摘要 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)力配置，作為基層治理的重要課題，對(duì)于實(shí)現(xiàn)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)意義重大。2019 年初，針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法問(wèn)題，中共中央與國(guó)務(wù)院提出賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)、實(shí)行相對(duì)集中執(zhí)法、組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)等措施，但這一制度構(gòu)想目前在法律層面缺乏依據(jù)，甚至與現(xiàn)行規(guī)范存在一定沖突。因此，推進(jìn)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法體制的法治化建設(shè)，首先要理順現(xiàn)行法律規(guī)范對(duì)于建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法體制的障礙；其次對(duì)于構(gòu)成障礙的舊規(guī)予以清理；最后在組織法與行為法、一般法與特別法各層次各方面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法職能與執(zhí)法權(quán)予以確認(rèn)，并給予相應(yīng)的組織保障。

　引言 中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議審議通過(guò)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，指出：“必須在堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上下更大功夫。”在國(guó)家治理體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面向農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)民群眾，是基層行政事務(wù)的具體實(shí)施者，其治理能力直接關(guān)系到政府功能的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)奧茨定理與一般行政管理模式，基層政府直接面向廣大群眾，具體辦理各項(xiàng)行政事務(wù)，涉及行政管理的方方面面，應(yīng)是行政管理體系中職責(zé)最全面、人數(shù)最多的行政機(jī)構(gòu)。而我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻是各級(jí)政府中責(zé)任最大、權(quán)力最少、人數(shù)最少的。為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)“責(zé)大權(quán)小”問(wèn)題，2019 年 1 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施意見(jiàn)》），提出賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)、組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)、實(shí)行相對(duì)集中執(zhí)法等措施。但這一制度構(gòu)想目前在法律層面缺乏依據(jù)，甚至與現(xiàn)行規(guī)范存在一定沖突。這一制度構(gòu)想的落實(shí)需從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的合理配置及其法治化進(jìn)行分析研究。

　一、問(wèn)題的提出

　根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，行政執(zhí)法權(quán)主要由縣級(jí)以上政府及其職能部門(mén)行使。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不具備行政執(zhí)法的主體資格，具有合法性依據(jù)的執(zhí)法權(quán)屈指可數(shù)。在現(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)域內(nèi)的執(zhí)法行為主要由設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)完成。這些由縣級(jí)職能部門(mén)設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法隊(duì)、派出所普遍存在人員不足、與鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際脫節(jié)、執(zhí)法效果不理想等問(wèn)題。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作中更容易接觸群眾、發(fā)現(xiàn)違法行為，但缺乏執(zhí)法資格與權(quán)力，不能對(duì)違法行為直接進(jìn)行檢查、處罰、沒(méi)收等執(zhí)法行為，產(chǎn)生了“看得見(jiàn)的管不著，管得著的看不見(jiàn)”的現(xiàn)象。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《地方組織法》）第 61 條第七項(xiàng)規(guī)定“辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)”，即通過(guò)上級(jí)職能部門(mén)的委托交辦參與到執(zhí)法活動(dòng)中。但法律層面對(duì)于上級(jí)交辦的事項(xiàng)、程序等都沒(méi)有明確規(guī)定，導(dǎo)致交辦具有很大自主性和隨意性，交辦執(zhí)法過(guò)程中主體不適格、交辦事項(xiàng)超出法律權(quán)限、交辦程序不正當(dāng)?shù)惹闆r突出。

　針對(duì)上述問(wèn)題，中共中央辦公廳與國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《實(shí)施意見(jiàn)》提出以下意見(jiàn)：“整合現(xiàn)有站所、分局執(zhí)法力量和資源，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，按照有關(guān)法律規(guī)定相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開(kāi)展執(zhí)法工作，并接受有關(guān)縣級(jí)主管部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，逐步實(shí)現(xiàn)基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法。”實(shí)現(xiàn)上述意見(jiàn)，建立我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法體系，目前最大的障礙來(lái)自于現(xiàn)行法律規(guī)范的規(guī)定：在主體資格層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏法律授權(quán)；在權(quán)力行使層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府欠缺獨(dú)立行使與相對(duì)集中行使執(zhí)法權(quán)的合法性依據(jù)；在管理組織層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)欠缺法定的設(shè)立依據(jù)、職能定位與權(quán)力來(lái)源。

　力 （一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏執(zhí)法主體資格與執(zhí)法權(quán)力 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法主體資格的欠缺，在法律層面上主要體現(xiàn)為：一是在特別法的條文中直接規(guī)定由縣級(jí)以上政府行使某項(xiàng)執(zhí)法權(quán)，例如《食品安全法》規(guī)定“食品安全方面的監(jiān)管和執(zhí)法由縣級(jí)以上人民政府及其主管部門(mén)執(zhí)行”。二是行政一般法中的禁止性規(guī)定，最典型的是行政處罰權(quán)對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的限制�！缎姓�處罰法》第 20 條規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。”對(duì)于“縣級(jí)以上地方

