日本公務(wù)員制度的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)啟示

　 摘要：日本的近現(xiàn)代公務(wù)員制度自建立之日就具有高度的兩面性。一方面，其專業(yè)高效的運(yùn)作為明治維新后的日本發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，奠定了戰(zhàn)前富國(guó)強(qiáng)兵和戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)騰飛的行政基礎(chǔ)；另一方面，在很長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)日本的公務(wù)員制度又極力維護(hù)和擴(kuò)大自身的獨(dú)立性，存在政治性和民主性不足的顯著缺陷，這使得日本社會(huì)在戰(zhàn)前和戰(zhàn)后付出了重大代價(jià)。20 世紀(jì) 90 年代，日本開(kāi)啟新一輪公務(wù)員制度改革，再次確立了政治領(lǐng)導(dǎo)相對(duì)于公務(wù)員行政的優(yōu)先性。日本的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)說(shuō)明，公務(wù)員制度的發(fā)展應(yīng)當(dāng)始終以確保政治性和民主性為前提，不能過(guò)度強(qiáng)調(diào)專業(yè)和效率，否則就容易陷入對(duì)人民“不負(fù)責(zé)任”的誤區(qū)。關(guān)鍵詞：公務(wù)員制度 日本政治 文官任命 民主化

　 日本公務(wù)員制度演變概述 公務(wù)員制度是現(xiàn)代國(guó)家的最重要特征之一。其以科層和績(jī)效為原則，普遍存在于幾乎所有政治體制之中。其之所以重要，是因?yàn)楝F(xiàn)代國(guó)家對(duì)社會(huì)的治理必須依靠廣泛而有力的中介組織。正是因?yàn)椴煌瑫r(shí)空中的現(xiàn)代國(guó)家都需要建立公務(wù)員制度，使得公務(wù)員制度形態(tài)多種多樣，在政治和社會(huì)生活中的地位和影響也各不相同。對(duì)于當(dāng)代中國(guó)來(lái)說(shuō)，近鄰日本的公務(wù)員制度最具有可比較性。日本自江戶時(shí)代起，“封建性”日益減弱，以幕府為代表的中央政權(quán)的“一元化”權(quán)威空前強(qiáng)盛， [1] 奠定了日本強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)。明治維新后，日本的公務(wù)員或官僚始終以“領(lǐng)航人”自居，長(zhǎng)期站在引導(dǎo)和管理社會(huì)發(fā)展的位置上。這與歐美國(guó)家的弱國(guó)家—強(qiáng)社會(huì)模式形成了重大區(qū)別。中日兩國(guó)的公務(wù)員制也因此在治理功能和政治地位上有了較強(qiáng)的相似性。

　與中國(guó)相比，日本的專業(yè)公務(wù)員制度建立的時(shí)間更長(zhǎng)，作用和影響也更加復(fù)雜。一方面，在明治維新和第二次世界大戰(zhàn)后，日本專業(yè)的公務(wù)員集團(tuán)主導(dǎo)實(shí)施了自上而下的近代化和現(xiàn)代化方案，先后實(shí)現(xiàn)了“富國(guó)強(qiáng)兵”與“經(jīng)濟(jì)奇跡”，取得了令世人驚嘆的成就。另一方面，在取得了輝煌成就的同時(shí)，日本的公務(wù)員制度又逐步走向反面，成為“有權(quán)力而無(wú)責(zé)任”的“特權(quán)堡壘”，對(duì)于社會(huì)和民眾不斷變化的訴求“無(wú)動(dòng)于衷”。最終結(jié)果是讓日本兩度由輝煌步入衰退。對(duì)這一頑疾，日本政治思想家丸山真男在戰(zhàn)后給予了最嚴(yán)厲的批判：“我國(guó)的不幸不單是因寡頭勢(shì)力左右著國(guó)家政治，更為不幸的是，這些寡頭勢(shì)力絲毫沒(méi)有這種意識(shí)和自覺(jué)。” [2] 其所指，正是在 20 世紀(jì) 30 年代將日本逐步拖入戰(zhàn)爭(zhēng)而又“集體無(wú)責(zé)任”的官僚體系。在這一體系中，包括東條英機(jī)在內(nèi)的所有大小文武官僚都認(rèn)為自身不能對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)負(fù)責(zé)。1945 年后，美國(guó)主導(dǎo)的民主化改革確定了國(guó)會(huì)在政治中的首要地位，但是未能充分實(shí)現(xiàn)國(guó)會(huì)和政治家對(duì)官僚制度的有效控制。伴隨著日本經(jīng)濟(jì)的崛起，公務(wù)員集團(tuán)又重新獲得了績(jī)效合法性，一度被認(rèn)為是日本社會(huì)的真正掌控者。然而，在日本經(jīng)濟(jì)陷入“失去的二十年”之后，這種合法性再次破產(chǎn)。日本社會(huì)開(kāi)始要求政治家發(fā)揮更大作用，削弱公務(wù)員系統(tǒng)的自主性。這就構(gòu)成了 21 世紀(jì)以來(lái)小泉純一郎、安倍晉三等發(fā)起政治改革、增強(qiáng)首相和內(nèi)閣主導(dǎo)作用的社會(huì)基礎(chǔ)。

