国产第页,国产精品视频一区二区三区,国产精品网站夜色,久久艹影院,精品国产第一页,欧美影视一区二区三区,国产在线欧美日韩精品一区二区

汪暉、陶然:對(duì)《土地管理法》修改草案的建議

發(fā)布時(shí)間:2020-06-18 來(lái)源: 散文精選 點(diǎn)擊:

  

  [內(nèi)容提要] 關(guān)于我國(guó)征地制度現(xiàn)存問(wèn)題和如何改革的學(xué)術(shù)研究與相關(guān)政策討論由來(lái)已久。最近一次激烈辯論應(yīng)該是在2004年《憲法》修正案出臺(tái)的前夕。“限定征地范圍、界定公益性用地項(xiàng)目、取消按原用途補(bǔ)償”等一系列征地制度改革的建議也正是在當(dāng)時(shí)的背景下提出來(lái)的。但從總體上來(lái)看,2004年以來(lái)中國(guó)進(jìn)行的各種征地制度改革還是依然局限于有限度地提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、提供被征地農(nóng)民社會(huì)保障等修修補(bǔ)補(bǔ)式的調(diào)整,并沒有從根本上觸動(dòng)既有的征地制度本身。值得學(xué)界深思的問(wèn)題是,為什么主流學(xué)界和政府部門部分官員提出的理想改革目標(biāo)那么難以被推行下去?隱藏在征地制度改革背后的約束條件到底是什么?

  

  一、引言

  

  土地問(wèn)題不僅是中國(guó)歷史上朝代更替過(guò)程中的一個(gè)主要問(wèn)題,也是30年前中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革得以起步的一個(gè)關(guān)鍵所在。1970年代末和1980年代初開始的中國(guó)改革開放進(jìn)程就是從農(nóng)村土地制度改革開始的。這項(xiàng)制度改革通過(guò)賦予農(nóng)民生產(chǎn)決策權(quán)和收益權(quán)極大調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性,促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實(shí)際上,以土地改革為核心的農(nóng)村改革極大地解放了被計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期人民公社體制、計(jì)劃價(jià)格體制乃至于重化工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略束縛的社會(huì)生產(chǎn)力,并為農(nóng)民收入和生活水平的提高、城鄉(xiāng)糧食和副食品供應(yīng)的保障,以及80年代以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展為標(biāo)志的鄉(xiāng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)大發(fā)展打下了良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

  隨著21世紀(jì)以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的快速提高,中國(guó)的城市化進(jìn)程開始加速度推進(jìn)。城鎮(zhèn)化加速在帶來(lái)農(nóng)村人口大規(guī)模向城市遷移的同時(shí),也帶來(lái)了城市空間維度的大幅度擴(kuò)展。但是,在現(xiàn)有的征地制度、政府財(cái)政體制和行政管理體制安排下,地方政府利用土地生財(cái)?shù)男袨椴粌H使得失地農(nóng)民基本財(cái)產(chǎn)權(quán)益難以得到有效的保障,而且也帶來(lái)地方政府土地預(yù)算外財(cái)政缺乏透明度、各類工業(yè)開發(fā)區(qū)過(guò)度擴(kuò)張、商住用地價(jià)格飆升、投資過(guò)熱乃至農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地大幅度增加、以租代征、小產(chǎn)權(quán)房大量涌現(xiàn)等一系列問(wèn)題。在既有征地制度下,失地農(nóng)民往往無(wú)法得到合理補(bǔ)償,很容易引起失業(yè)和社會(huì)不穩(wěn)定現(xiàn)象。這就使得工業(yè)化和城市發(fā)展過(guò)程中地方政府與失地農(nóng)民之間在土地增值利益分配上的矛盾日益突出,出現(xiàn)了很多與征地有關(guān)的群體性事件和集體上訪現(xiàn)象,嚴(yán)重地威脅了社會(huì)和諧和政治穩(wěn)定。

  2008以來(lái),國(guó)土資源部組織力量開始對(duì)《土地管理法》進(jìn)行修訂,2009年4月最新一稿修訂草案吸收了地方政府、中國(guó)社科院以及國(guó)土資源部各相關(guān)司局的意見,并打算年內(nèi)報(bào)送國(guó)務(wù)院法制辦后提交給全國(guó)人大審議。在這個(gè)過(guò)程中還將向全社會(huì)公開《修訂草案》,征求社會(huì)各界的意見。

  最新一稿《土地管理法修訂草案》涉及范圍很廣,尤其在征地方面,《修訂草案》單列一章,整合和新增了與征地有關(guān)的法律條款,涉及范圍之廣,足以體現(xiàn)這次修法中中央政府進(jìn)行征地制度改革的決心。其中新增了第六十八條、第七十一條、第七十三條、第七十五條和第七十六條,規(guī)范了征地范圍、征地補(bǔ)償爭(zhēng)議裁決、被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度、征用土地以及農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償。修改了原第四十六、第四十七、第四十八、第四十九、第五十條,規(guī)范了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征地程序、征地補(bǔ)償費(fèi)分配和監(jiān)管和就業(yè)安置問(wèn)題。從內(nèi)容上來(lái)看,修改草案的內(nèi)容基本上涵蓋了征地制度涉及的方方面面。

  《修訂草案》涉及的另一項(xiàng)重要改革,是關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問(wèn)題。實(shí)際上,在很大程度上,征地制度改革和集體建設(shè)用地入市是一枚硬幣的兩面,允許集體建設(shè)用地入市就意味著這一部分土地就不再通過(guò)征收收歸國(guó)有。因此,征地制度改革推進(jìn)到何種程度,也就決定了集體建設(shè)用地入市的范圍,甚至決定了建設(shè)用地之外的集體土地(主要是農(nóng)用地)的命運(yùn)。長(zhǎng)久以來(lái),學(xué)術(shù)界和政府部門都十分關(guān)注集體土地權(quán)能缺失的問(wèn)題,很多學(xué)者都期望集體土地產(chǎn)權(quán)有朝一日可以和國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)“平起平坐”。2007年我國(guó)《物權(quán)法》的頒布實(shí)施,以及2008年中國(guó)共產(chǎn)黨十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》, 也都開始逐步體現(xiàn)“平等保護(hù)物權(quán)”的精神。但是,如果我國(guó)的征地制度不進(jìn)行根本性的改革,征地權(quán)依然借助公權(quán)力強(qiáng)行介入非公共利益領(lǐng)域,那么集體土地產(chǎn)權(quán)就永遠(yuǎn)不可能與國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)“平起平坐”。所以,從這個(gè)意義上來(lái)講, 在這輪《土地管理法》的修訂中,征地制度的改革是一個(gè)核心的內(nèi)容。從某種意義上說(shuō),集體建設(shè)用地入市不過(guò)是完成征地制度改革之后的一件“副產(chǎn)品”而已。如果前一個(gè)問(wèn)題能夠得以順利地推進(jìn),那么集體建設(shè)用地入市中的很多問(wèn)題就可以迎刃而解了。

  關(guān)于我國(guó)征地制度現(xiàn)存問(wèn)題和如何改革的學(xué)術(shù)研究與相關(guān)政策討論由來(lái)已久。最近一次激烈辯論應(yīng)該是在2004年《憲法》修正案出臺(tái)的前夕!跋薅ㄕ鞯胤秶、界定公益性用地項(xiàng)目、取消按原用途補(bǔ)償”等一系列征地制度改革的建議也正是在當(dāng)時(shí)的背景下提出來(lái)的。但從總體上來(lái)看,2004年以來(lái)中國(guó)進(jìn)行的各種征地制度改革還是依然局限于有限度地提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、提供被征地農(nóng)民社會(huì)保障等修修補(bǔ)補(bǔ)式的調(diào)整,并沒有從根本上觸動(dòng)既有的征地制度本身。

  我們認(rèn)為,提出一個(gè)更徹底的改革目標(biāo)是相對(duì)容易的,但值得學(xué)界深思的問(wèn)題是,為什么主流學(xué)界和政府部門部分官員提出的理想改革目標(biāo)那么難以被推行下去?隱藏在征地制度改革背后的約束條件到底是什么?

  在本文中,我們?cè)噲D在討論土地征用的一些基本理論和操作爭(zhēng)議問(wèn)題的基礎(chǔ)上,對(duì)上述問(wèn)題給出一個(gè)初步的回答。同時(shí)我們將結(jié)合現(xiàn)有的《土地管理法》修訂草案,給出具體的修法建議。本文剩余部分安排如下:第二部分討論征地制度改革涉及公共利益界定問(wèn)題;
在第三部分,我們將首先探討征地補(bǔ)償如何才算合理的問(wèn)題,然后結(jié)合各地的實(shí)踐來(lái)考察一些地區(qū)在征地補(bǔ)償政策上進(jìn)行的有益創(chuàng)新;
第四部分,結(jié)合對(duì)目前地方政府“土地財(cái)政”行為的分析,討論目前我國(guó)征地制度改革所面臨的約束條件,尤其是地方政府為什么缺乏激勵(lì)去推進(jìn)對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體而言非常有利的征地改革;
第五部分將提出征地制度系統(tǒng)性改革的方案以及對(duì)《土地管理法》的具體修法建議;
最后一部分是結(jié)論。

  

  二、公共利益界定

  

  1.政府為何要征地?

