1號文件就已明確指出：“不改變‘八億農(nóng)民搞飯吃’的局面，農(nóng)民富裕不起來，國家富強不起來，四個現(xiàn)代化也就無從實現(xiàn)。”

　　為此，提出了通過推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化來逐步改變這種局面的政策設想。

　�。ㄒ唬┺r(nóng)民與工業(yè)化

　　1984年中央4號文件指出：“目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已成為國民經(jīng)濟的一支重要力量”，并提出“對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要和國營企業(yè)一樣，一視同仁，給予必要的扶持”。

　　這一政策的出臺，使原來僅是星星之火的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速形成了燎原之勢。農(nóng)村有的是廉價土地和勞動力，而當時的市場又是幾乎各類商品都處于短缺狀態(tài)，這就給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展提供了極大的空間。于是就迅速出現(xiàn)了鄧小平所說的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起的局面。短短十余年間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就吸納了超過1億農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移就業(yè)。就此而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)確實功不可沒。

　　但通過興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來給農(nóng)民創(chuàng)造轉(zhuǎn)移就業(yè)的機會，畢竟仍未跳出二元結構的體制框架。由于當時的經(jīng)濟社會條件還不可能提出放開農(nóng)民進城的政策設想，于是就只能鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民在農(nóng)村興辦自己的企業(yè)。當時的設想：一是可以使農(nóng)業(yè)中的富余勞動力就地、就近轉(zhuǎn)移到企業(yè)就業(yè)，以避免進城；
二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的利潤可以直接“以工補農(nóng)”（當時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大多是由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織興辦），以使農(nóng)業(yè)在缺乏財政投入的情況下也能獲得發(fā)展資金。應該說，在一段時間內(nèi)，有些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展確實促成了這種幾全其美的局面。但是，當國有企業(yè)開始改革，當外資企業(yè)大量進入、當城鎮(zhèn)也開始鼓勵發(fā)展多種所有制經(jīng)濟之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的外部環(huán)境就發(fā)生了巨大的變化。迫于市場競爭的壓力，自20世紀90年代中期開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展就出現(xiàn)了兩個新趨勢。一是“改制”的趨勢，絕大多數(shù)集體企業(yè)都改成了個體、私營或股份制企業(yè)，“以工補農(nóng)”的機制開始消退。二是集中的趨勢，隨著加工工業(yè)快速向沿海發(fā)達地區(qū)、大中城市郊區(qū)和一些加工增值潛力大的優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“村村點火、戶戶冒煙”式的發(fā)展階段宣告結束，農(nóng)業(yè)富余勞動力的就地、就近轉(zhuǎn)移也讓位給了背井離鄉(xiāng)的民工潮。如今，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雖名稱依舊，但其性質(zhì)和作用均已非當初所愿。

　　應當說，在特定的歷史條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對我國加快工業(yè)化進程和促進農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)都發(fā)揮了不可低估的作用。但它的發(fā)展歷程也表明，試圖在不改變二元結構體制的背景下，走出一條獨立于城市的農(nóng)村工業(yè)化道路以解決“三農(nóng)”問題，大概是不可實現(xiàn)的。

　　（二）農(nóng)民與城鎮(zhèn)化

　　在鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的同時，中央還提出了鼓勵農(nóng)民外出務工經(jīng)商的政策。

　　1984年的中央1號文件要求：“各省、自治區(qū)、直轄市可選擇若干集鎮(zhèn)進行試點，允許務工、經(jīng)商、辦服務業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶�！边@也是一條雖未根本觸動二元結構的體制、但卻開了允許農(nóng)民向城鎮(zhèn)流動就業(yè)先河的重大政策。

　　由于當時城鎮(zhèn)中的一切生活必需品如住房、食品等，都還實行著嚴格的計劃配給制度，因此真正能夠“自理口糧”、長期外出務工經(jīng)商的農(nóng)民畢竟是極少數(shù)。