　人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)”這一表述，可以作出兩種理解：第一，將“縣級(jí)以上地方人民政府”理解為“具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)”的限定詞，此種語(yǔ)境下的“行政機(jī)關(guān)”顯然不是一級(jí)政府機(jī)關(guān)的總稱(chēng)，而是指行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的某個(gè)辦事機(jī)構(gòu)。由于我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再下設(shè)職能部門(mén)，也就不存在所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)”。第二，不再以“縣級(jí)以上地方人民政府”限定“行政機(jī)關(guān)”，對(duì)“行政機(jī)關(guān)”作廣義解釋?zhuān)�包括縣級(jí)以上政府及其具有行政處罰權(quán)的職能部門(mén)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本可以成為獨(dú)立的執(zhí)法主體，但“縣級(jí)以上”這一級(jí)別限制仍將其排除在外。

　《憲法》《地方組織法》中有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有行政執(zhí)法職能的明確規(guī)定，但不能直接作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法的依據(jù)。因?yàn)檎�府作為行政�?zhí)法主體的條件，一般不是基于《憲法》《地方組織法》關(guān)于政府管理事項(xiàng)的概括規(guī)定，而是基于單行法律、法規(guī)、規(guī)章明確作出的具體規(guī)定。《憲法》《地方組織法》作為國(guó)家法律與行政組織法律體系的最高法，規(guī)定寬泛而籠統(tǒng)，需通過(guò)下位法對(duì)其具體化以后方能適用。在法律適用過(guò)程中，在未抵觸上位法的前提下，通常首先適用較低位階的法律規(guī)范。反之，如果將上位法的概括性規(guī)定直接作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的依據(jù)，那么下位法中的特殊規(guī)定、禁止性規(guī)定都會(huì)失去意義。另一方面，由于上位法的規(guī)定具有概括性、模糊性，直接適用很容易造成行政權(quán)力尋租與濫用，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府僅憑《憲法》《地方組織法》的概括性規(guī)定不足以獲得行使行政執(zhí)法權(quán)的合法性。按照權(quán)力法定原則的要求，政府可否作為行政執(zhí)法主體，可以在哪些行政管理領(lǐng)域作為行政執(zhí)法主體，以及具體行使哪些行政執(zhí)法權(quán)力，都應(yīng)當(dāng)有具體的法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定作為合法性依據(jù)。

　據(jù) （二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏相對(duì)集中行使執(zhí)法權(quán)的依據(jù) 執(zhí)法權(quán)的相對(duì)集中行使，以行政處罰權(quán)為例，《行政處罰法》第 16 條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。”其實(shí)質(zhì)即行政權(quán)力的轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢⑾嚓P(guān)執(zhí)法權(quán)打包、整合，交由其中一個(gè)職能部門(mén)統(tǒng)一行使，其他權(quán)力部門(mén)不再行使原權(quán)力。

　目前，相對(duì)集中處罰主要在市、縣兩級(jí)展開(kāi)，但相關(guān)規(guī)范性文件并未禁止在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展相對(duì)集中處罰。根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》和《關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》（以下分別簡(jiǎn)稱(chēng)《相對(duì)集中處罰決定》《相對(duì)集中處罰通知》）規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以將相對(duì)集中行政處罰權(quán)從市、縣擴(kuò)大到其管轄范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但是這兩份法律文件的位階低，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行相對(duì)集中執(zhí)法的依據(jù)并不充分。而作為相對(duì)集中執(zhí)法依據(jù)的《行政處罰法》第 16 條、《行政許可法》第 25 條與《城市管理執(zhí)法辦法》第 10 條，均未提及鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的集中執(zhí)法，亦不能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中執(zhí)法提供依據(jù)。

　《相對(duì)集中處罰決定》規(guī)定集中行使處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)必須是原權(quán)力機(jī)關(guān)之一，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有在本身就具有行政處罰權(quán)的情形下才能成為相對(duì)集中行使處罰權(quán)的主體。根據(jù)現(xiàn)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可行使的處罰權(quán)共四項(xiàng)，義務(wù)教育領(lǐng)域一項(xiàng)、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理領(lǐng)域三項(xiàng)。在村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可對(duì)《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第 39 條、第 40 條規(guī)定的三種違法行為實(shí)施相對(duì)集中處罰。在此之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)行政處罰權(quán)，亦無(wú)行政處罰的相對(duì)集中行使權(quán)。

　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏相對(duì)集中執(zhí)法的相關(guān)法律依據(jù)，難以有效開(kāi)展集中執(zhí)法活動(dòng)，本質(zhì)是執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行的問(wèn)題。相對(duì)集中執(zhí)法作為權(quán)力運(yùn)行的一種模式，其實(shí)施的基礎(chǔ)是權(quán)力本身，其邏輯起點(diǎn)是權(quán)力的配置。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以行使的執(zhí)法權(quán)寥寥無(wú)幾，執(zhí)法權(quán)的相對(duì)集中行使更無(wú)從談起。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中執(zhí)法問(wèn)題，歸根結(jié)底是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法職能供給不足、執(zhí)法權(quán)缺失，然后才是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相對(duì)集中執(zhí)法欠缺法律依據(jù)。

