政府投融資平臺(tái)管控模式解析

　【摘要】地方政府投融資平臺(tái)在促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和推動(dòng)城市化進(jìn)程上，發(fā)揮了不可替代的積極作用，同時(shí)也出現(xiàn)了發(fā)展過快、平臺(tái)數(shù)量過多、業(yè)務(wù)同質(zhì)化等一系列問題，并由此引發(fā)了國(guó)家對(duì)地方政府各類投融資平臺(tái)的治理整頓。在此背景下，投融資平臺(tái)無(wú)不尋求整合發(fā)展，集團(tuán)化趨勢(shì)不可阻擋。因此，內(nèi)部管理水平與集團(tuán)化管理水平成為各投融資平臺(tái)迫切需要提升的重要方面。

　 一、前言

　我國(guó)經(jīng)營(yíng)城市的理念最早要追溯到周代時(shí)期，具體可以從《周禮·考工記》中的“匠人營(yíng)國(guó)”思想找到對(duì)城市規(guī)劃的解讀。1991 年，上海率先成立城投之后，重慶、廣東等省市也相繼成立投融資平臺(tái)。城投類企業(yè)具有政府和市場(chǎng)雙重背景的特性，多元化融資、投資與經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)模式使其在地方財(cái)政、城市經(jīng)營(yíng)等領(lǐng)域扮演著日益重要的角色。

　“十一五”期間，中國(guó)城投類企業(yè)開始進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期，快速的城市化進(jìn)程帶來(lái)了城市基礎(chǔ)設(shè)施大量客觀需求，同時(shí)伴隨著后金融危機(jī)時(shí)期政府投資為驅(qū)動(dòng)載體的主動(dòng)信貸創(chuàng)造，中國(guó)城投行業(yè)一片繁榮。

　然而繁榮的背后，往往隱藏著巨大的危機(jī)，革舊換新順應(yīng)而生，才是各行各業(yè)達(dá)到基業(yè)常青的不二法門。對(duì)于極具特性的投融資平臺(tái)來(lái)說，行業(yè)性危機(jī)日益凸顯，變革管理方法，追求可持續(xù)繁榮，迫在眉睫。

　 二、投融資平臺(tái)集團(tuán)化管控趨勢(shì)需求分析

　隨著國(guó)家加大對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的清理規(guī)范，城投公司尋求整合發(fā)展，在新形勢(shì)下出現(xiàn)兩種集團(tuán)化趨勢(shì)：戰(zhàn)略控股趨勢(shì)和金融控股趨勢(shì)（見表 1）。

　表 表 1 ：戰(zhàn)略控股與金融控股對(duì)比

　戰(zhàn)略控股

　金融控股

　表現(xiàn)方式

　通過全面的股權(quán)投資和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理，對(duì)內(nèi)部資源進(jìn)行整合和分工協(xié)作，共同實(shí)現(xiàn)地方政府投資拉動(dòng)的戰(zhàn)略意圖。

　地方政府整合地方性金融資源的融資潛力，通過地方性金融資源集聚方式構(gòu)建“金融控股”平臺(tái)。

　表現(xiàn)特點(diǎn)

　在目標(biāo)定位、功能發(fā)揮、發(fā)展方向上呈現(xiàn)領(lǐng)域綜合化、分工協(xié)作化、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)。

　金融集聚效應(yīng)

　 在這種集團(tuán)化趨勢(shì)下，原先的管理模式已經(jīng)難以駕馭這些資產(chǎn)規(guī)模龐大、經(jīng)營(yíng)方式復(fù)雜的投融資平臺(tái)。尤其隨著企業(yè)產(chǎn)業(yè)門類的愈加復(fù)雜、管理層級(jí)的逐步增多，管理上出現(xiàn)了盲區(qū)。集團(tuán)總部與其下屬企業(yè)權(quán)力的分管部署、企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力的集團(tuán)化聚集等關(guān)鍵要素，無(wú)形中催生著投融資平臺(tái)向集團(tuán)化管控趨勢(shì)發(fā)展。

　三、集團(tuán)化管控模式評(píng)估與選擇

　1. 管控模式分類

　集團(tuán)管控模式按照集團(tuán)對(duì)成員企業(yè)管控的緊密程度各有不同，主流觀點(diǎn)分為三種典型的管控模式，即財(cái)務(wù)管控型、戰(zhàn)略管控型和操作管控型。具體如表 2 所示：

　表 表 2 ：管控模式對(duì)比分析表

　管控模式

　管控維度

　集權(quán)分權(quán)度

　核心部門

　財(cái)務(wù)管控

　財(cái)務(wù)

　高度分權(quán)