　　同時，這條政策所開的口子畢竟還只是允許農(nóng)民到“集鎮(zhèn)”落戶。隨著農(nóng)產(chǎn)品供給的逐漸豐富，也隨著城市經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，更主要的則是農(nóng)村人口不斷增加、耕地日漸減少，僅僅依靠農(nóng)村的資源已難以滿足農(nóng)民就業(yè)和增收的要求，于是外出進城務工經(jīng)商的農(nóng)民逐步增加。但在很長時間內(nèi)，農(nóng)民進入大中城市就業(yè)仍困難重重，他們被稱作“盲流”，需要辦理各種繁雜的手續(xù)和證件，往往被限制在工作條件差、勞動強度大且報酬偏低的工作崗位，還經(jīng)常會因各種原因被清理返鄉(xiāng)。但一方面是城市確有需求，另一方面是外出打工就是比在家種地收入多，因此農(nóng)民的進城打工就始終堅持著。面對經(jīng)久不衰、日益宏大的民工潮，2002年中央2號文件提出了“對農(nóng)民進城務工要公平對待，合理引導，完善管理，搞好服務。各地要認真清理對農(nóng)民進城務工的不合理限制和亂收費，糾正簡單粗暴清退農(nóng)民工的做法”。事隔兩年，2004年中央1號文件進一步明確：“進城就業(yè)的農(nóng)民工已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，為城市創(chuàng)造了財富，提供了稅收。城市政府要切實把對進城農(nóng)民工的職業(yè)培訓、子女教育、勞動保障及其他服務和管理經(jīng)費，納入正常的財政預算。”到了2006年初，國務院發(fā)出了《關于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，明確了“既要抓緊解決農(nóng)民工面臨的突出問題，又要依靠改革和發(fā)展，逐步解決深層次問題”的基本思路。此后，農(nóng)民工的狀況確有所好轉(zhuǎn)。到2007年底，離開本鄉(xiāng)鎮(zhèn)外出務工經(jīng)商半年以上的農(nóng)民工（不計家屬）已超過1?3億人，約占農(nóng)村全部勞動力數(shù)量的26%.

　　允許農(nóng)民外出務工經(jīng)商的政策已出臺25年，但農(nóng)民與城市仍只是個允許打工的關系，可見農(nóng)民變市民之難。究竟難在何處？改革初期，由于主要農(nóng)產(chǎn)品的供給尚不充裕，糧油肉等主要食品還實行著統(tǒng)購統(tǒng)銷的體制，大量農(nóng)民進城后將難以解決吃飯等基本問題。自20世紀80年代中后期開始，農(nóng)民進城吃飯難的問題開始緩解，但就業(yè)的問題卻很突出。當時，國有企業(yè)正處于經(jīng)營困難階段，而城市中其他所有制經(jīng)濟的企業(yè)還只是鳳毛麟角，城市提供不了更多的就業(yè)機會。到了20世紀90年代中后期，不僅吃飯已不是問題，而且由于確立了以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，再加上人們對平等競爭就業(yè)的理念也開始認同，因此連農(nóng)民進城的就業(yè)矛盾也趨于緩解。這似乎意味著放開對農(nóng)民進城限制的條件已趨成熟。2000年10月，黨的十五屆五中全會通過了關于第十個五年計劃的建議，這是在所有五年計劃建議中第一個把“積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化”

　　列為經(jīng)濟社會發(fā)展內(nèi)容的建議。但此時恰逢住房、社保等城市福利制度進入改革的實質(zhì)性推進階段。結果，一算賬，過去在這方面的欠賬太多、缺口過大，要解決好城市已有人口的住房和社保等問題尚且有待時日，因此就只能把改革城市戶籍制度、允許已進城農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民的設想再度放下。

　　城鎮(zhèn)化的本質(zhì)應當是資產(chǎn)和人口的積聚，是對農(nóng)村人口的大規(guī)模吸納。但迄今為止，我國的城鎮(zhèn)化仍然走著一條畸形的道路：資產(chǎn)和人口在快速集聚，但進入城鎮(zhèn)的農(nóng)民卻始終未能轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻�。盡管統(tǒng)計數(shù)據(jù)反映城鎮(zhèn)人口每年都在增加、農(nóng)村人口每年都在減少。據(jù)統(tǒng)計公報，2007年底全國城鎮(zhèn)人口已達59379萬人，占總?cè)丝诘?4?9%，農(nóng)村人口72750萬人，占總?cè)丝诘?5?1%.但如按戶籍統(tǒng)計，2005年我國農(nóng)業(yè)戶籍人口就已達94908萬人，占當年總?cè)丝诘?2?6%.這即是說，我國的城鎮(zhèn)化水平，按居住地與戶籍統(tǒng)計的結果，差距竟高達17個百分點以上。

