1979年7月，五屆全國人大二次會議通過地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，規(guī)定縣級以上地方各級人大設(shè)立常委會，省級人大及其常委會可以根據(jù)本地具體情況和實際需要制定地方性法規(guī)。1979年11月，新疆維吾爾族自治區(qū)五屆人大常委會通過《關(guān)于加強集市貿(mào)易管理的布告》等3件地方性法規(guī)。這標(biāo)志著新中國最早的地方性法規(guī)的誕生，揭開了新中國地方立法的序幕。

　　地方立法30年的發(fā)展歷程，基本上與我國的民主法制建設(shè)與改革開放事業(yè)同步。經(jīng)過30年的發(fā)展，地方立法已成為中國特色社會主義法律體系中的重要組成部分。就立法數(shù)量而言，截至2008年12月底，地方人大及其常委會已制定現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)8649部，其中包括省級地方性法規(guī)5162部，較大的市地方性法規(guī)2534部，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)255部，自治條例138部，單行條例560部。此外，享有地方立法權(quán)的政府還制定了9000多部地方性規(guī)章。

　　這些地方立法涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會發(fā)展等諸多方面，不僅為各地探索改革開放和推動社會發(fā)展提供了有力的制度保障，而且為國家立法積累了許多寶貴的經(jīng)驗，在全面落實依法治國基本方略過程中凸顯了殊為重要的價值，發(fā)揮了不可替代的積極職能。

　　地方立法的“拾遺補闕”

　　在我國立法實踐當(dāng)中，地方立法的一項基本職能就是對全國人大及其常委會立法等中央立法進(jìn)行必要的補充。相對于中央立法來說，地方立法的首要價值就在于填補中央立法的空白和細(xì)化國家立法的規(guī)定、增加程序性和可操作性內(nèi)容，從而彌補中央立法過于原則、寬泛的缺陷，使之便于有效實施。這就是通常所說的“拾遺補闕”和“填補溝壑”。

　　大量事實說明，在現(xiàn)行立法體制和國家立法機(jī)關(guān)的運作機(jī)制之下，沒有地方立法強有力的補充和配合，國家立法所確定的各項原則和制度將難以實現(xiàn)，中央的意旨就難以向地方延伸;沒有地方立法對本地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的因地制宜的安排，各個地方、乃至全國法制的發(fā)展與完善也是不可想象的。

　　地方立法與制度創(chuàng)新

　　在當(dāng)代中國這樣一個特殊的轉(zhuǎn)型時代，社會情況變化迅速，全國性立法的“試錯”成本極其龐大，制度形成的周期也較為漫長，穩(wěn)定性、成熟性的全國性法律一時難以制定。相對于中央立法實現(xiàn)的“強制性制度變遷”而言，地方立法實現(xiàn)的是由點到面、逐漸深入的“誘致性制度變遷”。由地方立法啟動的制度創(chuàng)新與制度變遷，具有風(fēng)險小、制度與社會磨合的成本低的特點。

　　通過地方立法，地方可以進(jìn)行“量身制作”和“因地制宜”的立法試驗和制度創(chuàng)新。由于“船小好調(diào)頭”和“試錯”機(jī)會的增加，也容易形成各種新思路和新方法。這樣，各個享有立法權(quán)的地方就有機(jī)會進(jìn)行種種立法嘗試和制度實驗，推進(jìn)各項制度的創(chuàng)新，從而使得國家各項事業(yè)的發(fā)展充滿活力和進(jìn)取精神。在這個過程中，地方的積極性和創(chuàng)造力會被最大限度地激發(fā)出來，從而有效實現(xiàn)制度與“地情”的磨合。

　　一個地方在進(jìn)行成功的制度創(chuàng)新之后，會帶來相應(yīng)的示范效應(yīng)。由此，中央立法可以對不同的地方立法進(jìn)行比較和鑒別，并從中獲得現(xiàn)成的經(jīng)驗和最適合全國普遍情況的立法模式。改革開放30年以來，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)形式、股份有限公司、土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓、農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)等重大制度的建立，都是先由地方進(jìn)行立法，在地方不斷探索和改進(jìn)并獲得成熟經(jīng)驗之后，中央立法才將其上升為全國性法律或法規(guī)。

　　地方立法與市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境的優(yōu)化

　　在市場經(jīng)濟(jì)條件之下，全國市場的統(tǒng)一性要求全國統(tǒng)一的立法。但是，很多情況下，中央立法只是為全國市場的統(tǒng)一規(guī)定了基本“底線”，而地方立法的發(fā)展則為各種市場主體和經(jīng)濟(jì)行為提供了更為適合和更高標(biāo)準(zhǔn)的附加保障。在許多領(lǐng)域，中央不可能對各地的情況明察秋毫，也根本不可能找出一個適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)來制定適于全國各地市場發(fā)展水平的統(tǒng)一法律。

　　在市場經(jīng)濟(jì)之下，市場取向的基本途徑是鼓勵地方之間的公平競爭。在對多種各具特色和優(yōu)勢的地方法制環(huán)境進(jìn)行比較和取舍的條件之下，“理性”市場主體就能以“用腳投票”的方式表達(dá)自己對特定市場的好惡和評價，從而有效地推動各地市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改善和優(yōu)化。我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實踐證明，地方獲得立法權(quán)，充分行使與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的立法職能，是一些地方實現(xiàn)率先發(fā)展的基本條件。

　　地方立法與立法的民主化、科學(xué)化

　　隨著我國民主法制進(jìn)程的深入，普通民眾對于社會問題的了解，以及對公民在社會公共生活中的地位的認(rèn)識將獲得進(jìn)一步深化。這就要求以立法為核心的社會公共政策領(lǐng)域作出及時、有效的回應(yīng)。地方行使立法權(quán)，可使得立法過程與特定政治文化圈的公民更加貼近，使公民可以更直接地了解和影響與其切身利益相關(guān)的立法，從而大大增強立法的社會回應(yīng)性和民眾親和力。

　　在一個比全國小得多的立法主體單元內(nèi)，公民對立法的直接參與將變得更加現(xiàn)實可行。比較中央和地方層面的立法民主程度可知，立法機(jī)構(gòu)統(tǒng)轄的范圍越小，其面向的民眾人口越少，那么公民直接參與立法就越可行，立法的民主價值就將越能得以彰顯。

　　地方居民與地方立法機(jī)構(gòu)的近距離接觸，反過來也有利于增強地方立法機(jī)構(gòu)的責(zé)任性和榮譽感，促進(jìn)本地政府對本地居民負(fù)責(zé)。在地方立法過程中，扎根于特定地方的地方立法機(jī)構(gòu)成為人們的集中關(guān)注對象。地方立法機(jī)構(gòu)時刻對民眾情緒保持敏感，就會在立法過程中對民眾的利益訴求作出反應(yīng)。這就培養(yǎng)和增強了地方立法機(jī)構(gòu)的事業(yè)心和榮譽感，增強了立法過程的公開性與透明度，實現(xiàn)立法的民主化與科學(xué)化。

　　2010年，中國特色社會主義法律體系將基本形成。這意味著社會主義法律體系建設(shè)的全面提升，同時也對立法工作提出更高的要求。地方立法應(yīng)更好地發(fā)揮對中央立法“拾遺補闕”、推動各項制度創(chuàng)新、促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境優(yōu)化、實現(xiàn)立法民主化與科學(xué)化等方面的價值與作用，開創(chuàng)地方立法工作的新局面。

　　來源：學(xué)習(xí)時報

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