　前憲法時(shí)期（1968—1890 年）：官僚的“黃金時(shí)代” 在幕末和明治維新之初，主流的政治思想是要靠選舉產(chǎn)生的議會(huì)來(lái)治理新日本。其象征就是 1868年頒布的、作為明治維新綱領(lǐng)的“五條御誓文”中的第一條：“廣興會(huì)議，萬(wàn)機(jī)決于公論。”早在 1867年 3 月，作為維新支柱的薩摩藩和土佐藩就在“薩土盟約”中約定建立上、下議事院，一切制度法律均由議事院確定。

　[3] 然而，在明治維新成功后，掌權(quán)者卻迅速改變了態(tài)度，轉(zhuǎn)而通過(guò)新建立的官僚機(jī)構(gòu)來(lái)推進(jìn)維新，“廣興會(huì)議”之誓言逐漸淪為空文。這一時(shí)期，明治的寡頭政府逐漸建立起現(xiàn)代的公務(wù)員制度，高級(jí)公務(wù)員則由“明治元?jiǎng)?rdquo;直接充任。公務(wù)員體系幾乎是日本政府的全部，不受任何外部力量的制衡，堪稱是官僚的“黃金時(shí)代”。

　這一時(shí)期，日本官僚體系面對(duì)的主要是輿論壓力，來(lái)源是體制外組建政黨、要求開(kāi)設(shè)國(guó)會(huì)的自由民權(quán)運(yùn)動(dòng)。對(duì)于日本政治偏離了議會(huì)道路的現(xiàn)實(shí)，1874 年 1 月因“明治六年政變”下臺(tái)的土佐派各參議

　在《民選議院設(shè)立建白書(shū)》中對(duì)此提出了極為犀利的批評(píng)：“察今日政權(quán)之所歸，上不在帝室，不下在人民，而獨(dú)歸有司。所謂有司，對(duì)上不能說(shuō)其不尊帝室，但帝室漸失尊榮；對(duì)下不能說(shuō)其不保人民，但政令百端朝出夕改，政刑基于感情、賞罰出于愛(ài)憎，民眾言路壅弊困苦無(wú)告。” [4] 自此，“有司專制”就成為日本政治中的一大課題，直指官僚（日本對(duì)公務(wù)員的稱呼）和統(tǒng)率官僚的藩閥。

　“有司專制”自然需要有合法性依據(jù)。日本的官僚集團(tuán)一直努力塑造以天皇為軸心、不受制約的權(quán)力。例如通過(guò)頒布沒(méi)有大臣附署的《教育敕語(yǔ)》《軍人敕語(yǔ)》等方式來(lái)建立天皇與民眾的直接政治關(guān)系，宣揚(yáng)由天皇擁有、官僚予以實(shí)施的統(tǒng)治大權(quán)“不容侵犯”。但與此同時(shí)，天皇的統(tǒng)治權(quán)又只是象征性。在明治維新中，薩長(zhǎng)兩藩就一直打著“尊皇”的旗號(hào)，但更多是將天皇視為可以利用的“玉”，而不是真的要讓當(dāng)時(shí)的“幼沖天子”掌握政權(quán)。這從在鳥(niǎo)羽、伏見(jiàn)擊敗幕府軍后，新政權(quán)很快就將政治口號(hào)由“王政復(fù)古”改為“王政一新”可一窺端倪。被冠名“大帝”的明治天皇實(shí)際上大權(quán)旁落，甚至將甲午戰(zhàn)爭(zhēng)都稱為“大臣的戰(zhàn)爭(zhēng)”“不是朕的戰(zhàn)爭(zhēng)”。