  土地征收是政府通過(guò)公權(quán)力強(qiáng)行剝奪個(gè)人或組織財(cái)產(chǎn)的行為。當(dāng)政府行使征地權(quán)的時(shí)候,征地雙方的地位是不對(duì)等的,征收行為是強(qiáng)制的,甚至補(bǔ)償也不需要得到被征地者的同意。與征收相對(duì)應(yīng)的是買賣,買賣是交易雙方真實(shí)意愿的表達(dá),雙方地位對(duì)等,可以討價(jià)還價(jià),成交后一方獲得了生產(chǎn)者剩余,而另一方獲得了消費(fèi)者剩余,兩廂情愿,皆大歡喜。

  在一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,通過(guò)市場(chǎng)來(lái)配置資源理應(yīng)是政策的首選。事實(shí)上,我們這個(gè)社會(huì)很多產(chǎn)品、生產(chǎn)要素以及自然資源目前也的確是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)配置的。但土地是一個(gè)重要的例外。由于現(xiàn)有體制下土地可能是和平時(shí)期唯一經(jīng)常被征收的財(cái)產(chǎn),所以周其仁教授(2001)發(fā)出了“農(nóng)地不是敵產(chǎn),工業(yè)化、城市化也不是戰(zhàn)爭(zhēng)或救災(zāi),為什么非征用不可?”這樣的疑問(wèn)。這是一個(gè)非常有力的質(zhì)問(wèn),但事情并非如此簡(jiǎn)單。比如政府要修建一處開放的公共綠地,這個(gè)項(xiàng)目顯然對(duì)周圍環(huán)境和居民具有正向外部性效果,比如,那些緊挨著綠地或者就在綠地中間的房地產(chǎn)價(jià)值會(huì)因?yàn)樵擁?xiàng)目實(shí)施而實(shí)現(xiàn)相當(dāng)可觀的增值。如果這個(gè)項(xiàng)目所需的土地分屬很多個(gè)不同的所有者,而政府希望通過(guò)購(gòu)買的方式來(lái)收購(gòu)這些土地?梢灶A(yù)見的結(jié)果,是政府必然要付出很高價(jià)格才能夠達(dá)成目標(biāo)。這是因?yàn)槊恳粋(gè)業(yè)主都想從這個(gè)項(xiàng)目中獲得相關(guān)增值收益,因此不愿意將土地低價(jià)賣給政府。政府所要付出的價(jià)格甚至很有可能會(huì)超出這個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算,而由于項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)來(lái)自于政府稅收,如此操作就會(huì)加重納稅人的負(fù)擔(dān)。

  也正是因?yàn)槿绱,Miceli(1993)的研究指出,防止個(gè)別土地所有者延誤需要大量土地的公共項(xiàng)目,構(gòu)成了征地權(quán)存在的理由。因?yàn)槿绻谝粋(gè)公共項(xiàng)目中政府必須和每一個(gè)土地所有者達(dá)成協(xié)議,那么高昂的交易費(fèi)用可能會(huì)阻止該項(xiàng)目的實(shí)施,因?yàn)槊總(gè)土地所有者都存在著保有土地以便從公共項(xiàng)目導(dǎo)致的土地增值中獲益的動(dòng)機(jī)。而通過(guò)動(dòng)用征地權(quán)可以有效地解決“保有”問(wèn)題,通過(guò)降低交易費(fèi)用來(lái)保證公共項(xiàng)目的順利實(shí)施。

  因此,可以認(rèn)為,土地征收是通過(guò)政府干預(yù)來(lái)解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題的一個(gè)手段。但是,土地征收畢竟要強(qiáng)制剝奪公民的部分財(cái)產(chǎn)權(quán)利。從歷史上來(lái)看,征地補(bǔ)償往往不能涵蓋被征地者所有受影響的利益,即使在一些具有保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)的制度傳統(tǒng)的國(guó)家,比如美國(guó),征地補(bǔ)償通常也不會(huì)超過(guò)市場(chǎng)價(jià)值,甚至在很多的案例中還會(huì)低于市場(chǎng)價(jià)值(Ely 1992),因此,政府必須要首先限定于公共使用(Public Use)或公共目的(Public Purpose),才能夠保證征地權(quán)的行使具備令人信服的合法性。這種“限于公共使用或公共目的動(dòng)用征地權(quán)”的約束,也正是為防止政府或者特殊利益集團(tuán)尋租行為而搭起的屏障(Fischel,1998)。所以,在多數(shù)國(guó)家的征地實(shí)踐中,征地權(quán)行使的合法基礎(chǔ)取決于征地目的的公共使用(Public Use)(建議盡量統(tǒng)一使用)和征地補(bǔ)償?shù)墓?Just Compensation)。這兩個(gè)方面的問(wèn)題,正是我們后面部分要仔細(xì)討論的內(nèi)容。

  2.公共利益該如何界定?

  我國(guó)現(xiàn)行征地制度中最令人詬病的地方,在于征地權(quán)的行使并不是全部出于公共目的。盡管2004年修訂的《中華人民共和國(guó)憲法》第10條和《土地管理法》第二條規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償! 但是,相關(guān)法律并沒有規(guī)范非公共利益性質(zhì)的征地行為。《土地管理法》第四十三條規(guī)定:“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地……”鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民建房和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地除外,所謂“依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地”,實(shí)際上包括了“國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”,這樣就事實(shí)上把公益性用地和非公益性用地都納入了征收范圍。

  中國(guó)共產(chǎn)黨十七屆三中全會(huì)《決定》指出,要“改革征地制度,嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,逐步縮小征地范圍……”這顯然是一個(gè)順應(yīng)潮流的突破。而在最近國(guó)土資源部起草的尚未公開征求意見的《土地管理法》修改草案中,也首次引入了“公益性項(xiàng)目”的概念,這也無(wú)疑是朝正確的改革方向邁出了重要的一步,為進(jìn)一步的改革突破預(yù)留了操作空間。

  但是,什么樣的項(xiàng)目才算是符合公共利益(公共使用或公共目的),在現(xiàn)實(shí)操作中卻備受爭(zhēng)議。一種極端的看法認(rèn)為,只要能夠推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),增加政府稅收,增加就業(yè)就是符合公共利益的。但這種說(shuō)法的問(wèn)題在于,這樣的定義事實(shí)上囊括了幾乎所有的征地項(xiàng)目,因?yàn)榧词故敲黠@具有贏利性、且往往只帶來(lái)少數(shù)人直接受益的項(xiàng)目(如商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)),都會(huì)產(chǎn)生上述效果,按照這樣的看法,就根本沒有必要來(lái)區(qū)分公共利益和私人利益。與此相對(duì)應(yīng),另一種極端的看法是,所謂符合公共利益的項(xiàng)目必須是非贏利的,但這樣的項(xiàng)目在現(xiàn)實(shí)中少之又少,大概只包括軍事基地、公共團(tuán)體和政府機(jī)關(guān)、公共綠地用地等。多數(shù)具有公共利益性質(zhì)的項(xiàng)目雖然受益范圍廣,卻還是可以設(shè)計(jì)一套有效的收費(fèi)體系,從而具有較強(qiáng)的排他性(比如收費(fèi)高速公路)。Epstein(1985)提議征地權(quán)中公共使用的條件應(yīng)該被解釋為當(dāng)一個(gè)項(xiàng)目涉及公共產(chǎn)品的供應(yīng)就被允許強(qiáng)制征收土地。但是公共產(chǎn)品也是一道“光譜”,純粹的公共產(chǎn)品在現(xiàn)實(shí)生活中也非常少,而多數(shù)項(xiàng)目只是部分涉及公共產(chǎn)品的供應(yīng)。

  在各國(guó)法律實(shí)踐中,公共利益的界定往往也存在廣泛的爭(zhēng)議。以美國(guó)為例,2005年美國(guó)最高法院開始允許使用一個(gè)更寬泛的關(guān)于公共使用的定義,并在Kelo的判例中支持征地權(quán)可以用于對(duì)一個(gè)貧困地區(qū)的再開發(fā)(明尼蘇達(dá)1986年也有類似的征收土地用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的案例)。

  但是,Kelo判例引起了廣泛的非議,作為對(duì)該案例的反應(yīng),從2006年起在美國(guó)至少有27個(gè)州立法限制征地權(quán)的行使。比如明尼蘇達(dá)立法嚴(yán)格界定了公共使用的定義:1)一般公眾或公共機(jī)構(gòu)對(duì)土地的占有、占用、所屬,及其享用;
2)公共服務(wù)的建立或運(yùn)轉(zhuǎn);
或3)減緩某個(gè)地區(qū)的衰敗,挽救環(huán)境污染地區(qū),降低不動(dòng)產(chǎn)廢棄程度,或者清除妨害公益的東西。但即便如此,新的公共使用或公共目的定義也并沒有限制稅收增額融資項(xiàng)目TIF(Tax Increment Financing),TIF經(jīng)常用于衰落地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的基礎(chǔ)設(shè)施投資和改善的融資項(xiàng)目。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

  由此可見,公共使用的界定不是一成不變的,在實(shí)踐中往往也存在很大爭(zhēng)議。盡管如此,很多國(guó)家還是通過(guò)立法明確界定了公共使用的范圍,比如韓國(guó)和日本。

