行政協(xié)議案件中起訴期限與訴訟時(shí)效的適用問題

　起訴期限，是指權(quán)利人在法律規(guī)定的期限內(nèi)不提起訴訟，其獲得公權(quán)力救濟(jì)的權(quán)利將予以消滅。換言之，公民、法人或者其他組織不服行政機(jī)關(guān)作出的行政行為，超過法定的起訴期限提起訴訟的，人民法院不予受理。

　訴訟時(shí)效，是指民事權(quán)利受到侵害的權(quán)利人在法定的時(shí)效期間內(nèi)不行使權(quán)利，當(dāng)時(shí)效期間屆滿時(shí)，權(quán)利人將失去勝訴權(quán)利，即勝訴權(quán)利歸于消滅。也就是說，在法律規(guī)定的訴訟時(shí)效期間內(nèi)，權(quán)利人提出請(qǐng)求的，人民法院就強(qiáng)制義務(wù)人履行所承擔(dān)的義務(wù)；而在法定的訴訟時(shí)效期間屆滿之后，權(quán)利人行使請(qǐng)求權(quán)的，人民法院就不再予以保護(hù)。

　起訴期限與 訴訟時(shí)效是兩個(gè)不同的法律概念，他們雖然都是有關(guān)期限屆滿權(quán)利消滅的規(guī)定，但兩者之間有明顯的 區(qū)別：第一，起訴期限是法院受理行政案件的必要條件之一，即超過起訴條件提起訴訟的，法院不得受理；訴訟時(shí)效則不是法院受理案件的條件之一，權(quán)利人超過訴訟時(shí)效仍可以向法院提起訴訟，但法院不保護(hù)其勝訴權(quán)。

　第二，起訴期限中雖有扣除期間和延長期限的規(guī)定，如《新法》第四十八條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時(shí)間不計(jì)算在起訴期限內(nèi)。”“公民、法人或者其他組織因前款規(guī)定以外的其他特殊情況耽誤起訴期限的，在障礙消除后十日內(nèi)，可以申請(qǐng)延長期限，是否準(zhǔn)許由人民法院決定。”但不能適用民法通則第 139 條“在訴訟時(shí)效期間的最后 6 個(gè)月內(nèi)，因不可抗力或者其他障礙不能行使請(qǐng)求權(quán)的，訴訟時(shí)效中止。從中止時(shí)效的原因消除之日起，訴訟時(shí)效期間繼續(xù)計(jì)算”和第 140 條“訴訟時(shí)效因提起訴訟、當(dāng)事人一方提出要求或者同意履行義務(wù)而中斷。從中斷時(shí)起，訴訟時(shí)效期間重新計(jì)算”的規(guī)定。也就是說，起訴期限中不存在訴訟時(shí)效中止和中斷的問題。

　無論新舊行政訴訟法中均無訴訟時(shí)效的相關(guān)規(guī)定，那么，法院受理、審理行政案件適用行政訴訟法中有關(guān)起訴期限的規(guī)定，還是適用民法通則等民事法律規(guī)范中有關(guān)訴訟時(shí)效的規(guī)定？ 《新法》施行前，因行政協(xié)議未明確納入行政訴訟的受案范圍，各地法院受理涉及行政協(xié)議的案件很少，一般適用起訴期限的相關(guān)規(guī)定，不涉及訴訟時(shí)效的問題。但是，《新法》明確將行政協(xié)議納入行政訴訟的受案范圍，各地法院陸續(xù)受理并審理了一些涉及行政協(xié)議的案件，在審理行政協(xié)議案件中行政法律規(guī)范未作規(guī)定，可以參照民事法律規(guī)范，由此引發(fā)了在行政訴訟中是否適用訴訟時(shí)效的相關(guān)規(guī)定的問題。

　有人提出，行政協(xié)議的起訴期限有較大的特殊性，應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情形分別確定。根據(jù)《新法》的規(guī)定，對(duì)行政協(xié)議提起訴訟的，大概可以分為兩種情形：一是對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行協(xié)議提起訴訟的，準(zhǔn)用民事訴訟關(guān)于訴訟時(shí)效的規(guī)定更加適合；二是對(duì)行政機(jī)關(guān)變更、解除協(xié)議等與協(xié)議相關(guān)的單方行政行為提起訴訟的，其起訴期限應(yīng)當(dāng)適用行政訴訟法關(guān)于起訴期限的規(guī)定來確定。理由有四：第一，當(dāng)事人對(duì)協(xié)議相關(guān)的單方面行政行為提起訴訟，與一般行政行為并無實(shí)質(zhì)性差別，其起訴期限應(yīng)當(dāng)適用行政訴訟法關(guān)于起訴期限的規(guī)定。但是，對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行協(xié)議提起訴訟的，訴訟合同性爭議特點(diǎn)更為突出，因此應(yīng)當(dāng)適用民法通則關(guān)于訴訟時(shí)效的規(guī)定。第二，從域外的立法例看，行政協(xié)議也都準(zhǔn)用相關(guān)民事實(shí)體法律中關(guān)于時(shí)效的規(guī)定。第三，目前起訴期限不能包括對(duì)無效合同、合同訂立行為等起訴的所有的行政協(xié)議爭議。第四，訴訟時(shí)效制度有利于保障合同當(dāng)事人的權(quán)益。[5]據(jù)此，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《適用解釋》）采納了該意見，在第十二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行協(xié)議提起