　[5] 其間，也有人主張?zhí)旎蕬?yīng)切實(shí)參與政治。面對(duì)“有司專制”，天皇補(bǔ)侍元田永孚等人曾經(jīng)發(fā)起過(guò)“舉萬(wàn)機(jī)親裁之實(shí)”的親政運(yùn)動(dòng)，主張“政府如正則共同協(xié)力，政府如邪則匡正之”，直斥當(dāng)時(shí)的日本政壇為“兩三大臣的政治”。然而，這一運(yùn)動(dòng)引發(fā)了官僚政府的反彈，轉(zhuǎn)而廢除了補(bǔ)侍制度。

　[6] 最終，主張?zhí)旎蕬?yīng)把政治委托給各機(jī)關(guān)的“天皇超政論”成為主流政治理論。之所以如此，最重要的理由還是天皇親政會(huì)妨礙和威脅實(shí)際掌權(quán)的官僚集團(tuán)。

　[7] 架空并利用天皇權(quán)威并不能完全保障“有司專制”。面對(duì)日益高漲的自由民權(quán)運(yùn)動(dòng)，藩閥官僚集團(tuán)認(rèn)識(shí)到不可能永遠(yuǎn)保持對(duì)政治權(quán)力的壟斷。在這一前提下，他們?cè)?19 世紀(jì) 80 年代的一大課題就是如何在開(kāi)設(shè)國(guó)會(huì)的同時(shí)杜絕國(guó)會(huì)和政黨對(duì)官僚權(quán)力的威脅。

　為了將議會(huì)和民眾的影響抵拒于官僚組織之外，明治憲法格外表現(xiàn)出對(duì)議會(huì)內(nèi)閣制及其“連帶責(zé)任”原則的敵意。在作為憲法制定綱領(lǐng)的“巖倉(cāng)意見(jiàn)書(shū)”中，明確寫(xiě)有“政府不為議會(huì)所左右”以及“政府各大臣之間不存在連帶責(zé)任”的條款。這是因?yàn)檫B帶責(zé)任“為議院內(nèi)閣制乃至政黨內(nèi)閣制之原理故也”。[8] 在該意見(jiàn)指導(dǎo)下，明治憲法第 55 條明確規(guī)定國(guó)務(wù)大臣輔弼天皇，各任其責(zé)。根據(jù)伊藤博文在《憲法義解》中的解釋，這意味著“各大臣進(jìn)退皆由天皇，首相無(wú)權(quán)左右大臣，各大臣亦不隸屬于首相”。[9] 這一規(guī)定意在確定政府不用對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)的原則。即伊藤博文所謂“追究大臣責(zé)任的，只能是主權(quán)所有者，屬于君主大權(quán)。議會(huì)不能制裁大臣責(zé)任”。

　[10] 換而言之，議會(huì)固然可以批評(píng)政府，但是卻沒(méi)有任何法律上的強(qiáng)制力來(lái)予以制約。

　除了無(wú)權(quán)直接約束政府之外，議會(huì)的預(yù)算權(quán)力也遭到削弱。明治憲法第 71 條規(guī)定，如果議會(huì)和政府不能就預(yù)算達(dá)成一致，則自動(dòng)沿用上一年預(yù)算�？傊�，要想如第二任首相、薩摩藩領(lǐng)袖黑田清隆所言那樣“政府應(yīng)常取一定之政策，超然立于政黨之外”，就必須千方百計(jì)地保證政府權(quán)力不受議會(huì)限制、政府政策不受議會(huì)左右。