  在國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界和政府部門,也存在類似的爭(zhēng)論。比如,最近國(guó)土資源部一位官員舉了一個(gè)非常有意思的例子,說(shuō)北京奧運(yùn)會(huì)鳥巢附屬的賓館是商業(yè)性質(zhì)的,如果按照嚴(yán)格的公共利益的界定,就不能通過(guò)征收來(lái)獲得;
但如果政府必須要通過(guò)購(gòu)買很可能會(huì)耽誤奧運(yùn)會(huì)場(chǎng)館建設(shè)的進(jìn)度,從而最后損害了公共利益。這種說(shuō)法當(dāng)然也有一定的道理。但考慮到奧運(yùn)會(huì)對(duì)中國(guó)政府和民族的意義,這確實(shí)是一個(gè)非常極端的例子。在實(shí)踐中發(fā)生的情況,是很多缺乏足夠公共利益的項(xiàng)目,比如收費(fèi)高速公路,甚至是基本沒有什么公共利益的項(xiàng)目,比如房地產(chǎn)開發(fā),也被政府以公共利益的旗號(hào)強(qiáng)征土地。而且,即使對(duì)于奧運(yùn)會(huì)這樣的項(xiàng)目,即使其附屬商用設(shè)施非要征收,也不應(yīng)該由政府單方面制定補(bǔ)償價(jià)格來(lái)征收。

  但不管存在多少爭(zhēng)議,不容反駁的是征地權(quán)必須基于公共用途,因?yàn)橹挥羞@樣,才能獲得征地行為的合法性。

  一個(gè)關(guān)于界定公共利益的思路 是,如果某塊土地上生產(chǎn)的產(chǎn)品可以交由市場(chǎng)來(lái)解決,那么這塊土地也可交由市場(chǎng)解決。只有那些市場(chǎng)提供不了的產(chǎn)品,不論贏利與否,均可視為公益性項(xiàng)目,所需土地可以通過(guò)征收,包括:1)凡直接的公共事業(yè)用途;
2)具有公共利益性質(zhì)的一切其他用途;
3)以及為實(shí)施上述用途所必需的相關(guān)設(shè)施和附屬設(shè)施用地。

  這樣的界定實(shí)際上意味著,如果一個(gè)項(xiàng)目的主體工程是符合公共利益的,那么附屬設(shè)施用地作為主體工程的配套,其用地通過(guò)一定程序的公正審核后也可以通過(guò)征收方式獲得。如是,征地就可以排除一般的商住項(xiàng)目用地、工業(yè)項(xiàng)目和旅游項(xiàng)目用地等明顯屬于非公益性的贏利項(xiàng)目。

  當(dāng)然,隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展,對(duì)公共利益含義的認(rèn)定也會(huì)有相應(yīng)的變化。因此,在未來(lái)的征地制度改革中,可以考慮設(shè)計(jì)一套審核機(jī)制,即由第三方機(jī)構(gòu)(比如地方人大,或者是法院)通過(guò)嚴(yán)格程序,來(lái)審核某類或者某項(xiàng)征地項(xiàng)目是否符合公共利益而可以征收。

  3.國(guó)家實(shí)施城市規(guī)劃是否需要征地?

  目前《土地管理法》修訂草案規(guī)定“在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi),國(guó)家實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)”可以征收集體土地。這里涉及兩個(gè)重要問(wèn)題,首先國(guó)家實(shí)施城市規(guī)劃是否體現(xiàn)了公共利益?其次是否需要通過(guò)征收集體土地所有權(quán)來(lái)實(shí)施城市規(guī)劃?

  毫無(wú)疑問(wèn),政府實(shí)施城市規(guī)劃可以、但不必然維護(hù)公共利益。由于土地利用的外部性可能會(huì)導(dǎo)致不同用途土地利用的不相容,從而降低土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。所以,通過(guò)分區(qū)控制、土地用途和使用強(qiáng)度管制,以及城市道路等規(guī)劃建設(shè),城市規(guī)劃可以防止土地的不當(dāng)使用。假定一幅土地最佳的私人用途(Private Usage)是商業(yè),最佳的容積率是10,但是城市規(guī)劃限定這一幅土地只能用于住宅建設(shè),最高容積率不得超過(guò)4。那么這幅土地的價(jià)值就會(huì)下降,但限定這幅土地的用途和使用強(qiáng)度的目的是為了更廣區(qū)域內(nèi)土地價(jià)值不受該幅土地的不當(dāng)利用而下降。必須強(qiáng)調(diào)的是,這就是一種對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的“征收”。換言之,城市規(guī)劃的實(shí)施本身就已經(jīng)對(duì)城市土地進(jìn)行了這種意義上的征收,這種征收我們可稱之為“準(zhǔn)征收”(Takings),是通過(guò)土地用途和使用強(qiáng)度管制來(lái)實(shí)施的,而不是剝奪土地所有權(quán)。這種通過(guò)城市規(guī)劃來(lái)限定土地發(fā)展權(quán)的準(zhǔn)征收行為,是屬于所謂政府的“警察權(quán)”,絕大多數(shù)情況下是無(wú)須賠償?shù)摹?/p>

  所以,土地征收實(shí)際上不是一個(gè)“非黑即白”的概念,而是一道連續(xù)的光譜,光譜的一端對(duì)土地利用不加任何限制,另一端則是所有權(quán)的剝奪。城市規(guī)劃的實(shí)施實(shí)際上是介于這兩者之間的征收行為。既然城市規(guī)劃可以通過(guò)土地用途和使用強(qiáng)度管制以及征收特定土地的發(fā)展權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn),政府又何必在意這些被管制的土地是國(guó)有的,還是集體甚至是私人的呢?

  當(dāng)然,我國(guó)法律規(guī)定城市土地屬于國(guó)有。但這個(gè)規(guī)定也存在如下兩個(gè)問(wèn)題。首先,城市土地的范圍到底是指1982年《憲法》首次規(guī)定城市土地屬于國(guó)有之前的那些城市土地,加上之后征為國(guó)有的土地?還是城市建成區(qū)內(nèi)的所有土地?抑或是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地,或者是土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地區(qū)內(nèi)的土地?這實(shí)際上是一個(gè)非常含糊的定義,而且是一個(gè)可能帶來(lái)未來(lái)無(wú)數(shù)糾紛的定義。事實(shí)上,目前我國(guó)城市建成區(qū)范圍內(nèi)還存在著大量的集體土地,比如大量城中村的土地。這些土地的用途早已是城市用途了, 但從產(chǎn)權(quán)上看仍然是集體土地。其次,即使城市土地國(guó)有,也不一定要征收,購(gòu)買集體土地所有權(quán)同樣是一種選項(xiàng),甚至很可能是更好的選項(xiàng)。

  目前的《土地管理法》修訂草案提出的方案可能存在的矛盾則更多。其一,土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的范圍,1997—2010年全國(guó)各地土地利用總體規(guī)劃實(shí)施十年的結(jié)果表明,在經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)、土地價(jià)值越高的地區(qū),規(guī)劃的局部修改越頻繁,城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍線每隔幾年就會(huì)變動(dòng)一次。而且很容易受到長(zhǎng)官意志的影響,所以這一規(guī)定也無(wú)法真正將征地范圍限定在一個(gè)確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍之內(nèi)。

  其二,現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃的編制和實(shí)施,雖需經(jīng)過(guò)聽證程序,但事實(shí)上公眾參與程度很低,尤其是農(nóng)民參與程度就更低。以一個(gè)沒有得到廣泛共識(shí)的土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍為分界線,圈外集體建設(shè)用地可以流轉(zhuǎn),圈內(nèi)集體建設(shè)用地必須征收,肯定會(huì)很難說(shuō)服農(nóng)民。可以預(yù)見,基于利益博弈和公平訴求,如果這一條款得到實(shí)施勢(shì)必造成大量的上訪甚至群體性事件。

  總之,國(guó)家實(shí)施城市規(guī)劃,管制特定土地的用途和使用強(qiáng)度,相當(dāng)于已經(jīng)對(duì)土地進(jìn)行了某種程度的征收,集體建設(shè)用地應(yīng)該可以直接入市并保持集體所有制性質(zhì),或者由政府或用地者直接購(gòu)買后轉(zhuǎn)為國(guó)有。不論哪種方式,都比現(xiàn)有規(guī)定下的情況要有利于保障失地農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

  

  三、征地補(bǔ)償

  

  1.關(guān)于征地是否應(yīng)該補(bǔ)償以及補(bǔ)償多少的學(xué)界爭(zhēng)論

  從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看,最終征地補(bǔ)償最后給到什么水平實(shí)際上是一個(gè)不同利益相關(guān)者博弈后的公共選擇結(jié)果。Fischel(1998)舉了如下一個(gè)非常有意思的例子,假如政府需要征收部分土地建造一座水壩用以某一區(qū)域內(nèi)防洪,是否給予征地補(bǔ)償本質(zhì)上是一個(gè)誰(shuí)來(lái)納稅修防洪水壩的問(wèn)題:如果給予被征地者以充分的征地補(bǔ)償,政府需要通過(guò)追加稅負(fù)來(lái)增加財(cái)政收入,此時(shí)納稅人承擔(dān)了征地補(bǔ)償,而且追加稅負(fù)將會(huì)干擾經(jīng)濟(jì)運(yùn)行;
反之,如果不予征地補(bǔ)償,政府就無(wú)須提高稅負(fù),那么此時(shí)就是被征地者承擔(dān)了成本。

