加強土地市場建設調研報告

　【篇一】加強土地市場建設調研報告 ?

　XX 年 5 月，國土資源部要求各級國土資源管理部門，要準確把握運用土地政策參與國民經濟宏觀調控的力度和時機，逐步學會運用土地政策為宏觀經濟“加油門”、“點剎車”。作為國土資源管理參與宏觀調控平臺的土地市場建設的培育與規(guī)范，無疑象一只“無形之手”，對地方經濟的發(fā)展起著至關重要的作用。只有深刻認識我縣在土地市場建設發(fā)展中存在的不足，有效運用好土地市場這只“無形之手”，建立起市場配置資源的長效機制，實現(xiàn)政府對土地資產的有效調配和集中統(tǒng)一管理，才能發(fā)揮出國土資源參與宏觀調控的積極作用。

　一、我縣土地市場建設回眸 ?

　我縣地處豫西山區(qū)，工業(yè)基礎薄弱，城鎮(zhèn)化水平不高。近年來，為加快城市建設步伐，縣委、縣政府按照“鞏固完善老城區(qū)，強力開發(fā)北城區(qū)”的基本思路，投入大量資金，對老城區(qū)道路、通水、排水、綠地、路燈和各類市場基礎性設施進行了大規(guī)模的改造，逐步建立了以紅旗大道、李賀大道、錦屏大道、濱河路、紅旗廣場、北城區(qū)中心廣場、濱河游園為亮點的“四路兩場一園”的城市新格局。XX 年，縣政府又投入大量資金進行小城鎮(zhèn)建設，極大改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)面貌，促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟的健康發(fā)展。政府在基礎設施建設上的資金投入，增強了城市的服務功能，城鎮(zhèn)地價水平明顯增高。這部分升值的地價本應由政府收取，最終回歸社會用于城市建

　設再投入、再升值，但由于土地市場建設不規(guī)范，城市大量的土地掌握在用地者手中，一些單位和個人正是看到了土地的潛在價值，在土地使用制度改革中鉆空子，最終成為政府投資土地上的受益者，作為投資者的政府卻沒有得到應得的回報，造成了國有土地資產的白白流失。

　為了強化政府管地，使政府高度壟斷土地一級市場，國務院《關于加強國有土地資產管理的通知》(國辦發(fā)[XX]15號)文件下發(fā)后，宜陽縣人民政府及時下發(fā)了《關于實行建設用地五統(tǒng)一的通知》(宜政文[XX]61 號)，明確了征地是政府的專有權利，禁止用地單位與農村集體經濟組織自行協(xié)商用地，對建設用地實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一按項目供地、統(tǒng)一管理�？h政府根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，制定土地利用年度計劃和年度規(guī)劃，控制建設用地供應總量，按照合理配置、有效利用土地現(xiàn)狀的原則，編制建設用地區(qū)域的詳細規(guī)劃，確定開發(fā)強度、地塊用途，統(tǒng)籌安排各類建設用地。建設單位需要使用農村集體土地的，由縣人民政府按照土地利用年度計劃實施統(tǒng)一征用，根據(jù)建設用地的位置、用途、數(shù)量制定征地方案，每年分批次上報，經批準后，依照有關規(guī)定和法定程序，對被征地單位予以補償，向用地單位供給土地。政府統(tǒng)一征地，實行一個渠道進水，從源頭上扭轉了土地需求決定供給的被動局面。此舉嚴格控制了建設用地總量，既保護了耕地，又能保證被征地農民的補償費及時足額到位，不損害農民的利益。而且良好的用地環(huán)境吸引了眾多商家來宜投資建廠，興辦企業(yè)。先后有

　洛陽龍羽宜電有限公司、洛陽恒基鋁業(yè)公司、洛陽熱電廠、黃河同力水泥集團等企業(yè)落戶我縣，縣國土局服務國家、省、市重點建設項目及一般建設用地項目達15個，提供土地3000余畝，達到了政府管理土地“一個龍頭出水”的目的，為我縣經營城市土地打下了堅實的基礎，促進了縣域經濟的發(fā)展。為規(guī)范土地市場秩序，我縣開展了土地隱形市場的清理整頓，縣國土局在紀檢委、糾風辦、公、檢、法、司、城建、房管等部門的密切配合下，對全縣范圍內未經批準擅自轉讓、出租、抵押劃撥土地使用權或改變用地性質的單位和個人，依法進行了收繳土地出讓金和罰款的處理。共查處土地隱形交易 80 余宗，補繳土地出讓金 160 余萬元，把土地使用權交易納入了依法管理軌道。與此同時，縣國土局積極借鑒外地經驗，大力推行土地有償使用制度，在推行經營性用地招標、拍賣、掛牌出讓等方面進行了嘗試，努力建設土地有形市場，但因種種原因，效果并不明顯。

　二、我縣土地市場的特點 ?

　(一)政府對土地一級土地市場實現(xiàn)了高度壟斷 ?

　我縣在對建設用地實行“五統(tǒng)一”管理之后，政府調控土地一級市場的能力增加了，“一個龍頭進水，一個龍頭出水”的格局基本形成。“要用地找政府”的政策，有效遏制了用地單位與村、組私下交易、協(xié)商用地的行為。特別是北城區(qū)建設的用地秩序得到規(guī)范，區(qū)域發(fā)展所需的建設用地，嚴格按照土地利用總體規(guī)劃、城市建設規(guī)劃及《北城區(qū)詳細控制性規(guī)劃》來調配，杜絕了違法用地，減少了因用地問題

　而引發(fā)的群眾上訪事件的發(fā)生。

　(二)土地市場機制不健全 ?

　隨著我縣固定資產投資的逐年增高，由此帶動了百業(yè)興旺，也增加了土地的需求量。在土地市場的建設上，存在許多不足之處，主要表現(xiàn)在：一是政府調控土地市場的力量薄弱，應該由政府掌握和調控的城鎮(zhèn)建設用地供應量、閑置、存量土地的數(shù)量，沒有實質性的掌握和控制在政府手中。二是對舊城區(qū)存量土地的盤活，以及實現(xiàn)土地集約利用上，缺乏行之有效的措施，三是土地收購儲備機制不健全，沒有成立以政府為主導的專門的土地收購儲備機構，對縣域閑置、低效應納入儲備庫的用地，僅限于“預儲備”。政府手中的土地和資金不充足，無法對土地市場進行有效的調控，土地資源的價值就不能夠充足的顯現(xiàn)。

　(三)招拍掛出讓效果不明顯 ?