　據(jù) （三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)缺乏設(shè)立、定位與職能的依據(jù) 目前，由設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行執(zhí)法是鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法最主要的形式。派出機(jī)構(gòu)是指其他行政機(jī)關(guān)根據(jù)需要，經(jīng)上級(jí)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或自行設(shè)立的派出工作機(jī)構(gòu)。在法律性質(zhì)上，派出機(jī)構(gòu)是設(shè)立機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)的下設(shè)機(jī)構(gòu)，其

　實(shí)質(zhì)是上級(jí)職能部門(mén)將自身的執(zhí)法權(quán)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域。由于設(shè)立的特殊性，派出機(jī)構(gòu)對(duì)其設(shè)立機(jī)關(guān)具有很強(qiáng)的依賴(lài)性，沒(méi)有獨(dú)立的法律地位與行政職權(quán)，不能以自己的名義行使權(quán)力。并且派出機(jī)構(gòu)的設(shè)立、職權(quán)缺乏明確的法律規(guī)定，除公安派出所、工商所、食藥監(jiān)等有專(zhuān)門(mén)性規(guī)定而較為明確具體外，大多數(shù)派出機(jī)構(gòu)的設(shè)立欠缺合法性依據(jù)或設(shè)立依據(jù)的合法性不夠充分，它們究竟可以行使哪些職權(quán)也無(wú)明確依據(jù)，致使派出機(jī)構(gòu)在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中行使職權(quán)具有一定隨意性，越權(quán)行政的現(xiàn)象較為普遍�？傊�，派出機(jī)構(gòu)運(yùn)行不暢的問(wèn)題，根本在于未厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法職能以及執(zhí)法權(quán)力的縱向配置。不論是派出機(jī)構(gòu)還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，本質(zhì)上都是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)的組織、運(yùn)轉(zhuǎn)。如果不能正本清源，這些問(wèn)題將在事權(quán)下放改革中延續(xù)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的組建與運(yùn)行中。

　此外，《實(shí)施意見(jiàn)》對(duì)于組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的相關(guān)構(gòu)想尚不成熟。一方面，組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)目前尚缺乏法律依據(jù)，況且鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)配置的問(wèn)題尚未厘清，在此情形下貿(mào)然組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)很可能落入派出機(jī)構(gòu)定位不清晰、職能不明確的窠臼。另一方面，《實(shí)施意見(jiàn)》同時(shí)提出改變派出機(jī)構(gòu)管轄與整合資源組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的舉措，對(duì)于二者之間的關(guān)系卻未表明觀點(diǎn)，這二者的共存是否具有必要，二者在共存中如何進(jìn)行權(quán)力分配與權(quán)力運(yùn)行，這些都是值得深入思考的問(wèn)題。

　二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法職能供給的理論證成

　行政執(zhí)法本質(zhì)上是一種公共產(chǎn)品，功能是保障公民權(quán)利、維護(hù)社會(huì)秩序。其成為政府職能的正當(dāng)性來(lái)源于“被需要”，即公眾對(duì)于權(quán)利與秩序的需要。在古代，國(guó)家權(quán)力難以延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但彼時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域小、人口少，通過(guò)鄉(xiāng)紳私力即可實(shí)現(xiàn)充分的執(zhí)法供給。如今鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法功能的實(shí)現(xiàn)必需有國(guó)家公權(quán)力的介入。我國(guó)立法采取上級(jí)政府職能部門(mén)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的方式進(jìn)行執(zhí)法，這是立法之初基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法體量小、鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法能力不足、精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)等因素考量。但隨著鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，派出機(jī)構(gòu)的局限性逐漸凸顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法職能供給日益不足。解決這一問(wèn)題需要公權(quán)力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下沉，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)使然，也是順應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法需要。但是執(zhí)法權(quán)延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)將帶來(lái)新的問(wèn)題，一方面，執(zhí)法權(quán)在縱向配置上形成職責(zé)同構(gòu)容易造成職權(quán)混亂、交叉，另一方面，執(zhí)法權(quán)下放對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其執(zhí)法機(jī)構(gòu)而言都是不小的壓力與沖擊。盡管如此，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法職能供給不足問(wèn)題仍是當(dāng)務(wù)之急，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)職能法治化是基層治理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的基石。

�。ㄒ唬┼l(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法職能的“ 供” 與“需 需” “公共行政職能存在的正當(dāng)性在于提供公共產(chǎn)品。”政府職能的正當(dāng)性則來(lái)源于公眾對(duì)于某種公共產(chǎn)品的需求。根據(jù)現(xiàn)代政府職能理論，政府職能的實(shí)質(zhì)和內(nèi)容就是執(zhí)行與管理。在現(xiàn)實(shí)中，執(zhí)行主要是執(zhí)行法律，管理主要是依法實(shí)施法律，政府行政管理的實(shí)質(zhì)即行政執(zhí)法。行政執(zhí)法的功能在于保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)利和自由，還在于維護(hù)人們從事生產(chǎn)、生活各種活動(dòng)所必須的秩序。公眾對(duì)于行政執(zhí)法的需求，源自對(duì)權(quán)利與秩序的終極需求。