　[11] 奉從這一理念出發(fā)，藩閥政府在面對(duì)國(guó)會(huì)在預(yù)算問(wèn)題上的反對(duì)意見(jiàn)時(shí)，經(jīng)常表現(xiàn)出不屑一顧的態(tài)度，常以解散下院的方式來(lái)應(yīng)對(duì)批評(píng)。在 1889 年的第二次國(guó)會(huì)會(huì)議上，松方正義內(nèi)閣在海軍預(yù)算審議中就表現(xiàn)出對(duì)議會(huì)的輕視。海軍大臣樺山資紀(jì)在議會(huì)發(fā)表了著名的“薩長(zhǎng)自贊演說(shuō)”，公然宣稱日本能有今日之成就正是薩長(zhǎng)藩閥的功勞，毫不掩飾地表達(dá)了軍事政策超越議會(huì)政治的態(tài)度。

　[12] 正是有了上述制度保險(xiǎn)，掌權(quán)的“有司”才可以放心大膽地倡導(dǎo)官僚的“政治中立”，鼓吹“超然政府”。

　從明治憲法到大戰(zhàn)失敗（1891 年—1945 年）：官僚與政黨之爭(zhēng) 從明治憲法頒布到第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束，日本政治發(fā)展可以被分為兩個(gè)截然不同的時(shí)期。在 1891—1934 年間，國(guó)會(huì)和政黨的重要性不斷增強(qiáng)，官僚的地位則趨于下降，政黨內(nèi)閣逐漸成為“憲政常道”。這一時(shí)期，藩閥官僚集團(tuán)針對(duì)議會(huì)的限權(quán)措施逐漸顯得“力有未逮”。但是政黨政治的發(fā)展并沒(méi)有在根本上突破之前設(shè)置的種種制度限制。最終在 1934—1945 年間，力量不斷膨脹的軍部通過(guò)暴力顛覆了政黨政治，官僚集團(tuán)重新轄制整個(gè)社會(huì)，然而這也導(dǎo)致日本走向了發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)的自我毀滅之路。發(fā)生這種倒退的根源就在于明治憲法本身的封建殘留，導(dǎo)致其公務(wù)員制度很容易蛻變?yōu)閷Ｖ啤?/p>

　盡管明治憲法為維護(hù)官僚特權(quán)確立了各種分權(quán)原則，但是這并不能保障其“金甌無(wú)缺”。這是因?yàn)槿?/p>

　果由政黨領(lǐng)袖來(lái)組織內(nèi)閣，那么其自然可以通過(guò)人事任命來(lái)滲入官僚組織，實(shí)現(xiàn)議會(huì)對(duì)政府的控制。政黨的斗爭(zhēng)武器第一是吸引掌權(quán)的藩閥政治家和官僚加入政黨，第二就是通過(guò)政治任命（patronage）或者獵官制（spoil system）滲透到官僚系統(tǒng)中去，其理由是政治任命的官員要比職業(yè)官僚更能體現(xiàn)民主以及公眾對(duì)官僚的監(jiān)督、更迭權(quán)。

　[13] 這兩種武器都卓有成效地打破了官僚集團(tuán)對(duì)行政權(quán)力的壟斷。包括伊藤博文、西園寺公望在內(nèi)的元老也開(kāi)始與政黨接近。1907 年，作為政黨領(lǐng)袖執(zhí)政的伊藤博文更是頒布了《公式令》，規(guī)定所有敕令的頒發(fā)都需要首相附署，增強(qiáng)了首相的政治權(quán)力。

　[14]

　針對(duì)這一“漏洞”，主張官僚“政治中立”的藩閥領(lǐng)袖山縣有朋在 1899 年第二次組閣時(shí)斷然修改了《文官任用令》，確立了三條官僚錄用的新原則：第一，確保政黨人物無(wú)法被任用；第二，軍部大臣任用限于現(xiàn)役武官；第三，官職和任用事項(xiàng)的修改權(quán)納入非選舉產(chǎn)生的樞密院。

　[15] 此后，日本軍部又在 1907 年 9 月以“維護(hù)天皇統(tǒng)帥權(quán)”為由，明確了涉及統(tǒng)帥權(quán)的命令屬于“軍令”，只需要陸海軍大臣附署，將首相排除出去。這標(biāo)志著日本“軍政分離”原則的正式確立。

　[16] 此后，圍繞官僚的任用權(quán)，政黨和反政黨力量展開(kāi)了長(zhǎng)期博弈。其間，山本權(quán)兵衛(wèi)、原敬和加藤高明內(nèi)閣多次擴(kuò)大政治任命范圍，通過(guò)政治運(yùn)作使得部分官僚“政治化”。