　　在我國，城鄉(xiāng)戶籍的差別就是享受社會福利的差別。統(tǒng)計我國城鎮(zhèn)化水平而不反映城鄉(xiāng)戶籍人口各自所占的真實比重，必然會引起嚴重誤導。這種將城市規(guī)模擴張中產(chǎn)生的大量失地失業(yè)農(nóng)民、將大量外來打工農(nóng)民統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的做法，其后果是，既導致了對城鎮(zhèn)化水平的虛高估計，又忽視了城鎮(zhèn)化進程中社會的公平公正，還鼓勵了繼續(xù)以損害農(nóng)民切身利益為代價的所謂城鎮(zhèn)化進程。由此可見，不改變維護二元結構體制的城鎮(zhèn)化推進方式，就不可能形成使包括農(nóng)民在內(nèi)的全體人民共享發(fā)展成果的局面，也不可能真正發(fā)揮對農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的促進作用。

　　三、農(nóng)村改革發(fā)展的新階段與新任務

　　近幾年，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村自身發(fā)生了許多前所未有的新變化，面臨的國際國內(nèi)環(huán)境也出現(xiàn)了許多新情況，可以說，農(nóng)村的改革和發(fā)展又到了一個關鍵階段。從2004年到2007年，出現(xiàn)了糧食連續(xù)4年增產(chǎn)、農(nóng)民持續(xù)4年增收的好局面。但也必須看到，這幾年的糧食增產(chǎn)是恢復性的，2007年的糧食總產(chǎn)量比2003年增加了1416億斤，但比1998年還低216億斤。同時，部分農(nóng)產(chǎn)品的供求缺口在擴大，大豆、植物油、棉花等的進口量持續(xù)增長。2007年農(nóng)民人均純收入達4140元，但城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達13786元，城鄉(xiāng)居民的收入差距達到了前所未有的3?33∶1.面對部分農(nóng)產(chǎn)品供求缺口擴大和城鄉(xiāng)居民收入差距擴大這“兩個擴大”，對“三農(nóng)”問題顯然必須保持清醒頭腦，增強憂患意識。

　�。ㄒ唬┮�抓緊研究重要農(nóng)產(chǎn)品的長期供求平衡問題

　　在耕地不斷減少，人口持續(xù)增加，需求明顯增長的背景下，我國農(nóng)業(yè)自然資源不足的矛盾日漸突出。2006年，我國耕地面積為18?27億畝，農(nóng)作物播種面積為23?55億畝。在目前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件下，這些資源實際上難以滿足社會對農(nóng)產(chǎn)品的需求，因此部分農(nóng)產(chǎn)品的進口近年來明顯增加。從總的供求格局看，目前我國小麥、稻谷和玉米這三大谷物基本能夠?qū)崿F(xiàn)供求平衡，這對保障經(jīng)濟社會的穩(wěn)定和發(fā)展關系重大。問題是農(nóng)業(yè)的自然資源有限，保住了糧食，其他農(nóng)產(chǎn)品就會出現(xiàn)缺口，突出的是大豆、植物油和棉花。

　　2007年，我國自產(chǎn)大豆1390萬噸，進口大豆達3082萬噸；
自產(chǎn)植物油近千萬噸，進口植物油達840萬噸。如把進口大豆折算成油脂，國內(nèi)植物油消費的60%依靠進口。2007年以來國際市場大豆、植物油、豆粕等價格暴漲，成為影響國內(nèi)飼料和植物油價格不斷上漲的主要原因。

　　在我國目前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件下，如果自己增產(chǎn)3000萬噸大豆和800萬噸植物油，分別需要占用2?5億畝和1?8億畝的播種面積。此外，2007年還進口棉花246萬噸，約需3000萬畝播面。2007年我國還進口木材3700m3、木漿840萬噸，加上其他林產(chǎn)品的進口，共折合進口木材約1?5億m3，相當于國內(nèi)消費量的40%，而天然橡膠的進口已達170萬噸，相當于國內(nèi)產(chǎn)量的3倍。從目前的人口資源條件和消費需求看，我們顯然做不到所有農(nóng)林產(chǎn)品都實現(xiàn)自給自足。但一方面國內(nèi)需求在持續(xù)增加，另一方面全球能源價格上漲和氣候變化，又導致國際市場農(nóng)產(chǎn)品供求關系趨緊和價格大幅度上漲。在這樣的背景下，我們必須居安思危，未雨綢繆，抓緊研究制定我國主要農(nóng)產(chǎn)品供求平衡的長期戰(zhàn)略，這不僅是個發(fā)展問題，更涉及大量的改革問題。