　董事會(huì)、經(jīng)理層、財(cái)務(wù)審計(jì)委員會(huì)、財(cái)務(wù)部門

　戰(zhàn)略管控

　戰(zhàn)略

　集分權(quán)結(jié)合

　董事會(huì)、經(jīng)理層、戰(zhàn)略委員會(huì)、戰(zhàn)略規(guī)劃部門

　操作管控

　綜合

　高度集權(quán)

　各職能部門

　三種管控模式的區(qū)別在于對(duì)不同管控維度的側(cè)重與綜合。職能維度包括戰(zhàn)略、財(cái)務(wù)、人力資源、企業(yè)文化等；業(yè)務(wù)維度包括制造、營(yíng)銷、研發(fā)、供應(yīng)鏈等。對(duì)于投融資平臺(tái)來(lái)說，選擇某種管控模式，即是以選擇某種管控維度的權(quán)重組合，構(gòu)成一個(gè)系統(tǒng)，來(lái)對(duì)集團(tuán)的發(fā)展進(jìn)行管理與控制。集團(tuán)管控模式的選擇主要受行業(yè)特點(diǎn)、組織規(guī)模、發(fā)展戰(zhàn)略、企業(yè)家領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格等因素的影響，投融資平臺(tái)應(yīng)深入分析和評(píng)估自身在這幾個(gè)因素上的現(xiàn)狀與特點(diǎn)，從而選擇適合自己的管控模式。

　2. 管控模式評(píng)估

　在對(duì)投融資平臺(tái)管控模式評(píng)估中，現(xiàn)代集團(tuán)依據(jù)五維評(píng)估法（圖 1），從戰(zhàn)略、結(jié)構(gòu)和流程、功能定位、集分權(quán)形式、能力五個(gè)層面進(jìn)行分析。

　 （1）戰(zhàn)略

　戰(zhàn)略維度主要是指公司的經(jīng)營(yíng)理念和業(yè)務(wù)戰(zhàn)略。管控體系的建立以完成集團(tuán)特定的戰(zhàn)略目標(biāo)為目的，為實(shí)現(xiàn)集團(tuán)的業(yè)務(wù)戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)。所以，集團(tuán)公司管控體系的指導(dǎo)方向是集團(tuán)的經(jīng)營(yíng)理念；集團(tuán)公司管控體系建立的基準(zhǔn)是集團(tuán)的業(yè)務(wù)戰(zhàn)略。

�。�2）結(jié)構(gòu)和流程

　結(jié)構(gòu)和流程是保障集團(tuán)公司管控體系有效運(yùn)作的重要支持體系。結(jié)構(gòu)主要指公司的組織模式、管理結(jié)構(gòu)和決策方式，它是實(shí)現(xiàn)管控模式的載體；流程主要是指報(bào)告、控制、績(jī)效管理、信息系統(tǒng)、計(jì)劃、預(yù)算和資源配置流程，是一組將輸人轉(zhuǎn)化為輸出的相互關(guān)聯(lián)或相互作

　用的、與企業(yè)工作相關(guān)的活動(dòng)，是實(shí)現(xiàn)管控的行動(dòng)保證。

�。�3）功能定位

　這里說的功能定位主要是指董事長(zhǎng)和總經(jīng)理在公司中的作用與地位。董事長(zhǎng)和總經(jīng)理在集團(tuán)公司中的地位和作用直接決定了集團(tuán)公司高層對(duì)組織的掌控能力。

�。�4）集分權(quán)形式

　集分權(quán)形式主要是指集權(quán)與分權(quán)程度和對(duì)部門的授權(quán)程度與內(nèi)容。它也是評(píng)估集團(tuán)管控模式的一個(gè)重要維度，因?yàn)榧瘷?quán)和分權(quán)直接決定了對(duì)集團(tuán)的管控程度。

�。�5）能力

　能力維度主要包括人員結(jié)構(gòu)、技能和管理能力、部門能力、考核與激勵(lì)和信息溝通方式幾個(gè)方面。這一層面可以有效促進(jìn)管控模式具體落實(shí)到每個(gè)崗位、每個(gè)員工。

　通過以上五個(gè)層面的評(píng)估，投融資平臺(tái)選取集團(tuán)管控模式的依據(jù)得以量化、標(biāo)準(zhǔn)化，為更科學(xué)、更先進(jìn)、更具現(xiàn)代化的提升內(nèi)部管理水平與集團(tuán)管理水平做了良好的鋪墊。

　3. 管控模式選擇

　“歸核化”是母子公司集團(tuán)對(duì)子公司進(jìn)行管控的主要思路之一，目前受到廣泛采用。它強(qiáng)調(diào)集團(tuán)公司對(duì)其核心業(yè)務(wù)的有效管控，而對(duì)非核心業(yè)務(wù)采取相對(duì)松散的管控模式。（如圖 2所示）。

