常見的政府項目建設融資模式

　一、

　三種模式的含義

　 在當前民間資本參與政府項目建設的合作模式主要有三種提法，分別是：BOT 模式、PPP 模式、ABS 模式。

　T BOT 模式的含義

　 BOT(build—operate—transfer)即建設—經營—轉讓，是指政府通過契約授予私營企業(yè)（包括外國企業(yè)）以一定期限的特許專營權，許可其融資建設和經營特定的公用基礎設施，并準許其通過向用戶收取費用或出售產品以清償貸款，回收投資并賺取利潤；特許權期限屆滿時，該基礎設施無償移交給政府。

　BOT 是英文建設——運營——移交的縮寫。在國際融資領域 BOT 不僅僅包含了建設、運營和移交的過程，更主要的是項目融資的一種方式，具有有限追索的特性。所謂項目融資是指以項目本身信用為基礎的融資，項目融資是與企業(yè)融資相對應的。通過項目融資方式融資時，銀行只能依靠項目資產或項目的收入回收貸款本金和利息。在這種融資方式中，銀行承擔的風險較企業(yè)融資大得多，如果項目失敗了銀行可能無法收回貸款本息，因此項目結果往往比較復雜。為了實現(xiàn)這種復雜的結構，需要做大量前期工作，前期費用較高。上述所說的只能依靠項目資產或項目收入回收本金和利息就是無追索權的概念。在實際 BOT項目運作過程中，政府或項目公司的股東都或多或少地為項目提供一定程度的支持，銀行對政府或項目公司股東的追索只限于這種支持的程度，而不能無限的追索，因此項目融資經常是有限追索權的融資。

　由于 BOT 項目具有有限追索的特性，BOT 項目的債務不計入項目公司股東的資產負債表，這樣項目公司股東可以為更多項目籌集建設資金，所以受到了股本投標人的歡迎而被廣泛應用。

　P PPP 模式的含義

　 狹義定義

　從各國和國際組織對 PPP 的理解來看，PPP 有廣義和狹義之分。廣義的 PPP 泛指公共部門與私人部門為提供或服務而建立的各種合作關系，而狹義的 PPP 可以理解為一系列的總稱，包含 BOT、TOT、DBFO 等多種模式。狹義的 PPP 更加強調合作過程中的機制和項目的衡工量值(ValueForMoney)原則。

　廣義定義

　PPP 是英文"Public-Private Partnership"的簡寫，中文直譯為“公私”，簡言之指公共部門通過與私人部門建立伙伴關系提供或服務的一種方式。雖然私人部門參與提供或服務已有很長歷史，但 PPP 術語的出現(xiàn)不過是近十年的事情，在此之前人們廣為使用的術語是 Concession、BOT、PFI 等。PPP 本身是一個意義非常寬泛的，加之意識形態(tài)的不同，要想使世界各國對 PPP 的確切內涵達成共識是非常困難的。學者 NorbertPortz 甚至認為"試圖去總結 PPP 是什么或者應該是什么幾乎沒有任何意義，它沒有固定的定義，并且也很難去考證這個含義模糊的英文單詞的起源，PPP 的確切含義要根據(jù)不同的案例來確定。

　S ABS 模式的含義

　 ABS（Asset-Backed Securitization）模式的漢譯全稱是“資產支持證券化”融資模式，是指以所擁有的資產為基礎，以該項目資產的未來為保證，在資本市場上發(fā)行高級來籌集資金的一種。

　二、

　三種模式的 關系

　BOT 是指政府通過特許權協(xié)議，授權民營機構進行項目(主要是基礎設施和自然資源開發(fā))的融資、設計、建造、經營和維護，BOT 主要有 BOT、BOOT 和 BOO 三種基本形式和十多種演變形式，如 BT、TOT 等。

　由定義可見，PPP 本質上和 BOT 差不多，都屬于狹義項目融資(Project Financing)，即“通過項目來融資——通過該項目的期望收益來融資的活動”，而非廣義項目融資，即“為項目融資——為特定項目的建設、收購以及債務重組進行的融資活動”。從金融學而言，所謂狹義項目融資，是指債權人(銀行)對借款人(項目公司)抵押資產以外資產沒有追索權或僅有有限追索權的融資活動，而廣義項目融資，往往是有 100%追索權的，即債權人對借款人抵押資產以外的資產也有追索權。