　訴訟的，參照民事法律規(guī)范關(guān)于訴訟時(shí)效的規(guī)定；對(duì)行政機(jī)關(guān)單方變更、解除協(xié)議等行為提起訴訟的，適用行政訴訟法及其司法解釋關(guān)于起訴期限的規(guī)定。” 也有不少人認(rèn)為， 行政協(xié)議糾紛仍應(yīng)當(dāng)一律適用行政訴訟法規(guī)定的起訴期限。這也是筆者的意見。理由如下：

　第一，不依法履行、未按照約定履行協(xié)議等行為，不受起訴期限的限制，將會(huì)破壞行政訴訟法的統(tǒng)一性。行政訴訟法中對(duì)起訴期限作出了明確的規(guī)定，行政協(xié)議本身就屬于行政行為中的一種，審理中仍適用行政法律規(guī)范對(duì)有關(guān)行政協(xié)議行為的合法性進(jìn)行審查，僅在行政法律規(guī)范沒有規(guī)定的情況下，參照民事法律規(guī)范。它雖有一定的特殊性，但仍基于合法性審查的思路進(jìn)行，與其他涉及民事行為的案件無太大差異，不能過分強(qiáng)調(diào)其特性，而忽視其行政行為的本質(zhì)屬性�！缎路ā分胁⑽匆蛐姓�協(xié)議有一定的特殊性，而規(guī)定對(duì)行政協(xié)議行為不服提起訴訟可以不受起訴期限的限制。也就意味著，無論是單方的行政協(xié)議的行為，還是不依法履行、未按照約定履行協(xié)議等行為，均應(yīng)遵守有關(guān)起訴期限的規(guī)定，否則，將會(huì)破壞行政訴訟法的統(tǒng)一性。

　第二，法律中規(guī)定起訴期限，是保護(hù)公民、法人或者其他組織的訴權(quán)與維護(hù)社會(huì)公共利益、國家利益之間的一種平衡。行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行協(xié)議，雖沒有作出具體行為，但法律規(guī)范或者協(xié)議中有明確的規(guī)定或者約定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的內(nèi)容和時(shí)間。如果此類行政行為可以不受起訴期限的限制，適用民法通則中有關(guān)訴訟時(shí)效的規(guī)定，雖然對(duì)保護(hù)公民、法人或者其他組織的訴權(quán)十分有利。但是，行政協(xié)議亦涉及到社會(huì)公共利益和國家利益，拖的時(shí)間過長，不僅僅會(huì)降低行政效率，還將會(huì)損害社會(huì)公共利益和國家利益。立法機(jī)關(guān)在制定行政訴訟法時(shí)，要對(duì)公民、法人或者其他組織訴權(quán)保護(hù)與社會(huì)公共利益和國家利益之間實(shí)現(xiàn)一種平衡，這種時(shí)間上的平衡主要是通過起訴期限來實(shí)現(xiàn)。如果行政協(xié)議需要對(duì)當(dāng)事人特殊保護(hù)，行政訴訟法或有關(guān)行政協(xié)議的單行法律中就會(huì)對(duì)行政協(xié)議的起訴期限作出單獨(dú)規(guī)定，或者明確規(guī)定不適用有關(guān)起訴期限的規(guī)定，參照有關(guān)民事訴訟時(shí)效的規(guī)定。起訴期限與訴訟時(shí)效之間存在沖突，只能適用其中之一，而不能兩者同時(shí)適用。法律中沒有適用或者參照民事訴訟時(shí)效的規(guī)定，就是不予適用或者參照。