　　一要實行更嚴格的耕地保護制度，否則18億畝耕地的紅線就難保不被突破。

　　要加快改革征地和農(nóng)村集體建設用地制度，形成集約、節(jié)約用地的新機制。這是我國主要農(nóng)產(chǎn)品立足基本自給的基礎。二要盡快明確扶持重要農(nóng)產(chǎn)品核心產(chǎn)區(qū)和后備產(chǎn)區(qū)的政策，完善對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的激勵機制。包括中央財政對主產(chǎn)區(qū)的獎勵補助制度，產(chǎn)銷區(qū)的購銷銜接和利益補償機制，以及相關的產(chǎn)業(yè)政策傾斜和糧食庫存的合理布局等。三要加大對農(nóng)業(yè)水利設施建設和改造中低產(chǎn)田的投入力度，以資金投入替代自然資源。尤其是對中小型農(nóng)田水利建設，過去農(nóng)民一年出工超過100億個，現(xiàn)在不足20億個。要盡快采取措施，明確中央與地方的責任、形成多渠道籌集建設資金的途徑。四要加快農(nóng)業(yè)科技進步，在良種培育、適用技術推廣、重大病蟲害防治等環(huán)節(jié)上實現(xiàn)新突破，(點擊此處閱讀下一頁)

　　以科技進步促進農(nóng)業(yè)發(fā)展。當前的關鍵是對農(nóng)業(yè)科研、技術推廣和農(nóng)民培訓的性質(zhì)要盡快明確定位。五要積極實施農(nóng)業(yè)走出去戰(zhàn)略。進口農(nóng)產(chǎn)品等于進口土地和水資源，因此，在不危及國家經(jīng)濟安全的情況下，適當增加農(nóng)產(chǎn)品進口，對我國經(jīng)濟發(fā)展有利。要統(tǒng)籌利用國內(nèi)國外兩種農(nóng)業(yè)資源、兩個農(nóng)產(chǎn)品市場，通過多種途徑建立互利、穩(wěn)定的農(nóng)產(chǎn)品出口國貨源基地、努力把握農(nóng)產(chǎn)品進口渠道和定價權。

　�。ǘ�）穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度

　　當前農(nóng)業(yè)農(nóng)村出現(xiàn)很多新情況。特別是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)勞動力大量外流、部分地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)“村莊空心化、農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化”的現(xiàn)象，迫切要求加快完善農(nóng)業(yè)的經(jīng)營方式。

　　完善以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，核心是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系，這是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基石，也是完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的現(xiàn)實起點。要按照土地承包法和物權法的規(guī)定，延長農(nóng)村土地承包期、穩(wěn)定土地承包關系。只有在清晰、穩(wěn)定的承包關系基礎上，才能發(fā)育起土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)市場。要加快推進農(nóng)村承包土地的登記制度，加快建立土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的服務體系。要以改革創(chuàng)新精神與時俱進地看待“統(tǒng)”的問題�！敖y(tǒng)”絕不是回到過去的生產(chǎn)隊，而是要根據(jù)經(jīng)濟社會的發(fā)展現(xiàn)狀，打破封閉的觀念和做法，除了要求有條件的地方進一步加強集體經(jīng)濟組織對農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營活動的服務外，更應當從各地實際出發(fā)，加強農(nóng)業(yè)社會化服務體系建設，培育農(nóng)民專業(yè)合作組織，發(fā)展“公司+基地+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營鏈條等，這些都是提高農(nóng)業(yè)組織化、集約化和現(xiàn)代化程度的有效途徑。

　�。ㄈ�）加強政府對農(nóng)業(yè)的支持保護體系建設

　　在農(nóng)業(yè)比較利益下降、經(jīng)營成本上升、生產(chǎn)要素外流的情況下，政府必須加大對農(nóng)業(yè)的支持保護力度。除逐步增加財政支農(nóng)資金外，還應加快農(nóng)業(yè)政策性金融和政策性保險體系的建設。在增加對農(nóng)民直接補貼的同時，還要加快完善對城鄉(xiāng)低收入群眾的食品價格定向補貼制度。穩(wěn)住低收入者的基本生活，才能夠充分發(fā)揮市場機制在農(nóng)業(yè)中的作用。

　�。ㄋ模┮獔猿植⑿胁汇５赝七M城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設

　　我國農(nóng)村人口數(shù)量巨大，一方面，要富裕農(nóng)民就必須減少農(nóng)民，因此要推進城鎮(zhèn)化，為農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件；
另一方面也要看到，即使我國城鎮(zhèn)人口比重達到了70%，農(nóng)村還將有數(shù)億人口，因此還必須堅定不移地推進社會主義新農(nóng)村建設，使農(nóng)民共享社會發(fā)展成果。新農(nóng)村建設的基礎是發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟，但從當前的實際狀況看，還必須提高政府對農(nóng)民提供公共服務的水平。這方面的制度已初步建立，關鍵是要形成對農(nóng)村教育、醫(yī)療、文化和社會保障的資金穩(wěn)定增長機制，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化。