　近年來，我縣雖然嘗試了對經營性用地采用招拍掛方式出讓土地使用權，但由于土地有形市場未建立，各項土地市場機制不健全，經營性用地招拍掛的效果并不明顯。據(jù)不完全統(tǒng)計，近兩年以掛牌方式出讓的土地使用權有 5 宗，面積34.23 畝，掛牌成交價 132.88 萬元，政府基本無收益。相對于其他市縣(區(qū))來說，明顯處于落后狀態(tài)。應該在一級市場出讓的土地及收益，沒有集聚到政府手中，也因此造成了土地市場的不穩(wěn)定，開發(fā)商對地價的水平、土地成本、土地供應量、規(guī)范獲取土地的途徑的認知度較低，一方面給不法開發(fā)商造成了可乘之機，土地隱形交易的現(xiàn)象依然存在;另一

　方面，在一定程度上擾亂了土地市場秩序，降低了政府應有的威信，還影響到投資商的信心。

　三、規(guī)范土地市場建設的意義 ?

　(一)有利于政府宏觀調控 ?

　作為政府部門要根據(jù)經濟社會發(fā)展計劃和各項專門的規(guī)劃開展建設活動，必須進行有效的管理和調控。土地市場作為基礎環(huán)節(jié)之一，作為社會的基本資源和財富的配置場所，必須按照法律和法規(guī)進行規(guī)范。規(guī)范和有序的土地市場有利于政府對土地資源和社會資源以及經濟建設的宏觀調控。特別是宜陽縣耕地少，耕地后備資源又較為缺乏，但加快城市建設步伐的大氣候又不得不占用耕地。因此，只有規(guī)范土地供應渠道，才能夠有效保證全縣的建設用地需求和糧食生產安全，也才能保證可持續(xù)發(fā)展有較為充足的土地資源。

　(二)有利于節(jié)約土地資源，實現(xiàn)集約利用 ?

　對投資者來說，在規(guī)范管理的環(huán)境下，越是公平取得的資源包括土地，越是會全力以赴地加以利用，絕不會粗放利用，更不會讓它長久閑置。特別是宜陽縣正處于城市化、工業(yè)化的進程中，耕地的減少伴隨著城市化、工業(yè)化的進程是成正比例的，建設用地的增加是不可避免的。工業(yè)化是消耗自然資源、原材料的過程，所以建立資源節(jié)約體系是完全必要的。但是，要實現(xiàn)在集約用地的同時，保障建設用地的需求，就必須建立由市場主導配置資源的長效機制，實現(xiàn)對土地資產的有效調配和集中統(tǒng)一管理，最終使國家受益、企業(yè)

　和個人投資者受益。

　(三)有利于增加財政收入 ?

　相對于各級財政而言，土地收益是十分可觀的。如河南省方城縣，在 1992 年就開始以拍賣的形式出讓土地使用權，開創(chuàng)了河南省土地拍賣的先河，也因此獲得了巨大收益。在敲響土地拍賣“第一鑼”后的兩年間，方城縣拍賣出讓城區(qū)國有土地使用權 8.4 萬平方米，收取土地出讓金 2100 萬元，先后用這筆資金開通新街道 11 條，吸納近 2.5 億元的資金建廠辦店，發(fā)展新的工商業(yè)服務項目。而這一切都是在財政不拿一分錢的情況下實現(xiàn)的，政府真正嘗到了運作市場機制配置土地資源的甜頭，走出了一條以地生財、聚財，以財建城、建市，促進經濟繁榮發(fā)展的新路子。

　(四)有利于為城鎮(zhèn)建設籌集資金 ?

　我縣的經濟基礎薄弱，政府的財政力量極為有限，難以籌措大筆資金搞基礎設施和市場建設。在土地市場方面，大面積供應熟地很困難，如果等待一切條件成熟再發(fā)展，那就會使宜陽縣的經濟發(fā)展水平與其他各地的距離越來越大。所以，增強區(qū)域自身的造血功能，增強自身的發(fā)展能力十分重要。土地資源的潛在價值，是通過市場途徑來體現(xiàn)的，土地市場的正確運作能起到至關重要的作用。隨著城市建設的發(fā)展，環(huán)境的優(yōu)化，區(qū)位優(yōu)勢的逐漸顯現(xiàn)，能夠帶動宗地價格的上漲。同時，每宗地的投資者，不僅僅投資購買了土地使用權，更為重要的是，他要繼續(xù)投資搞基建、搞經營，這樣就在獲得土地使用權后，再投入數(shù)倍于土地出讓金的建設資

　金，無形中又帶動了區(qū)域經濟發(fā)展。如濱河公園的綠化及基礎設施完善后，周邊地區(qū)的地價明顯高于其他地區(qū)，在其周圍從事飲食、娛樂等經營的投資者不計其數(shù)，逐漸形成了一個新的市場繁榮區(qū)。據(jù)宜陽縣城鎮(zhèn)國有土地資產評估顯示，我縣現(xiàn)有國有土地資產總值為 33.22 億元，如果經營管理得當，就會為城鎮(zhèn)建設提供充足的資金。

　四、關于培育和規(guī)范土地市場的建議 ?

　規(guī)范的土地市場是地方經濟發(fā)達與成熟的重要標志，只有規(guī)范有序的土地市場，才能促進經濟的健康發(fā)展，才能使政府部門有效地運用市場機制參與對土地資源的宏觀調控。如果土地市場不規(guī)范，市場秩序混亂，土地資產流失，不僅削減了土地對經濟發(fā)展的貢獻，而且影響經濟的運行質量，滋生腐敗現(xiàn)象，影響社會穩(wěn)定。所以，根據(jù)宜陽縣土地市場建設的實際情況，建議從以下幾方面規(guī)范土地市場建設：

　(一)建立以政府為主導的土地收購儲備機制 ?