　第三，不依法履行、未按照約定履行協(xié)議等行為適用訴訟時(shí)效，容易造成適用法律上的混亂。行政機(jī)關(guān)不依法履行或者未按照約定履行協(xié)議等行為，究竟是單方面行政行為，還是合意行政行為，是難以說清楚的。例如，行政機(jī)關(guān)通過超投標(biāo)的方式簽訂的國有土地出讓轉(zhuǎn)讓協(xié)議，國有土地管理部門與中標(biāo)和簽訂的國有土地出讓轉(zhuǎn)讓協(xié)議，兩者之間是合意行政行為，但對(duì)參加競標(biāo)的未中標(biāo)者來說似乎是一種單方面行政行為。若中標(biāo)者簽訂協(xié)議后發(fā)現(xiàn)存在欺詐或者重大誤解起訴的，不受起訴期限限制，適用民事訴訟時(shí)效的規(guī)定，而未中標(biāo)者卻要受起訴期限的限制。就出現(xiàn)對(duì)同一個(gè)行政行為，因當(dāng)事人所處的地位不同就需要區(qū)別對(duì)待，適用不同的法律規(guī)范，既無合理性，也無公平性。此外，簽訂行政協(xié)議行為應(yīng)當(dāng)盡快穩(wěn)定法律關(guān)系，如果長期處于不穩(wěn)定狀態(tài)，顯然會(huì)對(duì)社會(huì)公共利益、國家利益發(fā)生沖擊。又如，行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照協(xié)議履行，有兩種情況，一是到了應(yīng)當(dāng)依法履行的時(shí)間，行政機(jī)關(guān)不主動(dòng)履行或當(dāng)事人請(qǐng)求其履行，其既未拒絕履行，但也未實(shí)施履行行為；二是行政機(jī)關(guān)接到當(dāng)事人的申請(qǐng)或者請(qǐng)求明確拒絕履行。前者說不屬于單方行政行為是可以的，后者拒絕履行行為就很難說不屬于單方行政行為。對(duì)拒絕履行行為究竟應(yīng)當(dāng)適用有關(guān)起訴期限的規(guī)定，還是應(yīng)當(dāng)適用有關(guān)訴訟時(shí)效的規(guī)定，亦難以說清。再如，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政協(xié)議條文的解釋，亦有兩種情況，一是行政機(jī)關(guān)單方面作出解釋；二是行政機(jī)關(guān)征詢當(dāng)事人的意見后作出的解釋。前者屬于單方面行政行為沒有爭議，后者不屬單方面性行政行為就會(huì)發(fā)生爭議。在法院審理之前，很難判斷出征詢未征詢當(dāng)事人的意見。究竟應(yīng)當(dāng)適用有關(guān)起

　訴期限的規(guī)定，還是適用有關(guān)訴訟時(shí)效的規(guī)定，也是說不清的問題。由于存在如此多的復(fù)雜因素，各地法院掌握起來完全會(huì)出現(xiàn)不一致的問題，顯然不利于司法的統(tǒng)一性、公正性和公平性。

　第四，起訴期限與訴訟時(shí)效法律后果不同，如果同時(shí)存在，裁判亦會(huì)出現(xiàn)混亂。起訴期限是當(dāng)事人提起行政訴訟的條件之一，超過起訴期限提起行政訴訟，法院應(yīng)當(dāng)裁定不予立案或者駁回起訴；訴訟時(shí)效不是提起訴訟的條件，對(duì)權(quán)利人的訴權(quán)不產(chǎn)生影響，只是影響其勝訴權(quán)。因此，法院經(jīng)審理發(fā)現(xiàn)原告超過訴訟時(shí)效，判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求，而不是裁定不予立案或駁回起訴。起訴期限只有扣除期間和延長期限，而訴訟時(shí)效存在時(shí)效中止和中斷的問題�？傮w來說，訴訟時(shí)效比起訴期限保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利期間更長。法院適用起訴期限的案件，有可能裁定不予立案或者駁回起訴；而適用訴訟時(shí)效的案件，有可能作出撤銷、變更、確認(rèn)違法、無效等判決。法院在同類案件在裁判方式上區(qū)別對(duì)待，很難讓一般老百姓服判息訴的。

　根據(jù)起訴期限的規(guī)定，無效合同、合同訂立行為等均未排除在起訴期限之外，也就是說，受起訴期限的限制。無論訴無效合同、還是合同訂立行為，起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道合同的內(nèi)容之日起計(jì)算。無效合同屬于應(yīng)屬于《新法》第七十五條：“行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請(qǐng)確認(rèn)行政行為無效的，人民法院判決確認(rèn)無效”規(guī)定的“無效行政行為”。按照國外無效行政行為的理論，當(dāng)事人起訴無效行政行為不受起訴期限的限制。盡管，我國行政訴訟法中未作此種規(guī)定，隨著我國法治建設(shè)的推進(jìn)，有可能作出此類規(guī)定。倘若，作出此類規(guī)定，訴無效行政合同的所謂“問題”也就迎刃而解。

　盡管從理論上講，行政協(xié)議行為的案件仍應(yīng)適用《新法》有關(guān)起訴期限的規(guī)定，但司法解釋已作出明確規(guī)定，各地法院在適用有關(guān)訴訟時(shí)效的規(guī)定時(shí)，一定要特別慎重，發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)及時(shí)報(bào)告最高人民法院。

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