　[17] 與之相對(duì)，“軍部大臣現(xiàn)役制”在日本政治中的作用也日益顯著。1911 年，因不滿西園寺公望內(nèi)閣拒絕增設(shè)兩個(gè)師團(tuán)，陸軍大臣上原勇作辭職并拒絕推薦繼任陸相，直接導(dǎo)致內(nèi)閣垮臺(tái)。此后，軍部官僚多次“依樣畫(huà)瓢”阻止反對(duì)人選擔(dān)任首相。統(tǒng)率權(quán)獨(dú)立和軍部大臣現(xiàn)役制使得陸海軍擁有了“一票否決權(quán)”，還可以自行采取很多行動(dòng)。這意味著整個(gè)日本政府都必須配合少數(shù)人的意志而行動(dòng)。

　最終，在 1934 年激進(jìn)派軍人發(fā)動(dòng)的“五一五事件”后，政黨政治走向終結(jié)。其后上臺(tái)組閣的都是高級(jí)文武官僚。自此，“有司專制”終于贏得了針對(duì)政黨政治的勝利，一直維持至 1945 年日本戰(zhàn)敗為止。這一時(shí)期，本應(yīng)是形成國(guó)家意志的舞臺(tái)的國(guó)會(huì)失去了曾經(jīng)擁有的政治影響力，長(zhǎng)期發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)作用的元老們也后繼無(wú)人，理論上處于頂端的天皇則始終保持“超然姿態(tài)”，直到戰(zhàn)敗之前都做不出任何“圣斷”。在這一“瀕死”的政治體制中，各軍事和文職部門(mén)的官僚實(shí)際主宰了日本，但他們彼此之間和內(nèi)部同樣矛盾重重。其結(jié)果是官僚集團(tuán)顯現(xiàn)出了“無(wú)限的原子式的分裂”“文官和武官之間，海軍和陸軍之間，陸軍省和參謀本部之間，軍務(wù)局和兵務(wù)局之間；企劃院與滿洲官僚、內(nèi)務(wù)官僚之間”都處于永無(wú)休止的割據(jù)對(duì)立之中。

　[18] 正是因?yàn)楣倭艑Ｖ频谋举|(zhì)是權(quán)力割據(jù)，包括陸海軍大臣在內(nèi)的高級(jí)官僚都因此缺少了對(duì)國(guó)家總體政權(quán)的責(zé)任意識(shí)。其結(jié)果是：“四相或五相會(huì)議的成員認(rèn)為，他們?nèi)绻�得不到其他閣僚的同意或承認(rèn)實(shí)際上是沒(méi)有權(quán)力的，任何一項(xiàng)重要事務(wù)都無(wú)法進(jìn)行”，然而其他閣僚又認(rèn)為自身“只是根據(jù)上述會(huì)議的意見(jiàn)點(diǎn)頭同意” [19] 。到了 1945 年，日本政治已因?yàn)楣倭艑Ｖ贫?ldquo;奄奄一息”，既失去了合理決策的能力，又沒(méi)有人愿意承擔(dān)責(zé)任。

　民主化、經(jīng)濟(jì)奇跡和“失去的二十年”（1946 年至今）：“公務(wù)員神話”破產(chǎn) 從 1946 年至今，日本的公務(wù)員制度步入“現(xiàn)代”，不再是與國(guó)會(huì)分庭抗禮的獨(dú)立權(quán)力中心，而是要服從人民主權(quán)原則和民選國(guó)會(huì)。但這一變革是由美國(guó)外力推動(dòng)的，不是內(nèi)生的民主化。從 1946 年到20 世紀(jì) 90 年代早期，日本的戰(zhàn)后復(fù)興和隨后的“經(jīng)濟(jì)奇跡”掩蓋了其公務(wù)員體系民主化不足的缺陷，官僚也借此擴(kuò)大了影響力，弱化了政黨的領(lǐng)導(dǎo)。然而，隨著日本經(jīng)濟(jì)陷入“失去的二十年”，日本的“公務(wù)員神話”再度破產(chǎn)，官僚政治的合法性遭到強(qiáng)烈質(zhì)疑。這也賦予了小泉純一郎、安倍晉三等首相改革日本政治的契機(jī)，使得官僚更大程度地服從于政治家。

