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賈康:國有土地租金與公共財政

發(fā)布時間:2020-06-18 來源: 散文精選 點擊:

  

  這個題目本身相對簡單。我們前兩年,在制度上已經明確規(guī)定,地方政府所有的土地收入必須進行預算,意味著他要接受全套預算程序的約束,而且預算發(fā)展的方向是越來越接近現代意義上公共財政公開透明,加入民營以后,走到法律化、民主化,決定預算配置的狀態(tài)上去,現在沒有什么障礙,就是怎么往前推的問題,現在具體政府層面的土地收入,首先是進預算里面的基金賬戶,特別的專戶,財政部也已經明確提出以后在預算形式上,大致要分幾種相對獨立的預算形式,一個是公共收支預算,或者過去所說的經常性預算,另外一塊叫基金預算,它的特點是關注性比較大,可能它招牌掛多少塊,成交多少塊,可能一下出現一個收入高峰,第二年可能一塊都不賣,就沒有什么現金流。

  另外,還有國有資本預算,中央從08年開始正式運行了,在現在的框架里,還有一個社會保障預算,如果真正實行起來,可能要有一個前提,就是我們國家社保體系,這個收費是不是要改成社會保障稅,F在的國有土地制度框架,我沒有感到什么突出的問題,就是要實質性的推進這些收入的公開、透明,真正接受現代意義預算程序里的應該有的約束,通過一些參與定預算,越來越多的、實質性的引入公眾意愿的表達,公眾的知情權、質詢權、建議權,乃至最后民主決策的決策權,從概念到實際一步一步的到位,似乎就這么一個大的思路。

  相配套的,要在國有資產、國有資源,國有資本管理體系方面,進一步理清一些關系,我們國家現在大的框架是,16 大以后明確了中央地方分級行使國有資產出資人職責,成立專門機構,中央層面是國資委,地方和省市級也成立這樣的機構,現在的國資會主要管的是一個大企業(yè),非金融類的大企業(yè),中央級的已經把200家兼并重組到100多家,現在想把數目進一步的調減到100家以下,地方的情況各自不同,做了一些探索。

  金融方面,實際上一個重要的管理主體就是匯金,匯金現在作為國家主權基金,是風投公司里一個最有實際影響力的法人套在那里,匯金在控股、功能中介和其他一些銀行,包括光大等等,也在處理原來的資產管理公司怎么轉型,從原來的簡單處理金融系統(tǒng)的呆壞帳,轉到以后真正的企業(yè)化狀態(tài)上去,在這個圖形里面,我個人想回過頭去看,這套規(guī)則和相關的制度框架,雖然在理論論述起來比較清楚,但是今天我聽到大家的發(fā)言以后,我感覺前面產權層面的東西似乎問題大得多,我簡單說說自己很不成熟的想法,土地的租金如果認為是國有的,它在邏輯上就連起來了,但是我們前面國有的狀態(tài)是什么,82年憲法如果是這樣一個框架,文革中我看過白紙黑字,中國所有的土地都是國有的,那可能不是憲法層面的解釋,但是實際的處理是這樣的。到了82年的時候,它做成兩塊,我們改革開放30年往前走,到底怎么走,簡單的說是三條路,第一條路維持現狀的不變,農村還是集體所有,城市還是國家所有,但是矛盾顯而易見,而且越走路越窄。

  秦暉前面說的精神我是很贊成的,我們過去基本是背集體的,不是自愿結社,不是進出自由的,按照如果能走到自愿結社,土地能不能隨著自由意志的社會成員,實現跟著走的流動呢?似乎操作上也無法實現,比如說一個村子里面,有外面的姑娘嫁進來了,你給不給她一塊地?處理情況千差萬別,如果你村的姑娘嫁出去了,你給不給她一塊地帶走?肯定不行。往下走,所有的程序不可能,它的意義在現實生活里面,就很顯然是一個空洞的東西。集體概念之下這種土地的實際的符合市場經濟規(guī)則的流轉,我個人感覺是一個死結,看不到出路,它帶來的很多矛盾以后會越來越制約中國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、市場化,這是我個人的一個很粗糙的判斷。

  如果說維持現狀會使路越走越窄,那么要找另外的路,第一,真正的實行耕者有其田,農村承包地就是他的自有產權,這條路,我個人看來看去,這么多年在政治和社會承受力上似乎過不去,決策集團恐怕形成不了這樣的一致決策,實際執(zhí)行起來,方方面面都說不上,我們現在的體制上,首先要在最高決策性能夠形成一致同意的形式,要做很大的轉變,社會方方面面怎么跟著走,那是做工作的問題,這條似乎看不到可操作性。

  再有一個方向,似乎是排除法剩下的最大一條道,就是把所有的土地按照香港的模式,法律上定為都是國有,這個問題值得探討,假定這條路值得往前探索,在法律上宣布所有的土地都是國有的同時,同時宣布農村的事實上的永佃制,就是給他一個更清晰的表述,保護農用地承包制的格局不受時事的影響,但是怎么一直走到沒有實施障礙的狀態(tài),它可以按照中國的改革路徑往前推,同時在城鎮(zhèn)土地方面有沒有可能做一套方案,至少要相對而言,對歷史上能交待過去一次理清歸還歷史欠帳的方案,過去該怎么處理的事情,當然很多是案例性質的,給它一個交待,應該一次性解決好小產權房的問題,就是新定一個契約,多少種選擇,你們雙方選擇一種,這個契約替代以前他們認為自己可作為評定的東西,給一個新起點,到了這個情況下,是不是有可能進入一個統(tǒng)一市場狀態(tài),就是國有土地的使用權,流轉環(huán)節(jié)上的租金就進入預算。

  至于另外一個東西,國家憑借社會統(tǒng)治者、社會管理者征收的稅,那是另外一個性質的問題,比如我理解,現在土地招牌掛在市場上收的營業(yè)稅、所得稅、土地增值稅,那是稅的概念,價格體現的是租金價格,你拿了這個地,你搞停車場收停車費,那個是費的概念,租、稅、費還是可以理清的。

  似乎在這個大的框架下,至少可以探討探討,我想來想去,無非這三個理論上的東西,如果否定了,維持現在的集體所有,否定了不可操作的農村真正的耕者有其田的法律上處理,似乎只剩下這么一個方法了。請各位批評指正!

  

  [ 本文為作者在天則經濟研究所《國有土地權利行使的現狀與改革》研討會上的發(fā)言,文稿經作者審閱。]

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