  究竟是否應(yīng)該給予征地補(bǔ)償,以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)到底應(yīng)該多高的問(wèn)題,在西方學(xué)術(shù)界也有長(zhǎng)期和激烈的爭(zhēng)論。在早期的文獻(xiàn)中,過(guò)度投資(Overinvestment)問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)學(xué)家不贊成給予任何征地補(bǔ)償?shù)闹饕碛桑@是因?yàn)槿魏谓o予當(dāng)前土地所有者市場(chǎng)價(jià)值的補(bǔ)償都會(huì)干擾該土地所有者對(duì)自己土地的投資決策,導(dǎo)致潛在被征地者對(duì)土地(及其附屬住房等設(shè)施)的過(guò)度投資。因此,有學(xué)者認(rèn)為不予補(bǔ)償是最優(yōu)的(Baxter and Altree,1972)。但同樣也有三方面的理由來(lái)支持相反的觀點(diǎn):(1)市場(chǎng)效率,土地市場(chǎng)土地的買賣是具有市場(chǎng)效率的,政府征收土地也按照市場(chǎng)價(jià)值給予補(bǔ)償,征地行為才具有效率(Michelman,1967);
(2)抵御風(fēng)險(xiǎn),由于在現(xiàn)實(shí)中土地所有者得不到抵御征地風(fēng)險(xiǎn)的私人保險(xiǎn),因此在一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避者的世界中,征地補(bǔ)償可以增進(jìn)效率;
(3)財(cái)政幻覺(Fiscal Illusion),如果不予征地補(bǔ)償,政府將會(huì)低估私人資源的成本,傾向于征收過(guò)多的土地,過(guò)分地?cái)U(kuò)張公共部門的規(guī)模,建設(shè)超過(guò)實(shí)際需要的公共項(xiàng)目(De Alessi, Louis,1969)。因此,征地補(bǔ)償可以強(qiáng)迫政府做出正確的公共項(xiàng)目選擇,Johnson(1977)、Baxter和Altree(1972)等人甚至認(rèn)為,除了被征收土地的損失外,只有政府被迫承受相鄰?fù)恋氐膿p失才會(huì)導(dǎo)致有效率的征地決策。

  1980年代以來(lái),關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)臓?zhēng)論更加細(xì)致。Blume,Rubinfeld、Shapiro(1984,以下簡(jiǎn)稱BRS),F(xiàn)ischel以及Shapiro(1989)和Nosal(2001)分別討論了征地補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)效率。BRS假設(shè)了一個(gè)征地行為以社會(huì)福利最大化為動(dòng)機(jī)的政府,其征地行為不受土地所有者的任何影響。在土地征收決定獨(dú)立于土地當(dāng)前用途的情況下,BRS認(rèn)為零補(bǔ)償是最有效率的,而完全補(bǔ)償則最缺乏效率。因?yàn)橥恋卣魇蘸,原土地所有者在土地上的投資將完全被破壞。在零補(bǔ)償?shù)那闆r下,土地所有者會(huì)將征地造成的損失計(jì)算在可能的損失之內(nèi),從而在投資時(shí)達(dá)到社會(huì)最優(yōu),而在完全補(bǔ)償?shù)那闆r下,會(huì)導(dǎo)致土地所有者的過(guò)度投資,因?yàn)橥恋厮姓邥?huì)低估其可能發(fā)生的損失。Fischel和Shapiro的研究則基于公共選擇模型,假設(shè)政府是由民主選舉產(chǎn)生的,在選民認(rèn)為政府以全社會(huì)福利最優(yōu)(Pigovian Government)為出發(fā)點(diǎn)或者政府不會(huì)因?yàn)檠a(bǔ)償而放棄非最優(yōu)行為的情況下,零補(bǔ)償是最優(yōu)的;
而以大多數(shù)人利益為出發(fā)點(diǎn)的政府(Majoritarian Government)則會(huì)采取部分補(bǔ)償?shù)脑瓌t。Nosal(2001)則假設(shè)政府是由土地所有者選舉產(chǎn)生的,其最重要的特征是政府本身也是土地所有者,并且政府不能免除自己的土地被征收。在其假設(shè)條件下,土地所有者得到的征地補(bǔ)償為土地的市場(chǎng)平均價(jià)格,并且所有的土地所有者平均分擔(dān)征地補(bǔ)償稅收,則存在子博弈完美納什均衡。此時(shí)土地所有者對(duì)土地的投資為社會(huì)最優(yōu),而政府征收的土地的數(shù)量也會(huì)達(dá)到社會(huì)最優(yōu)結(jié)果。

  與國(guó)外學(xué)者研究有所不同的是,在中國(guó)國(guó)內(nèi),相當(dāng)部分研究者傾向于將土地征用補(bǔ)償限定在被征土地的農(nóng)用價(jià)值上(如賈憲威,1995;
許堅(jiān),1996;
嚴(yán)星、黃安,2001),一些學(xué)者(陳江龍、曲福田,2002)堅(jiān)持進(jìn)行“不完全補(bǔ)償原則”,并以土地的當(dāng)前用途為補(bǔ)償依據(jù)(周誠(chéng),2003;
郭潔,2002)。他們提出了細(xì)化現(xiàn)行征地補(bǔ)償項(xiàng)目和提高各項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的改革方案。究其原因,主要在于我國(guó)學(xué)者多以“漲價(jià)歸公”原則來(lái)設(shè)計(jì)征地補(bǔ)償方法,認(rèn)為社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致農(nóng)地自然增值,所以農(nóng)地轉(zhuǎn)換用途帶來(lái)的增值收益理應(yīng)收歸國(guó)有。

  當(dāng)然也存在另外一個(gè)極端的觀點(diǎn),比如有的學(xué)者提出如下論點(diǎn),農(nóng)民賣白菜漲價(jià)政府不收稅,為什么賣地要收稅?土地漲價(jià)收稅,那么土地跌價(jià)是否應(yīng)該政府補(bǔ)貼呢? 以此作為給予被征地農(nóng)民完全補(bǔ)償?shù)睦碛伞?/p>

  不管學(xué)術(shù)爭(zhēng)論如何,各地的實(shí)踐基本上是按原用途進(jìn)行征地補(bǔ)償并規(guī)定了最高補(bǔ)償限定。而且,隨著我國(guó)城市化過(guò)程的推進(jìn)以及政府財(cái)政實(shí)力的提高,特別是由于被征地農(nóng)民的抗?fàn),在我?guó)的一些地區(qū)也出現(xiàn)了一些非常值得研究的征地政策改進(jìn)。

  2.我國(guó)現(xiàn)有征地補(bǔ)償模式存在問(wèn)題

  如前所述,按原用途進(jìn)行征地補(bǔ)償并有最高補(bǔ)償限定是現(xiàn)行征地制度的一個(gè)硬傷,這也是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)期偏低、被征地農(nóng)民不滿意的政策原因。我們?cè)诮K、福建、廣東、吉林、陜西、四川等省的調(diào)查也發(fā)現(xiàn),在大部分地區(qū),征地標(biāo)準(zhǔn)依然偏低,農(nóng)民利益難以得到保障。有研究表明,農(nóng)民只得到地價(jià)5%—10%的補(bǔ)償,村集體得到25%—30%,60%—70%為地方政府所得。

  越來(lái)越多的證據(jù)表明,在我國(guó),盡管征地過(guò)程中的確也存在著過(guò)度投資問(wèn)題(比如征地前的搶栽和房屋裝修),但是低補(bǔ)償政策所帶來(lái)的各種問(wèn)題和危害,卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)過(guò)度投資導(dǎo)致的資源浪費(fèi)。這些危害主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:

 。1)降低了土地利用效率,導(dǎo)致各類制造業(yè)開發(fā)區(qū)過(guò)度擴(kuò)張。我國(guó)各地大量規(guī)劃和建設(shè)的開發(fā)區(qū),動(dòng)輒就是十幾甚至幾十平方公里,一些開發(fā)區(qū)企業(yè)大量圈地,進(jìn)駐企業(yè)建造的廠房大多1—3層,綠地面積超過(guò)廠房建設(shè)占地面積。據(jù)統(tǒng)計(jì),截止到2004 年8 月,我國(guó)開發(fā)區(qū)達(dá)到了6866個(gè),規(guī)劃面積達(dá)到3.86萬(wàn)平方公里(張安錄,2007),占全國(guó)國(guó)土面積的1.1%,超過(guò)了全國(guó)現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地3.15萬(wàn)平方公里的總面積。到2006年底, 這些開發(fā)區(qū)被中央核減至1568個(gè),規(guī)劃面積也被壓縮到9949平方公里。但事實(shí)上,這些被核減掉的開發(fā)區(qū)大多數(shù)只是摘掉了“開發(fā)區(qū)”名稱而已,多數(shù)轉(zhuǎn)變成所謂的“城鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)”或“城鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)”,原有的開發(fā)區(qū)功能幾乎沒有任何改變。甚至在一些地區(qū),開發(fā)區(qū)的用地規(guī)模還在不斷地“攤大餅”式增長(zhǎng)。