　在我國(guó)古代，國(guó)家法明確規(guī)定：“知縣掌一縣治理，決訟斷辟，勸農(nóng)賑貧，討猾除奸，興養(yǎng)立教。凡貢士、讀法、養(yǎng)老、祀神，靡所不綜。”（《清史稿》卷 116）國(guó)家權(quán)力的代表者皇帝也同樣認(rèn)為：“州縣之官，宜宣揚(yáng)風(fēng)化，撫安其民，均賦役，恤窮困，審冤抑，禁盜賊，時(shí)命里長(zhǎng)告戒其里人，敦行孝悌，盡力南畝，毋作非為，以罹刑罰。”（《明太祖實(shí)錄》卷 37）由此可見(jiàn)，州縣官的“一人政府”所要負(fù)責(zé)的公共事務(wù)上至訴訟、治安，下至興農(nóng)、教育，他們通常將時(shí)間和精力花費(fèi)在作為政績(jī)最終評(píng)估依據(jù)的司法和征稅上，其他公共事務(wù)則由一個(gè)外在于正式權(quán)力系統(tǒng)的力量來(lái)完成，這一替代性力量就是鄉(xiāng)紳。至明清時(shí)期，封建權(quán)力的行使范圍止于縣，縣以下的鄉(xiāng)村實(shí)行自治，即“國(guó)權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”。在中國(guó)封建社會(huì)強(qiáng)大的專(zhuān)制王權(quán)之下，鄉(xiāng)紳之治得以存續(xù)下來(lái)，原因就在于鄉(xiāng)紳之治對(duì)于協(xié)助國(guó)家權(quán)力控制鄉(xiāng)村社會(huì)具有不可或缺、不可替代的作用——鄉(xiāng)紳在皇權(quán)不可及的地方完成了維護(hù)鄉(xiāng)村秩序、履行公共事務(wù)的職責(zé)。

　可見(jiàn)，從古至今，執(zhí)法作為完成公共事務(wù)、維護(hù)鄉(xiāng)村秩序的必要手段，必須有一特定的責(zé)任承受主體。其終極目標(biāo)是通過(guò)履行職能、行使權(quán)力從而實(shí)現(xiàn)提供公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)秩序的根本目的。

　如今，行政執(zhí)法作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本職能已被寫(xiě)入我國(guó)《憲法》與《地方組織法》，但在法律層面并未給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其職能相匹配的執(zhí)法權(quán)力。這是因?yàn)樵谖覈?guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法制度設(shè)計(jì)之初，鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚無(wú)大量執(zhí)法需求，設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)基本可以完成域內(nèi)的執(zhí)法活動(dòng)�！缎姓�處罰法》立法專(zhuān)家姜明安教授曾指出，將行政處罰權(quán)限制在縣級(jí)政府及其職能部門(mén)，有考慮未來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)走村民自治道路，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹、人浮于事，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府濫罰款等多重因素。歷經(jīng) 20 多年高速發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，當(dāng)年立法的考量因素已經(jīng)不再符合當(dāng)前的農(nóng)村現(xiàn)狀。“村民自治”這一構(gòu)想與古代“鄉(xiāng)紳之治”在本質(zhì)上是一脈相承的，但是以我國(guó)現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)體量和人口數(shù)量，在執(zhí)法領(lǐng)域走村民自治道路無(wú)疑是行不通的。并且隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，國(guó)家公務(wù)員制度的不斷完善，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府行政執(zhí)法的主體資格與權(quán)力已經(jīng)具備較大可行性。

　我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、人口數(shù)量不斷增多、人口流動(dòng)加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在公共安全、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、生產(chǎn)安全等諸多領(lǐng)域的執(zhí)法需求也在日益增長(zhǎng)。以廣東省強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革四大試點(diǎn)鎮(zhèn)之新塘鎮(zhèn)為例，新塘鎮(zhèn)隸屬于廣州市增城區(qū)，地域面積 85.09 平方公里，常住人口 49.05 萬(wàn)人，全鎮(zhèn)規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值 379.76 億元（2016年）。根據(jù)新塘鎮(zhèn)政府發(fā)布的 2016—2018 年度行政執(zhí)法數(shù)據(jù)，新塘鎮(zhèn)政府法定執(zhí)法職責(zé)共 12 項(xiàng)，其中行政處罰 4 項(xiàng)，行政許可、行政檢查各 2 項(xiàng)，行政給付、行政征收、行政確認(rèn)、其他行政執(zhí)法行為各 1 項(xiàng)。從職能領(lǐng)域來(lái)看，主要涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、生產(chǎn)安全、義務(wù)教育、弱勢(shì)群體保護(hù)等領(lǐng)域。從職能數(shù)量來(lái)看，新塘鎮(zhèn)尚未在事權(quán)下放改革中取得更多執(zhí)法權(quán)。從具體實(shí)施情況來(lái)看，各項(xiàng)職權(quán)的執(zhí)法數(shù)據(jù)基本呈逐年上漲的趨勢(shì)，尤其是作為行政執(zhí)法基礎(chǔ)行為的行政檢查，其執(zhí)法數(shù)據(jù)遠(yuǎn)超行政處罰、行政強(qiáng)制措施等。在其他行政執(zhí)法行為中，實(shí)施次數(shù)最多的是行政給付，2017 年與 2018 年分別實(shí)施 17154 次、14217 次。