　建立土地收購儲備制度，是規(guī)范土地儲備運行，增強政府調控力度，解決多頭供地的重要手段。在具體的操作中，要抓好以下三點：

　一是成立土地收購儲備中心。該中心代表政府實施土地收購、儲備和出讓工作，將分散在各土地使用者手中的土地聚集起來，納入土地儲備庫，統(tǒng)一歸政府調配。并通過招拍掛等形式有計劃的出讓供地，從而盤活土地資產，促進土地交易市場規(guī)范、有序健康地發(fā)展。

　二是加大對土地收購儲備的資金注入。土地收購儲備的

　主要問題是資金問題，要收購土地，必須有一定的資金作支撐。作為土地收購儲備的主導部門，政府可先支付一部分啟動資金，也可以以土地抵押的方式向銀行貸款，土地部門也可自籌資金，然后通過招標、拍賣出讓土地收回投資，政府也可增加收益。

　三是加大土地收購儲備和開發(fā)力度。土地儲備的目的是調節(jié)市場供應，政府手中只有掌握大量的土地，才能實現(xiàn)以市場配置土地資源，以供給引導需求。對土地的收購儲備，可以采取以下三種方式：一是實物儲備。對國有企業(yè)改制、舊城改造和新增建設用地中商品房開發(fā)和經營性項目建設的土地，以及政府應依法收回、收購的土地，實行實物儲備，納入土地儲備庫;二是規(guī)劃紅線儲備。按照土地利用總體規(guī)劃和城市建設規(guī)劃以及城市建設需求，對劃入城市規(guī)劃區(qū)范圍內的土地實行紅線儲備，嚴格按規(guī)劃供地。特別是對城市規(guī)劃范圍內的經營性用地，嚴格以招拍掛出讓方式供地。三是信息儲備。對不急于收購儲備或受財力限制一時無力進行資金收購的地塊，采取信息儲備，待時機成熟時，有計劃的收回、收購、開發(fā)、出讓。

　在儲備用地的同時，土地收購儲備中心要在縣計劃、城建、財政等部門的配合下，加大土地開發(fā)力度，將儲備生地變?yōu)槭斓睾�，有計劃的推向市場。通過政府部門一個“口子”向市場供地，強化政府在土地供應上的主導地位，明晰城鎮(zhèn)土地的產權關系。

　(二)大力推行土地使用權招拍掛出讓制度

　土地使用權招拍掛制度既是地價水平的“晴雨表”，也是檢驗房地產開發(fā)商市場運作水平以及實力與資質的試金石，對房地產開發(fā)企業(yè)必將起到優(yōu)勝劣汰的作用。隨著土地市場建設的逐步深入，形成公開、公平、公正的土地市場競爭態(tài)勢，由市場確定土地價格，實行“物競天擇”是市場發(fā)展的內在要求。要實現(xiàn)對經營性用地全部實行有償供應，必須把握好四點：

　一是堅持土地市場的高度統(tǒng)一。對舊城區(qū)的經營性用地以及北城區(qū)控制性規(guī)劃范圍內的經營性用地必須納入縣政府統(tǒng)一供應渠道，實現(xiàn)一個“口子”向市場供地。

　二是加大土地拍賣出讓力度。我縣目前對經營性用地主要采取掛牌出讓方式，在一定程度上消減了開發(fā)商參與競價的積極性。所以，在經營性用地公開出讓方式上，要把握住拍賣出讓方式的優(yōu)勢，由掛牌報價演變?yōu)楝F(xiàn)場競價，激發(fā)開發(fā)商的投資積極性。并通過正確的引導，使開發(fā)商認識到，在土地市場的競爭中，誰率先進入市場，誰就贏得了主動權，只有通過招拍掛方式，才能依法取得土地使用權。同時，把招拍掛出讓方式逐步引向深入，由商業(yè)用地逐步發(fā)展到工業(yè)和居住用地，對除法律規(guī)定可以進行劃撥供地以外的各類用地，逐步嘗試全面推向市場，增加政府收益。

　三是加強地價管理。對所有的土地在出讓、轉讓、出租、抵押之前，必須經過地價評估交易中心評估作價;特別是對經營性用地要按照標定地價，確定宗地的，防止出讓價格過低。然后，通過競價方式，提升土地的產出效益。

　(三)建立土地有形市場，創(chuàng)造良好的土地市場環(huán)境 ?

　一個地方投資環(huán)境的好壞，關鍵看這個地方的經濟環(huán)境和市場環(huán)境，也要看政府部門是否為用地者營造了一個良好的土地市場環(huán)境。所以，要實現(xiàn)由市場配置土地資源，由市場選擇土地使用者，由市場決定地價，就必須建立土地市場交易場所，公開交易信息，增加交易機會，降低交易成本，保證交易順暢，接受社會監(jiān)督。政府只有采用適應市場經濟的全新定位，才能為經營土地提供良好的外部環(huán)境。

　(四)嚴格按計劃、按規(guī)劃供地，控制建設用地供應總量 ?

　要保障土地資產管理和土地市場建設的健康發(fā)展，只有依法用市場機制供應土地。國土資源部頒布的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》，明確規(guī)定了土地供應要公開供地計劃、公開出讓土地信息、公開集體決策、公開查詢登記資料、公開競爭和公開結果，這是供地必須遵循的原則。所以，在土地供應上，必須嚴格控制建設用地供應總量，要按規(guī)劃、按計劃供地，任何建設用地必須安排在土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地規(guī)模范圍內，將耕地轉為建設用地必須符合土地利用總體規(guī)劃和年度計劃。嚴格界定有償和劃撥范圍，該有償?shù)挠袃�，該劃撥的劃撥，利用經濟的、法律的、行政的手段，引導用地行為從粗放型向集約型轉變。同時，牢固樹立保護耕地、集約用地的意識，著眼于存量土地的整理和盤活，重點立足于城鄉(xiāng)結合部的土地整理、舊城區(qū)的土地改造。雖然在舊城改造上需要投注大量資金，但從長遠來看，也提升了舊城區(qū)的土地價值量。在北城區(qū)的開發(fā)上，要

　以戰(zhàn)略的眼光，合理確定北城區(qū)的土地利用結構，要按照土地利用總體規(guī)劃和城市建設規(guī)劃供地，防止城市盲目向外擴展，做到既有量的控制，又有結構的變化;對縣域工業(yè)用地，要留有一定空間，根據(jù)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，注重投資強度，提高產出率。

　土地作為城市的資源性資產，這個資產經營的好壞，直接關系到城市的建設和發(fā)展。只有以科學的發(fā)展觀為指導，使合理用地、集約、節(jié)約用地變成實實在在的行為，在土地市場建設和發(fā)展中，積極探索，改革創(chuàng)新，著力搭建以人為本，公平競爭的用地平臺，建立更加規(guī)范有序的土地市場秩序，才能走出一條新形勢下用好土地資源，經營土地資產，服務縣域經濟持續(xù)健康發(fā)展的新路來。

　【篇二】加強土地市場建設調研報告 ?

　土地是人類社會生存發(fā)展的基礎，既是重要的資源，也是重要的資產，還是政府調控經濟的重要杠桿。近年來，隨著市場經濟的不斷發(fā)展和土地使用制度改革的不斷深化，隨著各級黨委政府對土地管理工作的不斷加強，我國的土地市場建設獲得了較大發(fā)展，土地資本運營已成為土地管理工作的重要課題。**是一個較為貧困落后的山區(qū)縣，人多地少，耕地后備資源不足，加大土地使用制度改革力度，加快國有土地資本運營顯得尤為重要。XX 年下半年實施縣鄉(xiāng)機構改革，新組建**縣國土資源局，在縣委、縣政府的正確領導和上級業(yè)務主管部門的大力支持下，我局圍繞中心，服務大局，以提高土地對可持續(xù)發(fā)展的保障能力為目標，堅持資源保護

　與資產管理并重，建立健全土地收購儲備各項制度，加大國有土地儲備交易工作力度,嚴格執(zhí)行經營性用地“招拍掛”出讓規(guī)定，土地市場的培育發(fā)展和規(guī)范管理工作取得了一定的成效。

　一、**土地市場建設的現(xiàn)狀 ?