  地方政府之所以能夠如此大規(guī)模地進(jìn)行城市和開發(fā)區(qū)用地低效率擴(kuò)張,毋庸置疑依賴于執(zhí)行低于市場(chǎng)價(jià)值的征地補(bǔ)償政策。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

  

  (2)造成政府部門的“財(cái)政幻覺”(Fiscal Illusion)。很容易導(dǎo)致地方政府過(guò)度擴(kuò)張公共部門,包括建立各種大型政府辦公設(shè)施和各類大廣場(chǎng)等。比如屢禁不止的地方政府超標(biāo)建設(shè)豪華辦公大樓現(xiàn)象。除了建造標(biāo)準(zhǔn)超標(biāo)之外,這些豪華辦公大樓和政府廣場(chǎng)的另外一個(gè)特點(diǎn)就是大多數(shù)項(xiàng)目占地面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了實(shí)際所需的面積。而地方政府之所以能夠占那么多的土地建造辦公大樓,一個(gè)重要原因就是征地補(bǔ)償遠(yuǎn)低于土地市場(chǎng)價(jià)值。

 。3)低補(bǔ)償征地和不公正的征地程序帶來(lái)大量上訪案件和集體性事件。

  近年土地征收規(guī)模達(dá)到了每年250萬(wàn)—300萬(wàn)畝。如果按人均1畝地推算,每年有250萬(wàn)—300萬(wàn)農(nóng)民失去土地。到2006年全國(guó)失地農(nóng)民已超過(guò)4000萬(wàn),未來(lái)10—15年將進(jìn)一步增加到7000萬(wàn)。近年來(lái),征地補(bǔ)償不足已成為農(nóng)民上訪的首要原因,在部分地區(qū)征地糾紛甚至造成了群體性事件,嚴(yán)重危害了社會(huì)安定團(tuán)結(jié)。據(jù)2005年的一個(gè)統(tǒng)計(jì),在全國(guó)發(fā)生的近8萬(wàn)起群體事件中,農(nóng)民維權(quán)占30%,其中因征地補(bǔ)償不公而發(fā)生的群體事件占農(nóng)民維權(quán)的70%。

  3.農(nóng)民抗?fàn)帀毫ο乱恍┑貐^(qū)進(jìn)行的征地補(bǔ)償政策創(chuàng)新

  可以毫不夸張地說(shuō),在中國(guó)高速城市化的過(guò)程中,由于征地引發(fā)的社會(huì)矛盾已經(jīng)成為很多地區(qū),尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府最頭痛、也最難處理的問(wèn)題。為了降低征地難度,在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),地方政府除了在現(xiàn)行征地補(bǔ)償體制內(nèi)進(jìn)行提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化失地農(nóng)民社會(huì)保障一類的改進(jìn)之外,也開始進(jìn)行一些體制外的改革和突破。這些改革和突破體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

 。1)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)突破被征土地原用途價(jià)值。

  在一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)城市,征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)已從傳統(tǒng)的產(chǎn)值倍數(shù)法向區(qū)片綜合價(jià)法過(guò)渡,逐步突破了按原用途補(bǔ)償?shù)南拗。由于被征地農(nóng)民的抗?fàn)帲恍┑胤秸诓粩嗵岣邆鹘y(tǒng)補(bǔ)償項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí),還增加了留地安置政策,甚至與村集體共享土地出讓金。以浙江省樂(lè)清市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例,目前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(含土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi))在最高區(qū)片已經(jīng)達(dá)到20萬(wàn)/畝,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了農(nóng)地價(jià)值本身。

 。2)政府開始與農(nóng)民分享而不是獨(dú)占土地增值收益。

  仍然以浙江省樂(lè)清市為例,在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn),縣鄉(xiāng)政府已經(jīng)開始嘗試與村集體共享土地出讓金,具體辦法是在所有按國(guó)家規(guī)定的補(bǔ)償?shù)轿、辦理征地手續(xù)后,出讓金凈收益部分由市、鎮(zhèn)按3:7分成,而鎮(zhèn)與村集體又按照6:4分成,這樣村集體除了得到按征地補(bǔ)償款以外,還得到了大約28%的土地出讓金。如果1畝土地的出讓金扣除征地補(bǔ)償和各種稅費(fèi)后的凈收益是100萬(wàn),村集體和農(nóng)民除了得到14—20萬(wàn)的征地補(bǔ)償款之外,還可以獲得28萬(wàn)元的土地增值收益,兩項(xiàng)相加,村集體和農(nóng)民可以獲得30萬(wàn)—50萬(wàn)元/畝的補(bǔ)償。

  在靠近北京,素有“京東第一鎮(zhèn)”的河北省三河市燕郊鎮(zhèn),我們的調(diào)查也發(fā)現(xiàn),燕郊是一個(gè)很有意思的征地改革案例。燕郊鎮(zhèn)政府在城中村改造中引入了市場(chǎng)機(jī)制,允許開發(fā)商與村集體直接談判。以該鎮(zhèn)的南巷口村為例,村集體與開發(fā)商達(dá)成的補(bǔ)償協(xié)議是,合法宅基地面積按照1000元/平方米(66.67萬(wàn)/畝)的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償給村民,每個(gè)村戶籍人口無(wú)償獲得35平方米/人的安置房面積和9萬(wàn)元的一次性生活補(bǔ)貼。算下來(lái),一戶村民除了得到無(wú)須支付差價(jià)的住房安置以外,還能得到100萬(wàn)元左右/戶的現(xiàn)金補(bǔ)償。我們?cè)谘嘟歼M(jìn)行調(diào)查時(shí)甚至發(fā)現(xiàn),在當(dāng)?shù)厝绻诸^有一輛二三十萬(wàn)元的新轎車出現(xiàn),人們首先會(huì)想到可能是“拆遷戶”購(gòu)買的。雖然這種說(shuō)法有一些戲謔的成分,但從另一個(gè)側(cè)面也可以反映燕郊進(jìn)行的這種征地制度的改革也確實(shí)在一定程度上維護(hù)了農(nóng)民的利益。我們所調(diào)查的燕郊被拆遷的村民,對(duì)拆遷補(bǔ)償普遍都比較滿意。當(dāng)然,燕郊這種有利于農(nóng)民的土地補(bǔ)償主要還是集中在房屋拆遷上,而政府對(duì)農(nóng)民的耕地征用基本上還是低價(jià)補(bǔ)償,然后低價(jià)出讓給制造業(yè)用地者進(jìn)入開發(fā)區(qū),或者以高價(jià)招、拍、掛方式出讓給商、住用地開發(fā)商。

  燕郊在農(nóng)民宅基地拆遷上采取上述對(duì)農(nóng)民比較有利措施的一個(gè)原因,是因?yàn)樵摰乜拷本写罅縼?lái)自北京的購(gòu)房者,所以商住用地也有大量的需求。因此,地方政府即使在住房拆遷用地上賺不了太多錢,也可以通過(guò)低價(jià)征用耕地后高價(jià)出讓商、住用地補(bǔ)回來(lái)。

  另外,在浙江、江蘇、廣東等省,推行了所謂“留地安置”政策,政府征地項(xiàng)目村集體可以獲得大約10%的安置地,這部分安置地政府負(fù)責(zé)辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用之后,村集體用于出租,每年獲得的租金收入可觀。

 。3)設(shè)定征地補(bǔ)償最低保護(hù)價(jià),引入征地單位和村集體之間的談判機(jī)制。

  本文前面提到的浙江樂(lè)清、河北三河燕郊等地,征地單位和被征地集體乃至農(nóng)戶之間的談判機(jī)制已經(jīng)在征地過(guò)程中得到體現(xiàn)。事實(shí)上,很多地方政府默許在征地過(guò)程中存在一定程度的談判,只不過(guò)并沒有以正式的制度形式固定下來(lái)。在引入征地補(bǔ)償談判機(jī)制的制度化上,只有作為中國(guó)首都的北京市是一個(gè)例外。

  2004年北京市發(fā)布了《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》,其中第九、第十條規(guī)定由市政府制定征地補(bǔ)償費(fèi)最低保護(hù)標(biāo)準(zhǔn),實(shí)際補(bǔ)償金額由征地單位與村集體商定。這是我們幾年調(diào)查以來(lái)所見到過(guò)的對(duì)被征地農(nóng)民最有利的征地補(bǔ)償政策。

  這里就引出一個(gè)非常有意思的問(wèn)題,那就是為什么在北京市、河北三河的燕郊鎮(zhèn),以及浙江南部的溫州地區(qū)會(huì)出現(xiàn)上述有利于農(nóng)民的征地補(bǔ)償措施? 一個(gè)合理的猜測(cè),是這種制度創(chuàng)新來(lái)自于地方政府對(duì)被征地農(nóng)民抗?fàn)幍念檻]。無(wú)論是北京,還是燕郊,如果失地農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償不滿意,都很容易到中央政府進(jìn)行群體性上訪,搞得不好就會(huì)給地方政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部帶來(lái)很大的“麻煩”。為了確保社會(huì)和政治穩(wěn)定以及官員仕途,地方政府不得不采取推行上述改革,結(jié)果是被征地農(nóng)民可以得到更高的補(bǔ)償。實(shí)際上,據(jù)我們了解,燕郊地方政府近年來(lái)在征地拆遷政策上進(jìn)行的重大調(diào)整,在很大程度上就是因前些年當(dāng)?shù)卣鞯剞r(nóng)民對(duì)拆遷補(bǔ)償不滿,集體租用大巴車去北京上訪后的結(jié)果。