　不論是執(zhí)法職權(quán)的供給，還是執(zhí)法人員的供給，都處于較為匱乏的狀態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法職能供給已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于鄉(xiāng)村社會(huì)與日俱增的執(zhí)法需求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法職能的供給不足，一方面體現(xiàn)在權(quán)力配置供給不足，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有獲得與其執(zhí)法需求相匹配的執(zhí)法權(quán)；另一方面則體現(xiàn)在執(zhí)法力量供給不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有為數(shù)不多的執(zhí)法權(quán)，但缺乏行政高效的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行不暢。

　析 （二）執(zhí)法權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸之問(wèn)題分析 應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的“供”“需”失衡，最直接的解決路徑即加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法職能供給，根本方法是權(quán)力下放，即執(zhí)法權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，但這一舉措將加重職責(zé)同構(gòu)現(xiàn)象。所謂“職責(zé)同構(gòu)”，是指不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度一致。職責(zé)同構(gòu)帶來(lái)的主要問(wèn)題是各級(jí)政府間職權(quán)交叉重疊、權(quán)力運(yùn)行混亂，這一弊端充分體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)職能定位不清晰。與之相對(duì)的是“職責(zé)異構(gòu)”，以美國(guó)為例，中央政府主要承擔(dān)國(guó)防、外交等事務(wù)，地方政府的主要職責(zé)是保障公民利益、提供公共服務(wù)、振興地方經(jīng)濟(jì)。在日本，與居民日常生活相關(guān)的行政工作首先交由地方公共團(tuán)體處置，超出其能力范圍的問(wèn)題才由中央政府來(lái)處理。這種模式的合理之處在于，考慮到了各層級(jí)政府的職責(zé)差異，可以避免各級(jí)政府職權(quán)混亂、職責(zé)交叉、浪費(fèi)行政資源。

　我國(guó)《地方組織法》第 61 條第二項(xiàng)規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理職責(zé)，包括經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、公安等，除了不具有環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)、民族事務(wù)、監(jiān)察方面的職責(zé)，其他職責(zé)與縣級(jí)以上政府并無(wú)二致。通常來(lái)說(shuō)，從省級(jí)政府到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，地方政府職能的統(tǒng)治性逐級(jí)弱化，社會(huì)管理性逐級(jí)突顯。因此，面對(duì)執(zhí)法權(quán)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)所加劇的職責(zé)同構(gòu)現(xiàn)象，我們必須思考執(zhí)法權(quán)的縱向配置這一更深層次的問(wèn)題，即對(duì)于縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的執(zhí)法職能如何加以劃分。

　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)最低層級(jí)的政府，其功能在于提供必要的公共服務(wù)。所謂“必要”，即最基礎(chǔ)的、最直接相關(guān)的。因此，距離基層群眾生活較遠(yuǎn)的，如科學(xué)、財(cái)政等領(lǐng)域，可以由上級(jí)主管部門(mén)負(fù)責(zé)。根據(jù)這一原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)提供的公共服務(wù)包括以下內(nèi)容：（1）經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，如農(nóng)業(yè)發(fā)展、生產(chǎn)安全、市場(chǎng)監(jiān)管；（2）教育領(lǐng)域，如實(shí)施義務(wù)教育、保障教學(xué)場(chǎng)所安全；（3）文化領(lǐng)域，如文化宣傳、文物保護(hù)；（4）衛(wèi)生領(lǐng)域，如公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、動(dòng)物免疫；（5）公安領(lǐng)域，如公共安全、道路交通安全；（6）民政領(lǐng)域，如體育事業(yè)、防災(zāi)減災(zāi)、扶貧救濟(jì)；（7）環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域，如垃圾處理、環(huán)境污染；（8）城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域，如土地管理、規(guī)劃建設(shè)管理。其中，環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域、城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域被《地方組織法》排除在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能范疇之外，但這兩個(gè)領(lǐng)域與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展、鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾生活卻是息息相關(guān)的，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)領(lǐng)域職權(quán)，可以使權(quán)力運(yùn)行更具便宜性與高效性。