　近年來，我國土地使用制度改革在不斷深化，如何盤活土地，抓好土地儲備交易工作成為經營城市的一大課題。為此，我們按照縣委政府的統(tǒng)一部署，創(chuàng)新工作思路和方法，在改造舊城、開發(fā)新城工作中，為實現(xiàn)政府壟斷土地一級市場，在完善土地儲備交易制度方面結合縣情做了大量艱苦細致的工作。

�。ㄒ唬┏闪�機構建章立制 ?

　土地收購儲備制度的產生是政府壟斷土地一級市場、調控土地二級市場的內在需求，也是深化土地有償使用制度改革的必然結果。由于我縣城鎮(zhèn)規(guī)模較小，布局分散，城區(qū)基礎設施不完善，城市建設資金短缺，過去長期實行無償、無期限的土地使用制度，大部分存量國有土地以劃撥方式進行轉讓，非法入市現(xiàn)象嚴重，應征土地出讓金隨意減免現(xiàn)象時有發(fā)生，造成大量國有土地資產流失，政府難以發(fā)揮宏觀調控的作用，也為土地交易中的“暗箱操作”提供了瘟床。針對這一情況，為全面貫徹落實國務院《關于加強國有土地資產管理的通知》(國發(fā)[XX]15 號)和國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》（國土資源部第 39 號令）等文件精神，依法規(guī)范土地市場，確保政府對土地一級市場的高

　度壟斷。XX 年 8 月，我縣成立了土地儲備交易中心，隸屬**縣國土資源局，定編 5 人，主要從事土地征收征用、土地收購、土地儲備、國有建設用地出讓等工作。

　確定土地收購儲備中心是接受縣政府委托實施國有土地資本運營工作的法定機構，代表縣政府對城鎮(zhèn)國有土地實行統(tǒng)一征收、儲備、經營和管理，做到“一個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”。同時，結合我縣實際，制定出臺了《**縣國有土地收儲運營管理暫行辦法》、《**縣國有土地收儲運營程序》和《**縣土地使用權交易市場管理暫行辦法》等制度，為規(guī)范有序地實施土地儲備交易提供了保障。

　（二）清理整治土地市場，優(yōu)化土地儲備交易環(huán)境 ?

　XX 年 2 月 20 日，國土資源部召開土地市場秩序電視電話會議，下發(fā)相關通知，針對一些地方土地管理松馳，制度不健全，土地市場混亂問題，決定在全國范圍開展土地市場秩序治理整頓。為優(yōu)化土地儲備交易環(huán)境，我縣以進一步治理整頓土地市場秩序為契機，抓好土地市場秩序治理整頓，促進土地市場建設，進一步深化土地使用制度改革，明確劃撥供地范圍，切實抓好經營性土地招標拍賣掛牌出讓工作。自 XX 年以來，我縣就完善土地儲備交易機制，加大土地市場配置力度，連續(xù)推出了一系列舉措。結合我縣實際，下發(fā)了《**縣人民政府關于加強國有土地資產管理的通知》，堅持統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一出讓的土地管理“五統(tǒng)一”的原則；根據(jù)土地市場的變化，及時修改我縣的城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)基準地價，并就土地儲備范圍、土地儲

　備工作程序、儲備土地的處置程序等內容進一步明細化、規(guī)范化；相繼出臺《關于加強城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內土地管理的通告》、《關于加強土地市場秩序管理、嚴禁非法買賣土地轉讓土地的通告》，堅決凍結縣城區(qū)內建設用地的供應和審批，查處非法買賣、轉讓土地。一系列文件的出臺，為搞好土地收購儲備和規(guī)范土地市場提供了法律法規(guī)支持。

�。ㄈ�）多形式并舉，廣泛宣傳國土資源法律法規(guī) ?

　為使國土資源法律法規(guī)家喻戶曉，人人皆知，我縣在宣傳力度上花了很大的力氣，收到很好的效果。近年來，我們始終把國土資源法律法規(guī)、土地國情、國策的宣傳教育工作放在首位。采用書寫張貼懸掛標語、出動宣傳車、利用網絡、廣播電視、舉辦專欄板報、演講比賽、印發(fā)資料、召開座談會等貼近實際、貼近群眾、貼近生活的形式，廣泛、深入地宣傳土地管理特別是耕地保護的重要性、必要性和緊迫性。通過每年開展 4.22“地球日”、6.25“土地日”宣傳活動，使全縣人民特別是各級領導干部充分認識到我縣國土資源保護與利用的現(xiàn)狀及所面臨的嚴峻形勢，明白土地是不可再生的資源，以此增強土地憂患意識，全面提高耕地保護和合理利用土地的自覺性。這樣，使國土資源法律法規(guī)更加深入人心，干部、群眾的法律意識有了明顯提高，也為我縣推進土地儲備工交易工作和規(guī)范土地市場營造了良好的氛圍。

�。ㄋ模┱J真履行職責，實施土地交易“陽光工程” ?

　招拍掛出讓國有建設用地是《土地管理法》、《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》（國土資源部第 39 號令）及

　相關法律法規(guī)要求的公開土地出讓的方式。法律規(guī)定，經營性用地必須實行“招拍掛”。近年來，我縣不斷完善經營性用地“招拍掛”出讓制度，著力于掛牌出讓精心打造土地交易“陽光工程”。全縣經營性用地掛牌出讓一律實行市場化運作，堅持公開、公平、公正原則，采取招拍掛方式公開出讓。并通過《中國土地網》、廣播電視等媒體和張貼公告等形式對外發(fā)布公告，實施陽光交易。參加競買土地者有縣內、縣外，州內、州外，也有省內、省外的投資商、開發(fā)商。每宗地掛牌出讓公告期滿后，有兩家以上要求現(xiàn)場競價，均由縣政府牽頭組織新區(qū)建設指揮部、國土資源、建設、紀檢監(jiān)察、財政等部門聯(lián)合舉行現(xiàn)場競價會，在媒體上發(fā)布交易結果，接受社會監(jiān)督，取得了良好的成效。