  而位于浙江南部溫州的樂(lè)清市,則是溫州模式的主要發(fā)源地,本地工商業(yè)極其發(fā)達(dá),但由于境內(nèi)多是山地,本地可以用于工商業(yè)開發(fā)的平地非常短缺,土地非農(nóng)利用的價(jià)格相當(dāng)高。加上由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力和社會(huì)傳統(tǒng),樂(lè)清農(nóng)民的民間組織力量非常強(qiáng)大,如果地方政府要低價(jià)征收農(nóng)民土地,農(nóng)民不僅有激勵(lì),也有很強(qiáng)的能力進(jìn)行非常激烈的反抗。這也正是為什么我們?nèi)刂菡{(diào)查時(shí),地方政府官員告訴我們溫州是浙江省、乃至全國(guó)各地市中因征地而出現(xiàn)較多群體性事件和上訪事件的根本原因。這也是為什么這些地區(qū)往往征地補(bǔ)償要比其他地區(qū)更高,而且地方政府開始探索新的、更有利于保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益征地模式的原因所在;
這甚至是為什么溫州地方政府國(guó)土部門官員比我們見到的很多其他地區(qū)的官員更希望不要繼續(xù)征地,干脆直接放開集體土地農(nóng)轉(zhuǎn)用的原因所在。

  被征地農(nóng)民的大量抗?fàn)幒鸵恍┌l(fā)達(dá)地區(qū)政府在農(nóng)民抗?fàn)帀毫ο逻M(jìn)行的各種體制內(nèi)、體制外制度改進(jìn)表明,現(xiàn)行征地體制下的低補(bǔ)償政策已經(jīng)越來(lái)越難適應(yīng)我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。以市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償為最終改革目標(biāo),及時(shí)啟動(dòng)征地補(bǔ)償改革,不僅有助于提高土地利用效率,促進(jìn)土地集約利用,減輕耕地保護(hù)壓力,也有利于提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入,改善干群關(guān)系,減少上訪案件和集體性事件,從而最終有助于社會(huì)穩(wěn)定,有助于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和和諧社會(huì)的建立。

  在目前《土地管理法》修改草案中,取消了按原用途補(bǔ)償?shù)囊?guī)定,提出了同地同價(jià)足額補(bǔ)償?shù)脑瓌t,要求“根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋刭Y源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等綜合因素確定”。這些條款的設(shè)定,應(yīng)該說(shuō)是征地補(bǔ)償制度改革的進(jìn)步,也為逐步過(guò)渡到按國(guó)際通行的市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償預(yù)留了改革空間。

  在進(jìn)一步的修法過(guò)程中,我們建議借鑒北京的做法:(1)由省、自治區(qū)、直轄市政府制定轄區(qū)內(nèi)各市縣的征地補(bǔ)償最低標(biāo)準(zhǔn);
最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)同地同價(jià)原則,結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋刭Y源條件、產(chǎn)值、區(qū)位、供求關(guān)系和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等綜合因素確定;
(2)引入征地單位與村集體和農(nóng)民的談判機(jī)制;
(3)設(shè)計(jì)征地程序與補(bǔ)償?shù)膮f(xié)調(diào)和裁決機(jī)制,但裁決職能不應(yīng)歸于作為征地主體的市、縣政府。

  因此,我們建議《土地管理法》修訂草案第六十六條第二款、六十七條第二款和七十一條可以分別改為:

  第六十六條

  ……

  我國(guó)實(shí)行征收土地補(bǔ)償費(fèi)最低標(biāo)準(zhǔn)制度。各地市、縣征收土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由所在省、自治區(qū)或直轄市人民政府根據(jù)市、縣土地資源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等綜合因素確定,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)批準(zhǔn)后公布,報(bào)國(guó)務(wù)院土地行政主管部門備案。

  第六十七條

  ……

  市、縣人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)將擬征收土地的現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果告知被征收土地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民,土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助款和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)金額,在不低于土地補(bǔ)償費(fèi)最低標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,由征地單位與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民協(xié)商確定,并在征地安置補(bǔ)償協(xié)議書中體現(xiàn)協(xié)商結(jié)果。

  第七十一條 被征收土地的集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民對(duì)征收土地方案中確定的補(bǔ)償方案有爭(zhēng)議的,或者征地單位與集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民就土地補(bǔ)償費(fèi)協(xié)商不成的,由所在市、縣人民政府協(xié)調(diào);
協(xié)調(diào)不成的,由實(shí)施征收土地的人民政府或者被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民向省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請(qǐng)裁決。對(duì)省、自治區(qū)、直轄市人民政府的征收補(bǔ)償方案裁決有異議的,可以自接到裁決決定之日起十五日內(nèi),向人民法院起訴。

  

  四、地方政府的征地激勵(lì)和征地制度改革的約束條件

  

  客觀說(shuō),如果按照本文前面部分提出的模式進(jìn)行征地制度改革,地方政府就必然面臨如下的局面:由于征地范圍將嚴(yán)格限定在符合公共利益的項(xiàng)目用地上,征地范圍之外的集體土地,尤其是集體建設(shè)用地將繞開政府直接入市。即使是農(nóng)用地,只要符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃,也可以由村集體和農(nóng)民直接與開發(fā)商談判達(dá)成交易。

  

  表1:某縣工業(yè)用地出讓成本計(jì)算清單

  

  注:1.用地指標(biāo)及新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)中使用折抵指標(biāo)4.76萬(wàn)元/畝,使用復(fù)墾指標(biāo)2.78萬(wàn)元/畝,使用計(jì)劃指標(biāo)2.12萬(wàn)元/畝,平均現(xiàn)價(jià)3.22萬(wàn)元/畝;
2.征地四項(xiàng)補(bǔ)償為土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗費(fèi)及地上附著物補(bǔ)償。

  

  但是,這樣理想的改革方案,在目前體制下是基本不可能被地方政府所接受的。這主要是因?yàn)橹袊?guó)目前的中央-地方財(cái)政關(guān)系以及區(qū)域之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)格局,必然決定了地方政府具有低價(jià)征收農(nóng)民土地的強(qiáng)大激勵(lì)。

  1994年我國(guó)實(shí)行分稅制改革以后,地方政府在預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入中的比例從3/4下降到1/2,加之地方國(guó)企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制,地方政府難以繼續(xù)沿用之前轉(zhuǎn)移本地企業(yè)收入避免中央集中的做法。但是,在中央把財(cái)權(quán)上收的同時(shí),地方政府的財(cái)政支出責(zé)任并沒有減輕,反而因?yàn)榈胤絿?guó)企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制導(dǎo)致社保支出壓力大大增加。這樣導(dǎo)致的結(jié)果,是地方財(cái)政收入捉襟見肘。于是地方政府不得不在擴(kuò)大預(yù)算內(nèi)稅基的同時(shí),進(jìn)一步努力去尋找非稅收入。

  在實(shí)際操作中,以低地價(jià)和補(bǔ)貼性基礎(chǔ)設(shè)施(以及降低勞動(dòng)、環(huán)境保護(hù))為主要工具進(jìn)行大規(guī)模招商引資成為地方政府為擴(kuò)大本地稅基而爭(zhēng)奪制造業(yè)投資的重要途徑。不僅如此,地方政府還可以通過(guò)招、拍、掛方式來(lái)高價(jià)出讓商、住業(yè)用地,并獲得高額的土地出讓金收益。以我們?cè)?008年在浙北某縣的調(diào)查為例,該縣征地區(qū)片綜合價(jià)共分為兩級(jí),分別為5萬(wàn)元/畝和4萬(wàn)元/畝,工業(yè)用地出讓地價(jià)大約為14.5萬(wàn)元/畝。

  表1顯示,該縣一級(jí)區(qū)片工業(yè)用地實(shí)際成本比土地出讓價(jià)格僅高出0.90萬(wàn)元/畝,而二級(jí)區(qū)片工業(yè)用地實(shí)際成本比土地出讓價(jià)格低0.85萬(wàn)元。土地出讓存在零利潤(rùn)甚至負(fù)利潤(rùn)出讓的情況。通過(guò)采用與工業(yè)用地出讓截然不同的策略,以招標(biāo)、拍賣方式出讓商住用地來(lái)獲得大量的出讓收入,在一些地區(qū)出讓收入已與地方一般預(yù)算收入相當(dāng),成為重要的財(cái)政收入來(lái)源。

  由于土地使用權(quán)出讓后所得全部土地出讓金都?xì)w地方政府所有,屬于預(yù)算外財(cái)政收入,地方政府對(duì)于該部分資金在使用、審批等方面的約束較少,因此地方政府就有很強(qiáng)的激勵(lì)去盡量擴(kuò)大招商引資規(guī)模,同時(shí)推動(dòng)商、住業(yè)用地收入最大化。以浙江省為例,根據(jù)《浙江省國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)資料》,2006年浙江省土地出讓金總收入為1010.25億元,同期地方預(yù)算內(nèi)財(cái)政為1298.20億元,兩者比例為1∶1.29,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