　　我國的城鎮(zhèn)化，要把最大限度吸納農(nóng)村人口、拓展農(nóng)民向非農(nóng)就業(yè)的轉(zhuǎn)移空間作為一大重要任務。從我國國情出發(fā)，要使農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化的成果，就必須堅持走大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路。要結合主體功能區(qū)規(guī)劃，合理調(diào)整經(jīng)濟布局，加快發(fā)展中小城市和縣域經(jīng)濟，為更多農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件，引導經(jīng)濟和人口合理分布。

　　四、農(nóng)村改革的新機遇

　　30年農(nóng)村改革的歷程充滿坎坷，根本原因在于農(nóng)村改革是處于二元結構體制下的改革。改變二元結構的體制，是促進農(nóng)村改革走上坦途的必要條件。黨的十六大以來，我國農(nóng)村的改革和發(fā)展又進入了一個新的機遇期。這幾年，除了取得糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收的明顯實效外，還有很多思想理論和體制機制方面的創(chuàng)新。

　　可以說，自十六大以來，一個適應全面建設小康社會新階段要求的指導“三農(nóng)”工作的理論體系和促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的政策體系正在形成之中。

　　這個理論體系是在改革發(fā)展的實踐中與時俱進地逐步形成的。2002年十六大提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的方針，2003年初胡錦濤總書記在中央農(nóng)村工作會議上把解決好“三農(nóng)”問題定位為全黨工作的重中之重，三中全會把建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構的體制作為改革的一大重要目標，2004年四中全會上總書記做出了關于工農(nóng)、城鄉(xiāng)關系變化的“兩個趨向”的深刻分析，年底在中央經(jīng)濟工作會議上總書記又明確提出我國總體上已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展階段的重要判斷，2005年五中全會明確提出了建設社會主義新農(nóng)村，2006年六中全會提出要逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化。黨的十七大進一步明確了農(nóng)村改革發(fā)展的方向是“走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”�？梢哉f，對于全面建設小康社會新階段的農(nóng)村改革發(fā)展，已經(jīng)有了一個比較完整的指導思想和理論體系。

　　在這個指導思想和理論體系的指引下，這五年中央連續(xù)發(fā)出了五個指導農(nóng)村工作的一號文件，不斷推進體制改革和機制創(chuàng)新，已經(jīng)在建立符合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求的新的政策體系方面邁出重要步伐。取消了專對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民設置的農(nóng)業(yè)四稅，建立了對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的直接補貼制度，明確了把國家基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展的重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村，初步建立了覆蓋整個農(nóng)村的最低生活保障制度，制定了一系列保障農(nóng)民工合法權益的政策和制度等。這一系列新的政策措施，對近年來的糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收起到了明顯的促進作用。

　　十六大以來，農(nóng)村改革發(fā)展的理論、體制和實踐創(chuàng)新都極為豐富，經(jīng)驗也極為寶貴。30年前，十一屆三中全會明確了保障農(nóng)民經(jīng)濟利益、尊重農(nóng)民民主權益的準則，拉開了農(nóng)村改革的序幕。17年前，十三屆八中全會確立了以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制為農(nóng)村的基本經(jīng)營體制。10年前，十五屆三中全會確定了建立符合社會主義市場經(jīng)濟要求的農(nóng)村經(jīng)濟體制的改革目標。十六大以來，農(nóng)村改革在科學發(fā)展觀和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方針的指引下，迎來了新的機遇。

　　對十六大以來農(nóng)村改革和發(fā)展的經(jīng)驗進行認真總結，將一系列行之有效的政策措施制度化、法律化，對于按照科學發(fā)展觀的要求明確今后農(nóng)村改革發(fā)展的方向，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，形成城鄉(xiāng)改革發(fā)展的互動機制，推動整個經(jīng)濟社會又好又快地發(fā)展，必將產(chǎn)生重要促進作用。同時，這也是對農(nóng)村改革30周年的最好紀念。

　　來源：原載吳敬璉等編《中國經(jīng)濟50人看三十年：回顧與分析》，中國經(jīng)濟出版社，2008

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