　土地儲備交易中心成立以來，嚴格按照規(guī)定對國有土地實行統(tǒng)一征用、儲備、經營和管理，依法按程序對全縣經營性用地實施了招標拍賣掛牌出讓工作，自土地儲備交易成立至今的 5、6 年時間，**縣土地儲備交易中心在**縣國土資源局的領導下，以盤活存量國有建設用地、合理流轉土地資源為工作出發(fā)點，供應國有建設用地 32.4840 公頃，其中劃撥 21.39 公頃，出讓 11.0940 公頃，收取土地出讓金5054.2625 萬元，為**縣城新區(qū)基礎設施配套建設提供了必要的資金保障，解決了 72 個黨政機關及社會團體單位的辦公用地問題，為**縣城特別是縣城新區(qū)的建設發(fā)揮了積極的作用。

　二、**土地市場建設存在的主要問題

　我縣的土地市場建設正處于發(fā)育起步階段，經過五年多的培育和規(guī)范，雖然取得了一定的進展，但也存在一些問題。

　一是市場機制配置土地資源的基礎性作用還未得到充分發(fā)揮，出讓供地、招標拍賣掛牌出讓供地的比例還有待提高。由于行政行為和部門利益驅動，在發(fā)展經濟、企業(yè)改制和招商引資等方面供地操作不夠規(guī)范，低價出讓、甚至減免出讓金的現(xiàn)象依然存在，影響了市場機制配置土地資源作用的充分發(fā)揮。

　二是土地市場管理的法律法規(guī)和各項制度有待進一步落實，政府對土地市場的宏觀調控還有待加強。土地市場發(fā)展的前提是政府控制土地供應總量,但社會上部分人員國土資源政策、法律意識淡薄，違法占地、隨意占用耕地的現(xiàn)象屢禁不止，少數(shù)開發(fā)商與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村違法私自簽訂用地協(xié)議圈占土地搞建設，多頭分散供地久治不絕，影響了政府對土地供應宏觀調控的實施和耕地保護。

　三是由于我縣是一個較為貧困落后的山區(qū)縣，年供地量不大，競爭力不強，加上收購土地的資金無來源，財政提供不了專項周轉金，銀行貸款困難，造成收儲資金無著落，從客觀上給土地“招拍掛”工作帶來了一定的制約。

　四是土地私下交易行為比較突出，少數(shù)單位和個人為逃避稅費，不依法申報辦理變更手續(xù)，部分企業(yè)、行政事業(yè)單位利用原劃撥土地直接非法入市或用于經營性房地產開發(fā)，造成土地交易市場混亂。

　上述問題的產生，既有國土部門內部制度不健全、管理

　不到位的原因，也有外部的諸多原因，主要表現(xiàn)在：一是土地用途管制制度不能得到很好的落實。建設項目用地選址隨意性大，未能按照土地利用總體規(guī)劃進行選址，在項目用地不符合土地利用總體規(guī)劃時，往往實行規(guī)劃跟著項目走，隨意調整規(guī)劃。多數(shù)情況下，用地單位或個人忽視城市規(guī)劃，認為只要獲得政府批準的土地，建設過程中隨意性較大，不嚴格執(zhí)行供地過程中的規(guī)劃設計要求；部門間的相互協(xié)調不夠，宗地管理無法實現(xiàn)，違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生。二是土地收購儲備中心的職能不到位，政府不能集中統(tǒng)一供地，多頭供地現(xiàn)象依然存在，使“一個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”的原則得不到真正的落實。三是一些單位和個人對土地政策、法律法規(guī)意識不強，違法占地現(xiàn)象時有發(fā)生，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)過分強調發(fā)展經濟，隨意提供工業(yè)用地，只顧當前利益，不顧長遠計劃。為引進資金，興辦企業(yè)，一味遷就企業(yè)不合理要求，以犧牲土地和農民利益為代價，不要求企業(yè)主嚴格地完善依法用地手續(xù)，造成農村土地市場混亂。四是缺乏土地儲備資金，從而對老城區(qū)企業(yè)改制、劃撥用地改變用途等國有土地管理的難度加大，無法按照相關法律法規(guī)進行行之有效的管理。五是利益分配既不合法又不合理，征收的土地出讓金未按上級要求管理、分配使用，致使在應對上級檢查時捉襟見肘。

　三、解決**土地市場建設問題的對策措施 ?

　規(guī)范土地市場就是政府用市場的眼光看待國有土地，通過運用市場機制和市場規(guī)律，限度地優(yōu)化配置土地資源、資

　產，實現(xiàn)土地的經濟、社會和環(huán)境效益的行為，它對于促進可持續(xù)發(fā)展有著至關重要的作用。針對上述我縣土地市場建設存在的問題，我們堅信在縣委、縣政府的正確領導下，在縣人大、縣政協(xié)的監(jiān)督指導下，通過自身的努力一定能逐步加以解決。

　一是繼續(xù)深入開展宣傳教育工作。采取多種有效方式，從發(fā)展和規(guī)范土地市場、完善社會主義市場經濟體制的高度，大力宣傳規(guī)范土地市場、實施經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓的重要意義，為深入推進經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓工作營造良好的氛圍。

　二是進一步健全和完善土地公開供應制度。建立土地市場集中統(tǒng)一供應制度，國有土地招標、拍賣制度和依法行政工作制度。促進土地“招拍掛”工作公開、公正、公平。

　三是要同相關協(xié)作部門共同研究解決土地招拍掛工作中的問題，完成供地前期規(guī)劃、供地后期管理的基礎工作和驗收工作；建立統(tǒng)一協(xié)作關系，共同促進和培育規(guī)范的土地市場。

　四是要求縣財政部門提供一定的土地收儲周轉金，銀行提供相應的貸款，以保障土地收儲運營工作的正常運行。通過協(xié)調資金（政府出資或銀行借款等方式），加大盤活存量建設用地力度，確保土地儲備交易工作的順利進行，實現(xiàn)國有土地使用權收儲及出讓管理規(guī)范化、合法化。

　五是要加強同紀檢監(jiān)察機關的密切配合，進一步加大土地違法案件查處力度，查處與土地有關的違紀違法案件，推

　動經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓制度的實施。

　【篇三】加強土地市場建設調研報告 ?

　按照部黨組的統(tǒng)一部署，我們先后對天津、河北、江蘇、浙江、廣東等五省市的城鄉(xiāng)結合部土地市場問題進行了深入調研，同時委托中國土地勘測規(guī)劃院赴江蘇、浙江兩省進行了重點調研。調研工作重點圍繞城鄉(xiāng)結合部土地利用和土地市場現(xiàn)狀、存在問題、原因及對策進行了分析，現(xiàn)將調研情況匯報如下：

　一、城鄉(xiāng)結合部土地市場現(xiàn)狀與問題 ?