　第二次世界大戰(zhàn)后，美國(guó)通過(guò)頒布新憲法消除了一系列公務(wù)員制度民主化的死結(jié)。首先，廢除了天皇的一切大權(quán)，抽空了官僚專制的合法性來(lái)源。其次，廢除了貴族院、樞密院、軍部等一系列不對(duì)民眾負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)，將政治權(quán)力統(tǒng)一于國(guó)會(huì)，確定了內(nèi)閣對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)的原則。但即便如此，這也未能完全克服官僚專制的痼疾。例如新憲法及其解釋仍然將內(nèi)閣而不是總理大臣作為最高行政機(jī)構(gòu)，某種程度地延續(xù)了戰(zhàn)前的“單獨(dú)輔弼”原則。而且，行政部門(mén)依然得以自由制定內(nèi)部規(guī)則，不受法院約束。

　[20]

　之所以戰(zhàn)后對(duì)官僚制度的改革未能貫徹到底，一大原因是戰(zhàn)前的“新官僚”沒(méi)有遭到民主化清算，作

　為一股完整的政治力量保存了下來(lái)。他們始終致力于抵制美國(guó)發(fā)起的改革。1947 年，美國(guó)開(kāi)始改革日本官僚制度，計(jì)劃設(shè)立統(tǒng)一的人事院，保護(hù)公務(wù)人員包括抗議權(quán)在內(nèi)的公民權(quán)。然而，在舊官僚出身的吉田茂的主導(dǎo)下，原本激進(jìn)的公務(wù)員法被修改得面目全非：政治任命依然被限定在極小范圍，人事管理依然由各部門(mén)獨(dú)自掌握，薪資仍然呈“上厚下薄”的不對(duì)稱結(jié)構(gòu)，取消了對(duì)公務(wù)員的彈劾制。[21] 無(wú)怪乎吉田茂在回憶錄中將新設(shè)立的人事院的唯一功能描述為“增進(jìn)公務(wù)員的福利待遇”。

　[22] 隨著朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，美國(guó)的對(duì)日政策更是大幅轉(zhuǎn)向，徹底解除整肅。至此，日本戰(zhàn)前的龐大官僚機(jī)器在改革中幾乎毫發(fā)無(wú)損，由官僚主導(dǎo)國(guó)家金融、財(cái)政和產(chǎn)業(yè)的“1940 年體制”依然在蓬勃發(fā)展。

　[23]

　戰(zhàn)后的日本官僚政治依然大體遵循著明治時(shí)期形成的“稟議制”模式運(yùn)作，其核心是自下而上和集體一致的“輪閱”原則，下級(jí)官僚具有相當(dāng)大的權(quán)限，即使是一省大臣，如果不遵守官僚秩序，也會(huì)遭到排擠。

　[24] 這使得不僅內(nèi)閣對(duì)各省的管轄有限，一省大臣對(duì)省內(nèi)各部門(mén)的管轄也相當(dāng)薄弱。例如，長(zhǎng)期同時(shí)掌握財(cái)政和金融大權(quán)、對(duì)政界和企業(yè)界擁有莫大影響力的大藏省就一直以“有局無(wú)省”聞名，其下各局都彼此將對(duì)方視為必須封鎖重要信息的“外人”。

　[25] 在國(guó)際談判中也是如此。協(xié)定的具體條件往往由其涉及的省下各局各自決定。

　[26]

　20 世紀(jì) 80 年代，日趨“成熟”的官僚主導(dǎo)發(fā)展至頂峰，執(zhí)政的自民黨的領(lǐng)導(dǎo)“形同虛設(shè)”。一省之內(nèi)只有 2—3 名政治任命的官員，他們彼此間也沒(méi)有協(xié)作。包括國(guó)會(huì)答辯在內(nèi)的政策工作通常由官僚包辦。在 1980 年的眾議員預(yù)算委員會(huì)上，防衛(wèi)廳長(zhǎng)官面對(duì)質(zhì)詢甚至公開(kāi)表示“由于事關(guān)重大請(qǐng)政府委員回答”。