　此外，在權(quán)力下放過(guò)程中還要考慮到政府的管理成本和行政效率，根據(jù)公共產(chǎn)品的性質(zhì)與特征，把握好權(quán)力下放的尺度。例如在環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)的職權(quán)以滿足基本生活需要為宜，如環(huán)境檢查、垃圾處理、環(huán)境污染等，而環(huán)境監(jiān)管、生態(tài)保護(hù)、大型環(huán)境事故等專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的職能則由縣級(jí)以上環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)。

　截至 2018 年底，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量已達(dá) 39945 個(gè)。（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生存形態(tài)各異，在事權(quán)下放中要充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)特點(diǎn)，不同類(lèi)型的鎮(zhèn)要突出不同的職能重點(diǎn)：以農(nóng)業(yè)為主的鎮(zhèn)，要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)副產(chǎn)品安全監(jiān)管、防災(zāi)減災(zāi)、扶貧救濟(jì)的職能；以歷史古跡、文化旅游為主要產(chǎn)業(yè)的鎮(zhèn)，要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府文物保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等職能；常住人口多、經(jīng)濟(jì)體量大的鎮(zhèn)，要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)治安、規(guī)劃建設(shè)、市政管理、市場(chǎng)監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)等職能。

　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位，是一項(xiàng)細(xì)致且龐雜的工作，它決定著執(zhí)法權(quán)力下放的尺度。如果尺度過(guò)寬，下放權(quán)力太多，會(huì)造成權(quán)力運(yùn)行混亂、行政資源浪費(fèi)；如果尺度過(guò)緊，下放權(quán)力太少，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法職能供給不足的問(wèn)題無(wú)法解決。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位之難還在于職責(zé)同構(gòu)體系的解構(gòu)和重組將給地方帶來(lái)較大壓力，事權(quán)下移意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將成為法定職責(zé)的最終承擔(dān)者，明確的權(quán)責(zé)歸屬與界限將極大地壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推脫責(zé)任的空間。但從另一個(gè)角度來(lái)看，在職責(zé)壓力之下，或許可以倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改變依賴(lài)上級(jí)政府、行政效率低下的弊病，轉(zhuǎn)向主動(dòng)作為、積極履責(zé)。

　析 （三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的選擇及其利弊分析 《實(shí)施意見(jiàn)》中首次提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)這一概念。在此之前，《相對(duì)集中處罰決定》《相對(duì)集中處罰通知》規(guī)定在市、縣兩級(jí)設(shè)立具有獨(dú)立行政處罰主體資格的相對(duì)集中行政處罰的行政機(jī)關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在此基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，集中行使不限于處罰權(quán)的各類(lèi)執(zhí)法權(quán)。但如前文所述，《實(shí)施意見(jiàn)》對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的選擇問(wèn)題是模糊的、尚未明確的。對(duì)于派出機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法權(quán)下放過(guò)程中要如何承擔(dān)各自的角色與責(zé)任，筆者從以下幾個(gè)方面對(duì)此進(jìn)行比較分析。

　其一，機(jī)構(gòu)設(shè)立的合法性依據(jù)。目前來(lái)說(shuō)，兩個(gè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立都沒(méi)有充分的合法性依據(jù)。從機(jī)構(gòu)的性質(zhì)來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，較易取得立法上的授權(quán)；而派出機(jī)構(gòu)作為上級(jí)主管部門(mén)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下設(shè)的機(jī)構(gòu)，其設(shè)立存在較大隨意性、差異性，在立法上難以進(jìn)行統(tǒng)一授權(quán)。從立法成本的角度來(lái)看，由于派出機(jī)構(gòu)涉及行政管理的各個(gè)領(lǐng)域，因此不可能由某一法律或法規(guī)對(duì)派出機(jī)構(gòu)的設(shè)立、職責(zé)范圍進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以由某一法律或法規(guī)對(duì)其性質(zhì)、地位、職能進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，所耗費(fèi)的立法成本較低。

　其二，機(jī)構(gòu)設(shè)立的宗旨與作用。派出機(jī)構(gòu)的設(shè)立從根源上并沒(méi)有解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法供給不足的問(wèn)題。相反，這種通過(guò)派出機(jī)構(gòu)代替上級(jí)職能部門(mén)進(jìn)行執(zhí)法的模式在一定程度上加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府欠缺執(zhí)法權(quán)的問(wèn)題，對(duì)于

　定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法職能、理清執(zhí)法權(quán)的縱向配置，乃至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理能力與效率，都是弊大于利的。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)之設(shè)立旨在集中行使下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法權(quán)，其行使執(zhí)法權(quán)力的便宜性與高效性是派出機(jī)構(gòu)不可比擬的。