　城鄉(xiāng)結合部是土地交易最活躍的地區(qū)之一，具有隱形交易、非法交易量大、交易秩序混亂的基本特征。具體表現(xiàn)在：城鄉(xiāng)結合部建設用地快速膨脹、建設用地總量失控，各類用地交錯、市場交易主體復雜，隱形交易突出、交易秩序混亂，土地交易形式多、數(shù)量大，違法用地和違法交易大量存在等幾方面。

　(一)城鄉(xiāng)結合部建設用地快速膨脹、建設用地總量失控 ?

　城鄉(xiāng)結合部是城市建設快速擴張的重點地區(qū)，該區(qū)域土地利用結構中農用土地急劇減少，建設用地快速膨脹，建設用地已經成為城鄉(xiāng)結合部的主要地類。杭州市城鄉(xiāng)結合部約有 70%的土地被農戶個人建房占用，其中濱江區(qū) 13 平方公里的土地只剩 1 平方公里可用，而這 1 平方公里土地需安置農民建房的就占了近 65%.溫州市歐海區(qū)僅 1998 年，非農建設占用耕地就達 5937 畝，其中大部分為集體建設用地。蘇州市城鄉(xiāng)結合部耕地全部轉為建設用地的”無地隊”達 58 個，

　加上下屬縣市，”無地隊”多達 200 多個。佛山市城區(qū)總面積為 77.8 公里，城鄉(xiāng)結合部農村集體建設用地占近 20 平方公里，其中，順德市大良鎮(zhèn)城區(qū)總面積 12.7 平方公里，”城中村”占地就達 4.3 平方公里。

　(二)各類用地交錯、市場交易主體復雜 ?

　一是多頭供地。土地供應的主體既有城市政府，也有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組，甚至農民個人。二是土地利用狀況復雜：國有土地、集體土地混雜，不同主體的集體所有土地(村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體、村民小組)交錯，農用地和建設用地插花，工業(yè)生產用地和居住用地互相滲透。城鄉(xiāng)結合部土地使用者和土地利用結構變化速度快，杭州市近十年來，城鄉(xiāng)結合部許多農戶已經不止一次地經歷征地拆遷，搬了建，建了搬，拆遷成本越來越高，政府、開發(fā)商和農戶投入也越來越高。三是經濟成分多元化。溫州市甌海區(qū) 1998 年工業(yè)生產總值中，國有、集體、城鄉(xiāng)個體、其它經濟成份所占比例分別為：0.07%、12.12%、33.32%和 54.57%.該區(qū)遼東村，農戶經商的比例為 100%,有企業(yè) 400 多家，其中在自家宅基地上從事作坊生產的一、二百家。四是居民構成復雜。城鄉(xiāng)結合部居住的既有城市居民，又有農村居民，還有大量流動人口。如蘇州郊區(qū)，目前總人口為 125895 人，農業(yè)人口占總人口的 65%.城鄉(xiāng)結合部土地交易主體多元化的特征，極大地增加城鄉(xiāng)結合部土地交易管理的復雜程度。

　(三)土地交易形式多樣，隱形交易突出、交易秩序混亂 ?

　城鄉(xiāng)結合部既有國有土地交易，又有集體土地交易。集

　體土地交易形式多樣：一是農村集體經濟組織直接轉讓、出租土地使用權。江蘇省 1999 年查出農村集體經濟組織轉讓給開發(fā)商用于房地產開發(fā)土地 478 宗，1594 畝，每宗地平均面積 3.3 畝。二是農村集體經濟組織以轉讓、出租、抵押房產形式，連帶轉讓、出租土地使用權。四川省內江市 1992年以來，通過各類形式流轉的集體土地 14452 宗，面積 6483畝，平均每宗地 0.4 畝。三是農村集體以聯(lián)營等方式轉讓、出租土地使用權，其實質是農民集體只出地，不參與經營，不負責盈虧，只按年收取地租。廊坊市由村集體以土地入股聯(lián)辦企業(yè)引起的非農集體建設用地流轉有 906.7 畝。四是農村居民以轉讓房產形式，連帶轉讓土地使用權。五是農村出租房屋，引起土地出租。合肥市黃山東西路南部各 200 米長度的范圍內，分屬常青鄉(xiāng)曙光村和朝陽村民宅，其中曙光村出租房屋 56 間，朝陽村出租 62 間，平均月租金 30—60 元/平方米。兩個行政村 2019 多戶村民，90%的居民戶，每戶有3—5 間，約 40—70 平方米的私房出租。在各種交易形式形式中，隱型交易是其共同的特點。溫州的遼東村，全村有 10%的農戶私自賣了住宅，而其中在本集體內流轉的只有 5%.廊坊市城鄉(xiāng)結合部有 70%的農戶私下出租房屋，鄭州市城鄉(xiāng)結合部有 90%的農戶私下買賣或出租房屋。

　(四)違法用地和違法交易大量存在 ?

　1999 年遼寧省清理出各類違法用地 8005 宗，其中：農民集體土地使用權轉讓或出租用于非農業(yè)建設用地的 2019件;農民住宅向城市居民出售或城市居民占用集體土地建住

　宅的1475件;未經批準擅自將集體土地變?yōu)榻ㄔO用地的1177件;鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因破產、兼并等，使土地使用權發(fā)生轉移沒有辦理用地審批手續(xù)的 744 件，幾項合計 5413 件，占違法用地總數(shù)的 67.6%. ?

　二、產生問題的原因分析 ?

　城鄉(xiāng)結合部土地市場混亂的現(xiàn)狀是長期以來城市建設自發(fā)擴展、城鄉(xiāng)結合部土地產權不清、土地利用和管理政策不明、管理不到位造成的。

　(一)工業(yè)化、城市化帶動了城鄉(xiāng)結合部建設用地快速膨脹，是城鄉(xiāng)結合部土地市場混亂的外部推動力 ?