  而在2003年,這一比例更是達(dá)到了1∶0.60(見表 2),由此,土地出讓金的“第二財(cái)政”的作用可見一斑。

  需要指出,地方政府血本出讓工業(yè)用地的行為,實(shí)際上與工業(yè)、制造業(yè)部門投資的更高流動(dòng)性緊密相關(guān)。相比于為本地消費(fèi)者提供服務(wù)、因此基本要在本地提供產(chǎn)品的服務(wù)業(yè)部門,絕大部分制造業(yè)部門的一個(gè)重要特點(diǎn)就是缺乏區(qū)位特質(zhì)性( location non-specificity)。換句話說(shuō),大部分制造業(yè)企業(yè)并不是為本地消費(fèi)者進(jìn)行生產(chǎn),他們往往是為其他地區(qū)乃至其他國(guó)家消費(fèi)者生產(chǎn)可貿(mào)易品(tradable goods)。在國(guó)內(nèi)各地區(qū)乃至全球爭(zhēng)奪制造業(yè)生產(chǎn)投資的激烈競(jìng)爭(zhēng)下,這些企業(yè)對(duì)生產(chǎn)成本非常敏感,而且也比較容易進(jìn)行生產(chǎn)區(qū)位的調(diào)整。面對(duì)制造業(yè)部門較高的流動(dòng)性,處于強(qiáng)大競(jìng)爭(zhēng)壓力下的地方政府不得不提供包括廉價(jià)土地、補(bǔ)貼性基礎(chǔ)設(shè)施乃至企業(yè)所得稅減免、放松的環(huán)境政策和勞動(dòng)管制在內(nèi)的優(yōu)惠政策包。因此,地方政府以協(xié)議方式來(lái)低價(jià)、零地價(jià)、乃至補(bǔ)貼價(jià)出讓工業(yè)用地不足為奇。

  與制造業(yè)不同的是,大部分服務(wù)業(yè)部門提供的是在被本地居民消費(fèi)的服務(wù),這些屬于非貿(mào)易品(non-tradable goods)服務(wù)必須在本地被提供和消費(fèi)。而由于中國(guó)地方政府基本壟斷了本地商住用地一級(jí)市場(chǎng),從而在提供商住用地上有很強(qiáng)的談判能力。結(jié)果是雖然工業(yè)用地由于各地投資競(jìng)爭(zhēng)而形成“全國(guó)性買方市場(chǎng)”,但在商住用地方面形成了眾多“局域性賣方市場(chǎng)”。地方政府完全可以通過(guò)“招拍掛”方式高價(jià)出讓土地,并將這種高地價(jià)轉(zhuǎn)嫁給本地服務(wù)業(yè)的消費(fèi)者。所以,我們自然會(huì)觀察到地方政府通過(guò)設(shè)立“土地儲(chǔ)備中心”來(lái)調(diào)節(jié)和控制商住用地的供地規(guī)模,提高其商住用地土地出讓金收入。

  地方政府的這一整套“土地財(cái)政”策略,賴以執(zhí)行的制度基礎(chǔ)就是以“低補(bǔ)償、無(wú)征地范圍限制”為特點(diǎn)的征地制度。拋開中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和增長(zhǎng)的這一邏輯,是無(wú)法理解征地制度改革背后的約束條件的?梢韵胂,如果進(jìn)一步改革后嚴(yán)格將征地范圍限定在符合公共利益的項(xiàng)目上,政府就將無(wú)法再?gòu)纳套∮玫厣汐@得龐大的出讓金收入,地方政府預(yù)算外財(cái)政收入也將大幅度下降。因此,征地制度改革如果不配合系統(tǒng)性的配套改革措施來(lái)改變這些約束條件,就無(wú)法提供給地方政府足夠的激勵(lì),也就難以從根本上實(shí)現(xiàn)征地制度改革的突破。

  

  表2:1999—2006年浙江省土地出讓與財(cái)政收入情況(單位:公頃、億元)

  

  資料來(lái)源:1999—2006年《浙江省國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)資料》,趙恒坤(2007)

  

  五、征地制度的系統(tǒng)性改革方案及配套措施

  

  我們認(rèn)為,必須要從樹立科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的高度,而不是地方政府征地方便的角度來(lái)進(jìn)行這輪《土地管理法》的修訂。

中央政府應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到,目前我國(guó)這種以“區(qū)域競(jìng)次”來(lái)吸引制造業(yè)投資、并成為全世界中、低端制造業(yè)中心的發(fā)展模式。是以地方政府通過(guò)壓低制造業(yè)用地征用和出讓價(jià)格為基礎(chǔ)的,也是從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)角度完全不可持續(xù)的。

  從經(jīng)濟(jì)效應(yīng)上看,“區(qū)域競(jìng)次”中的過(guò)低土地價(jià)格必然導(dǎo)致我國(guó)制造業(yè)投資過(guò)多,并形成過(guò)剩的、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)無(wú)法消化的生產(chǎn)能力。

而為了消化這些生產(chǎn)能力,中國(guó)不得不人為壓低人民幣匯率以確保產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。在人民幣被低估的情況下,制造業(yè)部門過(guò)度投資所帶來(lái)的產(chǎn)能過(guò)剩必然帶來(lái)不斷增加的出口順差, 而人民幣匯率無(wú)法隨生產(chǎn)力進(jìn)步適時(shí)調(diào)整又誘致那些認(rèn)為人民幣最后不得不被迫升值的投機(jī)者向中國(guó)投入大量熱錢,從而造成外匯儲(chǔ)備的迅速累積。在這種情況下,央行不得不大量發(fā)放人民幣對(duì)沖,于是造成經(jīng)濟(jì)中的流動(dòng)性過(guò)剩,并最終帶來(lái)一般消費(fèi)品部門通貨膨脹。而地方政府在商住用地上的壟斷地位必然使得商住用地土地供應(yīng)偏少,與流動(dòng)性過(guò)剩的情況結(jié)合,進(jìn)一步推高了房地產(chǎn)的價(jià)格,形成資產(chǎn)泡沫。通貨膨脹與資產(chǎn)泡沫結(jié)合在一起的結(jié)果就是宏觀經(jīng)濟(jì)失控。

  從社會(huì)效應(yīng)來(lái)看,這種發(fā)展模式的代價(jià)是損害了為數(shù)眾多的被征地農(nóng)民的利益。為推動(dòng)制造業(yè)發(fā)展而進(jìn)行的大規(guī)模低價(jià)圈地已經(jīng)催生高達(dá)3000萬(wàn)—4000萬(wàn)的失地農(nóng)民,處理不好,很容易惡化城鄉(xiāng)關(guān)系,造成社會(huì)不穩(wěn)定。

  結(jié)合前面幾個(gè)小節(jié)的討論,可以看到,要從根本上扭轉(zhuǎn)目前的局面,必須建立農(nóng)地轉(zhuǎn)工、商等非農(nóng)用途過(guò)程中農(nóng)民與用地者的直接協(xié)商機(jī)制。而要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn),就必須允許農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng),只要符合城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的要求,土地開發(fā)商可以直接與村集體進(jìn)行土地交易,使得村集體及其村民能夠保有土地出讓的更多收益。為此,我們建議對(duì)現(xiàn)行征地制度進(jìn)行如下的系統(tǒng)性改革。

  第一,以符合公共利益為征地的唯一合法依據(jù),明確定義公共利益邊界和征地范圍。我們建議公共利益的邊界定義為:1)凡直接的公共事業(yè)用途;
2)具有公共利益性質(zhì)的一切其他用途;
3)以及為實(shí)施上述用途所必需的相關(guān)設(shè)施和附屬設(shè)施用地。公共利益的邊界定義清楚后,參照韓國(guó)、日本以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的相關(guān)法律,結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況,進(jìn)一步制定征地目錄,確定征地范圍。公共利益和征地范圍的界定一定會(huì)引起爭(zhēng)議,但是我們認(rèn)為,爭(zhēng)議不是回避矛盾的理由。設(shè)立一套完善的審核機(jī)制,使得對(duì)公共利益含義的認(rèn)定既嚴(yán)格,又能夠與時(shí)俱進(jìn),在爭(zhēng)議中不斷改進(jìn),在改進(jìn)中不斷完善才是應(yīng)有之道。

  第二,必須要在土地農(nóng)轉(zhuǎn)用過(guò)程中引入用地者和土地所有者的談判和協(xié)商機(jī)制,逐步建立以市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償為改革目標(biāo)的征地補(bǔ)償機(jī)制。在改革初期,可以建立包括以下內(nèi)容的征地補(bǔ)償機(jī)制:1)由省、自治區(qū)、直轄市政府制定轄區(qū)內(nèi)各市縣的征地補(bǔ)償最低標(biāo)準(zhǔn);
2)引入征地單位與村集體和農(nóng)民的談判機(jī)制。征地補(bǔ)償最低標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)同地同價(jià)原則,結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋刭Y源條件、產(chǎn)值、區(qū)位、供求關(guān)系和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等綜合因素確定。而當(dāng)上述改革推進(jìn)到一定程度后,征地補(bǔ)償最終過(guò)渡到以市場(chǎng)價(jià)值為補(bǔ)償原則。實(shí)際上,引入談判和協(xié)商機(jī)制,就可以較好地處理目前征地過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題和矛盾。特別需要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn),是這樣的改革可以使地方政府,特別是地方國(guó)土部門避免把因土地征收而產(chǎn)生的所有矛盾集中在自己身上,將大大降低國(guó)土部門的工作難度。而只有這樣,才能夠進(jìn)一步樹立人民政府“執(zhí)政為民”的良好形象。