　 核心層公司作為集團(tuán)的“造血”組織，通過提升盈利能力，從而提升集團(tuán)公司的持續(xù)發(fā)展能力；緊密層子公司為集團(tuán)公司提供“輸血”機(jī)制，通過資本運(yùn)作和股權(quán)收益，增強(qiáng)集團(tuán)公司抗財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力，通過合并報(bào)表，改善集團(tuán)公司財(cái)務(wù)指標(biāo)；松散層子公司通過改善財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)，提高集團(tuán)公司的融資能力。具體管理側(cè)重點(diǎn)如表 3 所示。

　 三、投融資平臺(tái)管控模式實(shí)施要點(diǎn)

　作為集團(tuán)管控的方法論提煉，管控模式確定之后，需要依賴于科學(xué)性、實(shí)用性、系統(tǒng)性的實(shí)施要點(diǎn)：

　1.追本溯源--政企分離

　實(shí)現(xiàn)政企分離，構(gòu)建市場(chǎng)化組織無(wú)疑是從本質(zhì)上斷除潛在問題。投融資平臺(tái)政企雙重背景的特性景制約了平臺(tái)的良性發(fā)展，對(duì)集團(tuán)化發(fā)展起了根本的阻礙作用。因此，要確保管控的順利實(shí)施，就必須實(shí)現(xiàn)政企分離，完全按照市場(chǎng)化的方式去運(yùn)作，這樣才能發(fā)揮管控的最大效應(yīng)。

　2.頂層鞏固--領(lǐng)導(dǎo)重視

　領(lǐng)導(dǎo)的高度重視無(wú)疑是從頂層理念上鞏固了管控的機(jī)制。集團(tuán)總部管控實(shí)施方案下達(dá)之后，各部門、各單位需要更廣泛、更具力度的推廣學(xué)習(xí)，深刻領(lǐng)會(huì)集團(tuán)公司推進(jìn)企業(yè)管控的意義和基本思路，制定好本系統(tǒng)、本單位貫徹集團(tuán)公司管控實(shí)施方案的具體措施。

　3.持續(xù)加壓--基層督導(dǎo)

　加強(qiáng)對(duì)基層單位構(gòu)建管控體系工作的檢查、督促和指導(dǎo)作為對(duì)集團(tuán)管控的持續(xù)關(guān)注，有利于企業(yè)自組織系統(tǒng)的構(gòu)建。集團(tuán)公司各部門要深入實(shí)際，調(diào)查研究，切實(shí)負(fù)起責(zé)任，在健全和完善自身管控體系的同時(shí)，幫助基層單位構(gòu)建高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)的、適應(yīng)集團(tuán)公司發(fā)展要求及符合本單位實(shí)際的管控體系。

　4.活水不竭--管理創(chuàng)新

　集團(tuán)管控體系構(gòu)建是一個(gè)從上到下、逐步完善的過程。由于投融資平臺(tái)的資產(chǎn)屬性和業(yè)務(wù)范圍有很大的不同與交叉，因此，各主管部門要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持管理創(chuàng)新，積極探索建立一套以本系統(tǒng)管控體系為責(zé)任主體，以基層單位有效落實(shí)管控職能的有效的管控模式，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)管理人員的積極性，使集團(tuán)公司各項(xiàng)管控措施落到實(shí)處。

　5.吏治推行--制度保障

　禮法向來(lái)離不開吏治的護(hù)持。嚴(yán)肅管控紀(jì)律，強(qiáng)化企業(yè)制度的執(zhí)行力是集團(tuán)管控質(zhì)量的有效保障。各部門、各單位要根據(jù)集團(tuán)公司管控要求，強(qiáng)化制度的執(zhí)行力教育，采取有效的約束性措施，杜絕有章不循的現(xiàn)象，不斷提高企業(yè)管理者的綜合素質(zhì)，提升企業(yè)全體員工的執(zhí)行力，使集團(tuán)的企業(yè)管理水平上升一個(gè)新臺(tái)階，使企業(yè)管控真正成為支撐集團(tuán)公司發(fā)展戰(zhàn)略、提升企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要保障。

　 四、結(jié)束語(yǔ)

　隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展步入新的紀(jì)元，市場(chǎng)化浪潮不可逆轉(zhuǎn)。投融資平臺(tái)作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要參與者與貢獻(xiàn)者，科學(xué)、可持續(xù)推行集團(tuán)化管控模式，有利于全面提高管理

　水平，強(qiáng)化應(yīng)對(duì)內(nèi)外部復(fù)雜變化環(huán)境的能力，提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和風(fēng)險(xiǎn)抵抗力。突破企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)、科學(xué)健康發(fā)展的瓶頸，從而真正實(shí)現(xiàn)投融資平臺(tái)的可持續(xù)發(fā)展。

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