　工業(yè)的持續(xù)、穩(wěn)定、快速發(fā)展，需要相應規(guī)模的土地作支撐。城鄉(xiāng)結合部是受城市發(fā)展和農村工業(yè)化、城市化發(fā)展沖擊的地區(qū)。隨著城市化和工業(yè)的外移，民營經濟和個體工商戶的發(fā)展，對生產經營、生活場所提出了新的需求。一方面大量的國有企業(yè)、外資企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營企業(yè)發(fā)展，加大了建設用地的需求，使城鎮(zhèn)向外擴張的速度加快;另一方面也帶動了城市第三產業(yè)的迅速發(fā)展，進一步加劇了建設用地需求。這些快速增長的建設用地需求迅速涌入城鄉(xiāng)結合部，致使城鄉(xiāng)結合部建設用地需求急劇增加，其用地特征呈現(xiàn)出：農業(yè)用地不斷減少和非農建設用地快速增加，土地供應總量失控。其最根本的原因是，對于用地者而言，在城鄉(xiāng)結合部取得土地和房屋的成本遠遠低于城區(qū)，帶動了用地需求;而對于農村集體經濟組織和農戶而言，轉讓、出租土地、房屋獲取的經濟收益又遠遠高于農業(yè)收入，在比較利益的驅

　動下，農村集體經濟組織和農戶往往樂于把農用土地私自轉為建設用地或建房出售、出租，牟取高額回報。同時，外來人口蜂擁而至，價格低廉的私宅成了他們的安居所在，在一定程度上使農村私宅租賃有愈演愈烈。

　(二)集體土地產權不明，權益不清、多頭代表，是城鄉(xiāng)結合部土地市場混亂、違法交易和隱形交易的內因 ?

　當前，集體土地所有權權利設置不完整、權利內容不全以及國家對土地的管理權與土地所有權的界定不清，致使集體所有土地的產權代表不清，集體土地使用權權能與權益不明，從根本上限制了集體對其所擁有的土地所有權行使處分權和收益權。按照新法規(guī)定，農民集體所有的土地實際上存在三類形式：村農民集體所有、村內兩個以上的集體經濟組織和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體所有。實際上，農村集體所有土地的產權歸屬并不明確、清晰。由于任何一個農民都不是所有者，而集體經濟組織并無專門機構也不具備獨立的主體資格，村農民集體、農民集體經濟組織就成為抽象的、空虛的概念。由于具體的土地所有人事實上很難落實，集體土地的權益如何得到保障?集體土地的收益應如何分配?集體成員行使土地所有、使用、經營、收益和處置等權利與責任如何體現(xiàn)?”集體”違法使用本集體所有的土地應該如何處罰?村長、村委能否代表集體土地的權益、產權?”三分之二以上村民會議成員或三分之二以上村民代表”如何保障和體現(xiàn)?村民個體對土地的權益如何確認?正是這些基本的問題沒有得到明確，出現(xiàn)了農村集體土地的”多頭”所有者代表，村書記、

　村長認為自己是代表，處置村集體土地理所當然，村民個人認為就是自己的土地，其他人管不著，甚至部分土地使用者認為自己用的地就是自己的。這種”多頭”代表，又都不代表的狀況，驅動利益各方私自建設、私自處置、隱形交易、違法交易，牟取私利。

　(三)土地收益分配機制不合理，是產生城鄉(xiāng)結合部土地問題的直接動因 ?

　在市場經濟體制下，任何經營行為首先考慮到的步是經濟利益問題。農民在集體土地上從種水稻到種菜，由種菜到建大量廠房、私宅，集體土地由合法到違法利用等，可以說根源就在于土地收益在其間起了決定性的作用，也就是地租的作用。農用土地收益除上交國家農業(yè)稅外，農民實得收益較低，而非農用途收益遠遠高于農業(yè)用途收益，比較利益促使農民從心理上愿意變農地為非農地。另一方面，隨著工業(yè)化程度越來越高，基礎設施建設需要投入大量資金，僅靠鎮(zhèn)級人民財政收入或有限的國有土地收益返還，完善鎮(zhèn)現(xiàn)狀用地的市政及公共設施，鎮(zhèn)能級政府有相當大的困難。同時，國家建設征用農民集體土地的補償辦法是根據(jù)年產值核算，補償標準低，而不是按價補償，農民不愿意國家征地，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面鼓勵農村集體經濟組織大力發(fā)展工業(yè)，招商收資，從而通過增加稅收、勞動力管理費等方式增加財政收入，對農村集體經濟組織違法用地、隱形交易采取默認和縱恿，從而加劇了集體隱形市場的大量存在和違法用地的形成。

　(四)政策不明，管理薄弱，加劇了城鄉(xiāng)結合部土地市場的混亂和隱形交易 ?

　國家的有關法律法規(guī)對城市國有土地管理的規(guī)定及具體操作來說，已相對比較詳盡和完善，但對于城鄉(xiāng)結合部用地，尤其是集體建設用地和集體建設用地的流轉缺乏明確的操作指導，管理力度十分薄弱。如《土地管理法》第六十二條規(guī)定：”農村村民出賣、出租房屋后，再申請宅基地的，不予批準”,但并未對農民房屋出售、出租的范圍和宅基地的土地權利性質作出明確地界定。第六十三條規(guī)定”農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設;但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外”.但存量集體建設用地能否流轉、如何流轉，破產、兼并除外的該如何處理又缺乏明確規(guī)定。上述這些法律、法規(guī)規(guī)定的欠缺或不明確，為集體土地所有者、使用者、農戶等各方違法用地、隱形交易、違法交易提供了借口;而對于土地行政主管部門而言，由于缺乏明確管理依據(jù)，往往采用全面禁止或放任自流，城鄉(xiāng)結合部恰恰成了管理的禁區(qū)或灰色地帶，進一步加劇了城鄉(xiāng)結合部土地市場的混亂。

　三、規(guī)范城鄉(xiāng)結合部土地市場的對策與建議 ?

　隨著新《土地管理法》的頒布實施，耕地保護國策得以法制化，建設占用農用地的成本和難度加大，各地開始注重城鄉(xiāng)結合部土地利用的調整和管理，以此解決城市建設對土地的需求。

　各地在城鄉(xiāng)結合部土地利用和土地市場管理上進行多方面的探索，并取得了一定的進展：

　開展城鄉(xiāng)結合部集體建設用地整治和流轉試點。杭州市以”兩進”推進”一化”,即”農戶進公寓小區(qū)”(在土地利用規(guī)劃確定的城市建設用地范圍內取消農民個人建房，由政府主導，企業(yè)化運作，統(tǒng)一建住宅小區(qū)，城市用地范圍外則取消單家獨院建房，實行多家集中聯(lián)建)，”鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進工業(yè)園區(qū)”,”推進城鄉(xiāng)結合部城市化進程”.蘇州市出臺了《蘇州市農村集體存量建設用地使用權流轉管理暫行辦法》，對城市規(guī)劃區(qū)、縣城鎮(zhèn)及省以上開發(fā)區(qū)范圍外的集體建設用地使用權，經依法批準后，可以依法流轉。湖州市結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉制，在明晰集體土地所有者的前提下，規(guī)范集體建設用地使用權流轉。唐山市和秦皇島市對”城中村”改造出臺了一系列鼓勵政策，鼓勵集體土地所有者、農戶和開發(fā)商三方面自愿組合，對”城中村”進行改造，按規(guī)劃統(tǒng)一建設住宅小區(qū)。