　其三，機(jī)構(gòu)的權(quán)力配置與運(yùn)行。由于派出機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之設(shè)立，其主管部門(mén)之間的權(quán)力交叉等問(wèn)題也被延續(xù)到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。即使在各派出機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行權(quán)力的集中行使，也會(huì)因?yàn)楣茌爢?wèn)題出現(xiàn)協(xié)作困難、互相諉責(zé)的局面。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)集中行使全部執(zhí)法權(quán)力，執(zhí)法人員在該機(jī)構(gòu)內(nèi)部直接對(duì)某項(xiàng)職權(quán)負(fù)責(zé)，原主管部門(mén)及其派出機(jī)構(gòu)不再繼續(xù)行使原權(quán)力，職權(quán)責(zé)任人的減少可以避免責(zé)任單位之間的責(zé)任推諉。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以避免職責(zé)交叉，還可以避免因權(quán)力重疊導(dǎo)致相互推諉，達(dá)到優(yōu)化權(quán)力配置、避免職權(quán)混亂、提高權(quán)力運(yùn)行效率之目的。

　其四，上下級(jí)之間的行政組織關(guān)系。由于派出機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)在其設(shè)立機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)其不能構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，難以對(duì)其進(jìn)行業(yè)務(wù)安排。這種組織模式使派出機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際產(chǎn)生脫節(jié)，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中很多執(zhí)法問(wèn)題無(wú)法得到妥善處理。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其管轄必然歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以有效避免“看得見(jiàn)的管不著，管得著的看不見(jiàn)”的窘境，有利于執(zhí)法權(quán)的行使。但是由于進(jìn)行了權(quán)力集中與整合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與上級(jí)職能部門(mén)的關(guān)系就變得較為復(fù)雜，在縱向關(guān)系上可能形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)就某一職責(zé)須同時(shí)對(duì)若干個(gè)上級(jí)主管部門(mén)負(fù)責(zé)的局面。

　綜上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)于打破職責(zé)同構(gòu)、優(yōu)化權(quán)力配置、避免職責(zé)推諉、提高行政效率等方面較具優(yōu)勢(shì)，不失為助力事權(quán)下放改革、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法供給的一項(xiàng)創(chuàng)新舉措。相比之下，派出機(jī)構(gòu)作為上級(jí)執(zhí)法職權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸的觸角，這一定位即與“授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法職權(quán)”的思路格格不入，對(duì)派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行改良始終是治標(biāo)不治本。

　三、建立我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法體系的對(duì)策

　建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法體系，前提是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法職能。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法改革的第一要義是立法確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法主體資格，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)力；其次，將相對(duì)集中行使執(zhí)法權(quán)這一權(quán)力運(yùn)行方式加以明確和規(guī)范；最后，是執(zhí)法機(jī)構(gòu)的規(guī)范化，即重組鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，明確該機(jī)構(gòu)的定位與職責(zé)，理清該機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、上級(jí)主管部門(mén)之間的關(guān)系。

　力 （一）賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法資格與權(quán)力 在目前事權(quán)下放改革中，各地主要通過(guò)地方政府規(guī)章、地方規(guī)范性文件設(shè)立執(zhí)法權(quán)。一方面，地方性法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定不符合《行政處罰法》第 20 條規(guī)定的情形，不能解除行政處罰權(quán)對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的限制。另一方面，對(duì)于《食品安全法》等特別法層面的禁止性規(guī)定，由下位的地方性規(guī)章來(lái)調(diào)整這些權(quán)力顯然效力不足，因?yàn)檫@些職能機(jī)關(guān)的權(quán)力是由法律賦予的，根據(jù)法治的基本要求，要改變這些規(guī)定就應(yīng)當(dāng)由法律的制定機(jī)關(guān)，即全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行。因此，由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)法律授權(quán)的形式賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)，才能確保具有充分的合法性。否則，在“下位法不得違反上位法”的約束下，下位法無(wú)權(quán)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法的權(quán)力。

　因此，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法資格與權(quán)力應(yīng)從上位法著手。在組織法層面，對(duì)《地方組織法》第 61 條第二項(xiàng)進(jìn)行修改，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)領(lǐng)域的行政管理職能。在行為法層面，首先在《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》等一般法層面賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)力，解除對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府作為執(zhí)法主體的限制，打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法立法的位階壁壘。其次，在《食品安全法》《環(huán)境保護(hù)法》等特別法中對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行行政執(zhí)法授權(quán)。

　權(quán) （二）賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相對(duì)集中執(zhí)法權(quán) 在一般法層面明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以進(jìn)行相對(duì)集中執(zhí)法，在組織法與特別法中可以不予規(guī)定。組織法作為一國(guó)行政組織的總綱，其宗旨是明確行政組織的架構(gòu)、職能以及權(quán)力運(yùn)行的原則，至于權(quán)力運(yùn)行的模式可能因各權(quán)力性質(zhì)而存在差異，涉及組織精細(xì)化管理的多樣性、差異性，因此在組織法中可以不作規(guī)定。而在特別法中不另做規(guī)定，則是因?yàn)橐话惴ㄒ?guī)定相對(duì)集中執(zhí)法的效力及于特別法，如需排除這一效力，基于“特別法優(yōu)于一般法”的原則，特別法直接作出相反規(guī)定即可。