　[27] 正是因?yàn)榇蟪紝?duì)于省廳運(yùn)作意義不大，在自民黨一黨獨(dú)大的“55 年體制”下，形成了每年改造一次內(nèi)閣的慣例。大臣職務(wù)的分配強(qiáng)調(diào)“公平”，當(dāng)選眾議員 5—6 次即可初次入閣，以保證利益均沾。

　[28] 日本社會(huì)普遍認(rèn)為中央政府的官僚可以左右政府，內(nèi)閣會(huì)議不過(guò)是官僚組成的事務(wù)次官會(huì)議的“橡皮圖章”。

　[29]

　很長(zhǎng)一段時(shí)間，日本的官僚模式被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)騰飛的重要助推力量，贏得了頗多贊譽(yù)。如傅高義（Ezra F Vogel）就在《日本第一》中熱情贊揚(yáng)了官?gòu)d之間、官?gòu)d和政界、企業(yè)之間“上下左右協(xié)調(diào)”的組織機(jī)制。

　[30] 真正打破官僚專制的契機(jī)還要等到 20 世紀(jì) 90 年代的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)衰退，即所謂“失去的二十年”。這一時(shí)期，“日本株式會(huì)社這艘大船到處遇挫，指揮者官僚們的威信也遭遇滑坡。通產(chǎn)省打出的政策逐一失敗，農(nóng)水省成為浪費(fèi)巨額補(bǔ)助金的機(jī)構(gòu)，大藏省的銀行行政將日本經(jīng)濟(jì)逼入絕境”。[31] 長(zhǎng)期衰退使得官僚的績(jī)效合法性土崩瓦解。借此“東風(fēng)”，橋本龍?zhí)�郎�?1996 年發(fā)起了針對(duì)官僚制度的行政改革，從削減官?gòu)d和公務(wù)員數(shù)量、限制官僚權(quán)限、增強(qiáng)地方自治、整頓特殊法人、強(qiáng)化信息公開(kāi)等多方面入手改變“官僚主導(dǎo)”的政治結(jié)構(gòu)。

　[32] 2001 年，小泉純一郎大幅強(qiáng)化了首相對(duì)內(nèi)閣的領(lǐng)導(dǎo)，將自民黨由“保持政策多樣性”的政治聯(lián)盟部分轉(zhuǎn)變?yōu)橐允紫嗾�策為中心的新政黨，這也得到了日本社會(huì)的支持。

　[33] 之后，長(zhǎng)期執(zhí)政的安倍晉三進(jìn)一步增強(qiáng)了“首相官邸主導(dǎo)”，加強(qiáng)了政治領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù) 2014 年通過(guò)的制度改革法案，專門(mén)設(shè)立了內(nèi)閣人事局，可以直接干預(yù)各省廳內(nèi)部的人事。原本，內(nèi)閣僅僅是審批各省廳獨(dú)自決定的局長(zhǎng)以上官僚人選；在新體制下，各省廳局長(zhǎng)以下的中高級(jí)官僚任命也需要通過(guò)內(nèi)閣人事局的審查。這等于是將準(zhǔn)政治任命的范圍從 200 人擴(kuò)大到了600 人。

　[34]

　從積極的一面來(lái)看，安倍成功地?cái)U(kuò)展了日本民選領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力，進(jìn)一步打破了官僚機(jī)構(gòu)的“獨(dú)立王國(guó)”。但是，日本國(guó)內(nèi)也有聲音認(rèn)為安倍的做法“過(guò)猶不及”，例如政治任命過(guò)于隨意，各官僚部門(mén)轉(zhuǎn)而“揣摩上意”“迎合首相”。這些批評(píng)主張打破官僚主導(dǎo)不能一味地依靠政治任命，還要增強(qiáng)官僚組織的開(kāi)放性，允許外部人才的擇優(yōu)錄用。以此而言，安倍的改革是否帶來(lái)了積極影響還需要更多觀察。