　強化城鄉(xiāng)結合部建設用地總量控制和市場公開。杭州市對城鄉(xiāng)結合部的國有劃撥地入市實施了”政府土地收購儲備制度”,并探討將政府收購儲備范圍擴展到城市內現(xiàn)有集體建設用地。廣東、江蘇等地設立了有形土地市場，要求包括城鄉(xiāng)結合部在內的土地使用權交易進場公開掛牌交易，規(guī)范市場。

　探討城鄉(xiāng)結合部集體建設用地向國有建設用地轉化。浙江省對部分城市城鄉(xiāng)結合部鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用的集體建設用地，

　在土地補償?shù)轿�、使用者主動申請、所有者同�?村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意)，報經省國土資源廳批準后，不再辦理征用手續(xù)，直接轉為國有土地使用權。蘇州市、杭州市等地探討了調整現(xiàn)行征地補償辦法，采用按價征購的辦法轉為國有。

　上述這些探索和實踐，為進一步規(guī)范城鄉(xiāng)結合部土地市場起到了很好的示范作用。

　通過調研，我們認為，規(guī)范城鄉(xiāng)結合部土地市場的根本出路是：在嚴格實行用途管制，控制新增建設用地擴張的前提下，進一步明晰城鄉(xiāng)結合部現(xiàn)有建設用地的產權主體和土地權益(所有者、使用者之間的利益關系)，區(qū)分土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地規(guī)模范圍內、外，制訂相應的政策，明確管理者、所有者和用地者之間的利益關系，調動各方積極性，采用市場化運作方式，大力開展市地整理和市地置換，通過規(guī)范的土地市場實現(xiàn)城鄉(xiāng)結合部現(xiàn)有建設用地的易主(改變所有者、使用者)、易位(改變位置、置換)、易用(改變用途)，解決城市建設用地需求。

　(一)完善城市建設用地總量控制制度。

　要嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，科學圈定城市建設用地規(guī)模，城市規(guī)劃必須與土地利用總體規(guī)劃相銜接，嚴格控制城市發(fā)展跨過或繞過城鄉(xiāng)結合部向外盲目擴張。運用年度土地利用計劃和用途管制等手段，嚴格限制新增建設用地供應總量，并采用經濟手段和政策調控措施，提高新增建設用地取得成本，鼓勵用地者利用城鄉(xiāng)結合部現(xiàn)有建設用地。

　(二)加強土地登記工作，明晰城鄉(xiāng)結合部土地產權。

　加強城鄉(xiāng)結合部土地產權制度建設，明確農村集體土地所有權代表和相應的權益，加快土地登記進度，通過確權和土地登記，分清國有土地和集體土地、建設用地和農用土地界限，集體建設用地要明確土地所有者主體及相應的土地使用者，同時結合土地證書年檢，保持城鄉(xiāng)結合部土地登記資料的現(xiàn)勢性。

　(三)制度創(chuàng)新，鼓勵流轉，規(guī)范管理。

　區(qū)分土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地規(guī)模范圍內外，分別制訂政策，規(guī)范城鄉(xiāng)結合部建設用地管理。

　城鄉(xiāng)結合部是城市和相鄰農區(qū)的結合部，橫跨土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地規(guī)模范圍內外，即城鄉(xiāng)結合部按照土地利用總體規(guī)劃可以分為”圈內”“圈外”兩部分。這兩部分的土地利用方向是不一樣的，”圈內”土地主要是作為城市建設用地;”圈外”土地主要是作為農用土地及少部分集體建設用地。因此，必須區(qū)分”圈內”“圈外”,制訂不同的利用政策和管理對策：

　1、對于城鄉(xiāng)結合部屬于”圈內”的部分，其土地利用和管理政策必須有利于向城市建設用地轉化，即必須納入城市用地統(tǒng)一管理、統(tǒng)一轉用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供應。

　第一，對于已列入城市建設用地規(guī)模范圍內的地區(qū)，取消農戶個人建農民住宅和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設新占農用地，新增建設用地實行統(tǒng)一轉用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供應，推行農戶進住宅小區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進工業(yè)園區(qū)。即：”圈內”農戶申請新建

　住宅的，一律不再批準農戶建住宅，一律進居住小區(qū)，符合宅基地申請條件的農戶，其宅基地指標可折為相應的價款抵扣所購買的商品房價;”圈內”鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設需要增加建設用地的，一律進工業(yè)園區(qū)使用國有土地，并在土地出讓金等方面給予優(yōu)惠。

　第二，對于已列入城市建設用地規(guī)模范圍內的存量集體建設用地(農民住宅和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地)，則應制訂相應政策和措施，結合市地整理、政府收購儲備等工作，采用”轉權讓利”的辦法，鼓勵其轉為國有土地進入市場依法流轉。其中，存量農民住宅用地可結合市地整理，由開發(fā)商、所有者、使用者三方面自由組合進行城中村改造，建商住小區(qū)，政府在出讓金收取上給予一定的優(yōu)惠;也可以由政府主導，企業(yè)化運作招標建設，對城中村進行改造建現(xiàn)代化小區(qū)，建設中各項規(guī)費按農村宅基地標準執(zhí)行，農戶原宅基地和農房折換為相應的價款，以調產權或貨幣安置的辦法進行補償，土地相應轉為國有土地，農戶以調產權方式取得或以成本價方式購買的小區(qū)房屋產權歸農戶所有，允許出租，也可比照經濟適用住房上市交易。對于”圈內”已有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鼓勵其向工業(yè)小區(qū)轉移，符合規(guī)劃的，土地補償?shù)轿弧⑹褂谜咦栽�、所有者同意的，報經政府批準，也可轉為(或征為)國有土地使用權后依法流轉。

　2、對于未列入土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地規(guī)模范圍內的城鄉(xiāng)結合部土地，即”圈外”土地，在土地利用上，要保證以農用地和少量集體建設用地為主導，即嚴格

　控制新增建設用地，盤活存量建設用地。

　第一，嚴格控制增量建設用地。停止圈外城鄉(xiāng)結合部農戶單家獨院式分散建房，實行多戶連片的集中式建房;鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設需要新用地的，一律進工業(yè)園區(qū)建設或利用現(xiàn)有存量建設用地。

　第二，圈外符合規(guī)劃且經依法批準取得的集體建設用地，在嚴格管理的條件下，應允許農村集體建設用地在不改變權利性質的情況下流轉，即”保權讓利促流轉”.具體而言，現(xiàn)...

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