　規(guī)范相對(duì)集中執(zhí)法的具體內(nèi)容。目前有《行政處罰法》與《行政許可法》為相對(duì)集中行使處罰權(quán)、許可權(quán)提供了合法性空間，但對(duì)于如何相對(duì)集中執(zhí)法的具體內(nèi)容未進(jìn)行規(guī)范，例如權(quán)力可否相對(duì)集中行使問(wèn)題，從權(quán)力所屬的領(lǐng)域來(lái)看，只有具有一定關(guān)聯(lián)性的權(quán)力才可集中執(zhí)法，從權(quán)力類(lèi)型來(lái)看，同一領(lǐng)域內(nèi)或若干關(guān)聯(lián)領(lǐng)域內(nèi)的監(jiān)督檢查權(quán)、處罰權(quán)等可以進(jìn)行相對(duì)集中執(zhí)行。此外還有集中執(zhí)法主體的選擇、集中執(zhí)法的程序等問(wèn)題需要進(jìn)一步規(guī)范。

　構(gòu) （三）組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu) 首先，在組織法層面對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位及職能予以規(guī)定。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的定位，筆者主張采取《實(shí)施意見(jiàn)》中的觀點(diǎn)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的名義對(duì)外行使執(zhí)法權(quán)。這是因?yàn)�，按照地方組織法的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再下設(shè)行政主管部門(mén)，況且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身就級(jí)別低、權(quán)力小，如果將其設(shè)立為一個(gè)獨(dú)立行使職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，勢(shì)必很難處理二者之間的關(guān)系，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法效果。

　其次，撤銷(xiāo)派出機(jī)構(gòu)，整合利用原有資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)行為法授權(quán)取得了執(zhí)法的主體資格與權(quán)力，那么上級(jí)主管部門(mén)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的派出機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)退出鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法領(lǐng)域，所有人力、資源都回歸到其設(shè)立部門(mén)。這意味著，剛剛獲得執(zhí)法權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須在毫無(wú)執(zhí)法資源、經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，短時(shí)間內(nèi)組建一支執(zhí)法隊(duì)伍。相比之下，將派出機(jī)構(gòu)的資源移交鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，下沉派出機(jī)構(gòu)的執(zhí)法力量，不失為一種更高效的方法。至于撤銷(xiāo)部分還是全部派出機(jī)構(gòu)，筆者不認(rèn)同《實(shí)施意見(jiàn)》中派出機(jī)構(gòu)與綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)二者共存的觀點(diǎn)，建議撤銷(xiāo)全部派出機(jī)構(gòu)。并非所有權(quán)力都適合集中行使，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)如果僅集中這部分權(quán)力，而將不宜集中行使權(quán)力的派出機(jī)構(gòu)予以保留，盡管二者之間不存在權(quán)力重合、需要協(xié)調(diào)合作的情況，但是派出機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以充分開(kāi)展執(zhí)法工作。從行政效率和行政資源成本的角度出發(fā)，將這部分權(quán)力一并集中到綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，有利于權(quán)力的高效行使。

　最后，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與上級(jí)主管部門(mén)的關(guān)系。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)之后，縣級(jí)主管部門(mén)必須退回向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸的執(zhí)法權(quán)限，不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)行使執(zhí)法權(quán)。二者職責(zé)分工的基本原則是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)直接承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)域內(nèi)的執(zhí)法工作，縣級(jí)主管部門(mén)的職能主要側(cè)重于監(jiān)督指導(dǎo)以及協(xié)調(diào)重大執(zhí)法活動(dòng)。落實(shí)到具體工作，還要結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法需求、執(zhí)法能力、執(zhí)法環(huán)境等考量因素，例如對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)確有執(zhí)法困難或無(wú)須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)單獨(dú)執(zhí)法等情形，可由縣級(jí)主管部門(mén)進(jìn)行執(zhí)法。

　結(jié)語(yǔ)

　鄉(xiāng)村治理與職權(quán)改革經(jīng)歷了“一放就亂、一亂就收、一收就死”的怪圈循環(huán)。政治職能具有動(dòng)態(tài)性，政府需要不斷調(diào)整自己的職能以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。總體而言，不論采取何種形式的鄉(xiāng)村治理，都離不開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的法治化。只有在一般法與特別法各層次上將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法權(quán)力確定下來(lái)，才能保證組織法上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法職能在現(xiàn)實(shí)中得到最大落實(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理問(wèn)題的一大難點(diǎn)在于，我國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況是多樣復(fù)雜的，通過(guò)統(tǒng)一的形式規(guī)范難以解決各式各樣的問(wèn)題。進(jìn)一步通過(guò)大數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，或許可以在某種程度上破解我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理多樣

　化的難題，對(duì)于執(zhí)法權(quán)的縣鄉(xiāng)配置、執(zhí)法權(quán)的集中行使乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能供給、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的法治化路徑等問(wèn)題進(jìn)行類(lèi)型化研究。

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