  第三,需要設(shè)計(jì)一個(gè)良好的征地程序與補(bǔ)償?shù)膮f(xié)調(diào)和裁決機(jī)制。程序公平是社會(huì)公平正義的基本保證。不論征地目的是什么、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多高,由于征地涉及巨大的利益調(diào)整,一定會(huì)出現(xiàn)征地爭(zhēng)議,尤其是補(bǔ)償爭(zhēng)議。一旦出現(xiàn)爭(zhēng)議,必須在制度上提供一個(gè)有效、公正的申訴、協(xié)調(diào)和裁決程序。在目前的《土地管理法》修訂草案中提出,當(dāng)農(nóng)村集體不同意市、縣政府的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí),“被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對(duì)征收土地方案中確定的補(bǔ)償方案有爭(zhēng)議的,由市、縣人民政府協(xié)調(diào),協(xié)調(diào)不成的,由省、自治區(qū)、直轄市人民政府裁決。對(duì)征收土地補(bǔ)償方案的裁決為最終裁決”,這相當(dāng)于讓征地當(dāng)事一方,既有定價(jià)權(quán),又有當(dāng)對(duì)方不同意時(shí)的爭(zhēng)議裁決權(quán)。而對(duì)于被征地當(dāng)事一方,卻只有“對(duì)裁決程序有異議的,可以自接到裁決決定之日起十五日內(nèi),向人民法院起訴”的權(quán)利。而且,“征收土地補(bǔ)償爭(zhēng)議不影響征收土地的實(shí)施”,這意味著即使被征地者勝訴了,也沒有手段讓相關(guān)政府部門進(jìn)行足額補(bǔ)償。顯然,這種爭(zhēng)議協(xié)調(diào)和裁決模式是存在很大問(wèn)題的。為了避免地方政府在征地過(guò)程中既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員,又當(dāng)裁判員。我們建議協(xié)調(diào)職能由市、縣政府承擔(dān),而裁決職能由省級(jí)政府承擔(dān),同時(shí)保留法律訴訟作為最后的管道。

  第四,中央政府應(yīng)該提供征地制度改革的配套改革,以便為地方政府足夠的財(cái)政激勵(lì)。實(shí)際上,征地制度改革并不意味著地方政府無(wú)法獲得土地由農(nóng)地轉(zhuǎn)非過(guò)程中的增值收益。從理論上講,城市化過(guò)程中土地用途轉(zhuǎn)換所發(fā)生增值主要來(lái)自于具有“外部性”的城市基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展,而非土地原使用者(占有土地的農(nóng)民)對(duì)土地的投資。因此,征收一定比例的土地增值稅不僅具有經(jīng)濟(jì)效率的合理性,也可實(shí)現(xiàn)由不規(guī)范預(yù)算外土地出讓金向預(yù)算內(nèi)土地增值稅的轉(zhuǎn)化,從而減少當(dāng)前地方政府在土地出讓中的尋租行為和預(yù)算外財(cái)政缺乏透明度的情況,改善地方財(cái)政的管理。在通過(guò)深化土地市場(chǎng)化改革提高土地使用成本以減少工業(yè)用地低價(jià)出讓行為的同時(shí),改變地方政府為提高出讓金而偏少供給商住用地的局面,還必須加速財(cái)稅體制的改革。其主要措施就是要逐漸引入對(duì)商住用房產(chǎn)征收的財(cái)產(chǎn)稅(或物業(yè)稅),以此激勵(lì)地方政府增加商住類房地產(chǎn)用地的供給。因此,我們建議:

  第一,修訂《土地增值稅暫行條例》,將適用范圍擴(kuò)展到集體土地,設(shè)計(jì)合理的稅率,擴(kuò)大政府在農(nóng)村土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃收益上的稅源。納稅對(duì)象既包括嚴(yán)格限定征地范圍后非公益性項(xiàng)目用地集體非建設(shè)用地的出讓、租賃收入,也包括集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益(含宅基地)。

  第二,在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上全面開征物業(yè)稅。物業(yè)稅的改革研究工作從2003年起已正式啟動(dòng),稅務(wù)總局與財(cái)政部先后批準(zhǔn)了北京、江蘇、深圳等六個(gè)省市作為試點(diǎn)先行單位,進(jìn)行房地產(chǎn)模擬評(píng)稅試點(diǎn)。2007年稅務(wù)總局與財(cái)政部又增加了河南、安徽、福建和大連四個(gè)地區(qū)部分區(qū)域作為房地產(chǎn)模擬評(píng)稅擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。目前這十個(gè)城市處于模擬空轉(zhuǎn)階段,但已有多個(gè)城市向國(guó)家稅務(wù)總局和財(cái)政部遞交了物業(yè)稅“空轉(zhuǎn)實(shí)”的申請(qǐng)方案。如果能夠在試點(diǎn)基礎(chǔ)上,全面開征物業(yè)稅,這將是地方政府穩(wěn)定而持久的稅源。

  如果要嚴(yán)格限制公益性征地范圍,引入征地談判機(jī)制,全面進(jìn)行農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化改革,需要在土地增值稅和物業(yè)稅這兩個(gè)稅種上同時(shí)推進(jìn)。我們的測(cè)算表明,土地增值稅和物業(yè)稅收入完全可以彌補(bǔ)政府在土地出讓金上的損失,并能有效抑制地方政府通過(guò)大規(guī)模征地和低地價(jià)策略招商引資的沖動(dòng),從而切實(shí)做到保護(hù)農(nóng)民利益,提高土地利用效率,降低耕地保護(hù)的壓力,最終有助于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

  

  六、總結(jié)

  

  在目前中國(guó)高速城市化、工業(yè)化的過(guò)程中,部分土地由農(nóng)用轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用途是必然的。但是,從土地利用角度來(lái)看,考慮到我國(guó)人多地少的國(guó)情,在保障城市化和工業(yè)化用地的同時(shí),政府也確實(shí)有必要采取措施保護(hù)稀缺的土地資源,尤其是耕地資源。從保護(hù)農(nóng)民利益的角度來(lái)看,我們也應(yīng)該允許失地農(nóng)民分享高速城市化和工業(yè)化的成果,而分享城市化和工業(yè)化成果的一個(gè)重要途徑就是要讓失地農(nóng)民能夠分享部分土地增值收益。征地制度改革無(wú)疑是解決上述問(wèn)題的根本性制度改革,而既有的征地體制顯然已經(jīng)完全不能適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)和未來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的需要。

  征地制度改革的核心,如前所述,就是以公共利益和公正補(bǔ)償為征地權(quán)行使的原則,定義公共利益邊界、限定征地范圍,逐步實(shí)現(xiàn)以市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)的補(bǔ)償機(jī)制。只要配套的財(cái)稅體制改革跟進(jìn),我們就有理由相信,一個(gè)符合社會(huì)公平正義、有利于優(yōu)化土地配置的征地制度一定能夠成功地設(shè)計(jì)出來(lái),并逐漸完善和推廣。通過(guò)某些極端的案例來(lái)反對(duì)征地制度改革是缺乏足夠說(shuō)服力的,因?yàn)檫@些案例帶來(lái)的問(wèn)題,往往只涉及征地改革的技術(shù)層面,而改革政策的技術(shù)細(xì)節(jié)完全可以通過(guò)漸進(jìn)的方式逐步加以完善。正確的改革目標(biāo)一旦確立,那么,往前推進(jìn)的每一步,也一定是堅(jiān)實(shí)的一步。

  最后,我們想指出的是,考慮到征地問(wèn)題事關(guān)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公義乃至政治穩(wěn)定的大局,《土地管理法》的修訂工作必然是一個(gè)影響億萬(wàn)百姓切身利益的重大法律事件。我們認(rèn)為,在修法的過(guò)程中,有必要引入廣泛的公眾參與,并對(duì)法律如何修改進(jìn)行公開的學(xué)術(shù)辯論與政策討論。只有這樣,才能夠厘清很多認(rèn)識(shí)的誤區(qū),才能夠明確阻礙改革的關(guān)鍵制約,也才能夠在凝聚社會(huì)共識(shí)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)改革的最終突破。否則,《土地管理法》修改草案即使可以被人大通過(guò),在實(shí)踐過(guò)程中也很可能無(wú)法得到有效實(shí)施,甚至?xí)䦷?lái)更多的社會(huì)沖突和矛盾。

  

  (來(lái)源:《領(lǐng)導(dǎo)者》雜志第29期)

相關(guān)熱詞搜索:土地管理法 草案 修改 建議 汪暉

版權(quán)所有 蒲公英文摘 www.huhawan.com