　日本公務(wù)員制度演變的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn) 從明治維新后至今，日本的公務(wù)員體系運(yùn)作于多種不同的政治環(huán)境之中，其高效運(yùn)作為實(shí)現(xiàn)富國(guó)強(qiáng)兵和經(jīng)濟(jì)崛起奠定了行政基礎(chǔ)，也增強(qiáng)了自身的合法性。然而，在高效的同時(shí)，該體系也長(zhǎng)期存在民主性不足、政治視角狹隘的缺陷，甚至走到民主的對(duì)立面。這在戰(zhàn)前日本社會(huì)導(dǎo)向?qū)Ｖ坪蛻?zhàn)爭(zhēng)，在戰(zhàn)后也被證明無(wú)法長(zhǎng)期維系日本經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。日本公務(wù)員制度演變最顯著的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)是：如果缺少了政治引領(lǐng)和民主監(jiān)督，公務(wù)員體系的高績(jī)效是得不到保證的，甚至?xí)�發(fā)揮相當(dāng)?shù)呢?fù)面作用。公務(wù)員制度的發(fā)展改革應(yīng)當(dāng)始終以確保其政治性和民主性，不能單純依賴于專業(yè)和效率，否則就容

　易滑入對(duì)人民“不負(fù)責(zé)任”的誤區(qū)。這一經(jīng)驗(yàn)不僅適用于日本，也同樣可以為中國(guó)所參考借鑒。

　所謂確保政治性，就是指公務(wù)員體系在處理行政事務(wù)時(shí)必須有全局性的政治觀念，而不是僅僅將具體的內(nèi)部規(guī)定奉為圭臬；除了承擔(dān)具體的崗位責(zé)任之外，還需要承擔(dān)更廣泛的政治責(zé)任。所謂政治，對(duì)于當(dāng)前的中國(guó)而言，就是要及時(shí)響應(yīng)和貫徹黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，及時(shí)回應(yīng)人民群眾的各種民主訴求。確保政治性的核心就是要增強(qiáng)公務(wù)員系統(tǒng)“對(duì)上”和“對(duì)下”的責(zé)任意識(shí)。其中，尤其需要增強(qiáng)的就是對(duì)民眾負(fù)責(zé)的意識(shí)。當(dāng)前，日本社會(huì)之所以將安倍政府?dāng)U大首相和內(nèi)閣權(quán)限大體視為民主化的進(jìn)步，而不是專制集權(quán)的倒退，歸根到底是因?yàn)橥ㄟ^(guò)選舉從政的政治家更關(guān)心民眾的訴求，能夠更快地做出回應(yīng)，而不是拘泥于所謂條條框框。如果單純從效率和專業(yè)的角度來(lái)看，民眾的訴求有時(shí)可能是“不合理”的，但是任何更完善、更合理的政策如果得不到民眾的理解和支持，也很難產(chǎn)生良好的效果。更何況，在不少情況下，以專業(yè)的管理和治理能力為傲的公務(wù)員機(jī)構(gòu)同樣無(wú)法做到不犯錯(cuò)誤。在國(guó)家治理職責(zé)空前增加的當(dāng)代，政府公務(wù)員的行政管理會(huì)史無(wú)前例地影響到大量民眾的切身利益，此時(shí)如果不能解決政治性薄弱、對(duì)民眾訴求回應(yīng)不足的問(wèn)題，勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生更為巨大的負(fù)面影響。

　但凡存在科層化的公務(wù)員制度的地方，就或多或少地會(huì)存在官僚主義、脫離人民的問(wèn)題，這是人類政治生活中的一大痼疾。這一痼疾在那些長(zhǎng)期存在專制統(tǒng)治的地區(qū)則會(huì)變現(xiàn)得格外嚴(yán)重，其危害也格外突出。如果缺少?gòu)?qiáng)有力的政治引領(lǐng)和民主監(jiān)督，龐大的公務(wù)員體系往往會(huì)陷入各自為政的狀態(tài)。這樣既有利于官僚把持自身特權(quán)，又可以在方便的時(shí)候推卸責(zé)任。其結(jié)果要么演變?yōu)?ldquo;集體無(wú)為”，要么是少數(shù)機(jī)構(gòu)無(wú)人制約的“亂作為”�？梢哉f(shuō)，國(guó)家越是需要更多地承擔(dān)治理責(zé)任、更好地實(shí)現(xiàn)治理效果，就越是要完善地解決公務(wù)員體系“不負(fù)責(zé)任”的問(wèn)題，建立對(duì)民眾負(fù)責(zé)的專業(yè)高效的制度體系。他山之石，可以攻玉。日本公務(wù)員制度的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)于我國(guó)的公務(wù)員制度和體系建設(shè)也應(yīng)有所啟示。

　注釋

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