　PPP 和 BOT 項目對民營機構的補償都是通過授權民營機構在規(guī)定的特許期內向項目的使用者收取費用，由此回收項目的投資、經營和維護等成本，并獲得合理的回報(即建成項目投入使用所產生的現(xiàn)金流量成為支付經營成本、償還貸款和提供投資回報等的唯一來源)，特許期滿后項目將移交回政府(也有不移交的，如 BOO)。但 PPP 的含義更為廣泛，反映更為廣義的公私合伙/合作關系，除了基礎設施和自然資源開發(fā)，還可包括公共服務設施和國營機構的私有化，等等， 因此，近年來國際上越來越多采用 P PPP 這個詞，以取代 BOT 。

　 政府在 PPP 和 BOT 中的責任本質上沒有什么不同，但細節(jié)上有，如 PPP 項目中，民營機構做不了的或不愿做的，由政府來做，其余全由民營機構來做，政府只起監(jiān)管的作用；而 BOT 項目中，絕大多數(shù)工作由民營機構來做，政府則提供支持和擔保。但無論什么方式，都要合理分擔項目風險，從而提高項目的投資、建設、運營和管理效率，這是 PPP 或 BOT的最重要目標。

　ABS 是一種獨立的項目融資模式，與其他融資模式無太緊密的關系。

　三、

　T BOT 模式衍生模式說明

　 在 BOT 投融資模式的實際運用中，由于基礎設施種類、投融資回報方式、項目財產權利形態(tài)的不同等因素，已經出現(xiàn)了不少變異模式：

　1 1、 、 BT （ Build — Transfer ），“建設 -- 移交”

　 BT 是英文 Build（建設）和 Transfer（移交）縮寫形式，意即“建設--移交”，是政府利用非政府資金來進行基礎非經營性設施建設項目的一種融資模式。

　BT 模式是 BOT 模式的一種變換形式，指一個項目的運作通過項目公司總承包，融資、建設驗收合格后移交給業(yè)主，業(yè)主向投資方支付項目總投資加上合理回報的過程。政府在項目建成后從民營機構中購回項目(可一次支付也可分期支付)；與政府借貸不同，政府用于購買項目的資金往往是事后支付(可通過財政撥款，但更多的是通過運營項目收費來支付)；民營機構用于建設的資金可自己出但更多的是獲取銀行的有限追索權貸款。筆者認為，如果建設資金不是從銀行借的有限追索權貸款的話，BT 實際上是“墊資承包”或“延期付款”，已經有點超出狹義項目融資的原有含義范疇了。

　2 2、 、 BOOT (Build － Own － Operate － Transfer) 形式

　 這一模式在內容和形式上與 BOT 沒有不同，僅在項目財產權屬關系上強調：項目設施建成后歸項目公司所有。對于這一點確實存在著分歧意見和爭議，有進一步研究的必要。如，王友金先生認為，“所有權和經營權分離是 BOT 的主導思想”，“政府可以在法律上擁有對設施的所有權，只是在一定期限內將設施交由發(fā)展商承建和經營；這只是發(fā)展商的一種使用權，對設施并不擁有所有權，特許專營期限屆滿，又把設施移交給政府，實現(xiàn)政府對設施的實際所有權。”

　3 3、 、 TOT( Transfer- - Operate- - Transfer, , 即移交 —— 經營 —— 移交) ) 形式

　 TOT 是英文 Transfer-Operate-Transfer 的縮寫，即移交——經營——移交。TOT 方式是國際上較為流行的一種項目融資方式，通常是指政府部門或國有企業(yè)將建設好的項目的一定期限的產權或經營權，有償轉讓給投資人，由其進行運營管理；投資人在約定的期限內通過經營收回全部投資并得到合理的回報，雙方合約期滿之后，投資人再將該項目交還政府部門或原企業(yè)的一種融資方式。

　 TOT 模式好處

　開展 TOT 融資，其主要好處有：

　（1）盤活，開辟經營城市新途徑。隨著城市擴容速度加快，迫切需要大量資金用于，面對巨大資金需求，地方財政投入可以說是“杯水車薪”“囊中羞澀”。另一方面，通過幾十年的城市建設，中部分經營性資產的融資功能一直閑置，沒有得到充分利用，甚至出現(xiàn)資產沉淀現(xiàn)象。如何盤活這部分，以發(fā)揮其最大的社會和經濟效益，是每個城市經營者必須面對的問題。TOT 融資方式，正是針對這種現(xiàn)象設計的一種經營模式。

　（2）增加了社會，以基礎行業(yè)發(fā)展帶動相關產業(yè)的發(fā)展，促進整個社會經濟穩(wěn)步增長。TOT 項目融資方式的實施，盤活了，同時也引導更多的社會資金投向城市，從“投資”角度拉動了整個相關產業(yè)迅速發(fā)展，促進社會經濟平穩(wěn)增長。

�。�3）促進社會資源的合理配置，提高了資源使用效率。在計劃經濟模式下，公共設施領域經營一直是沿用壟斷經營模式，其他社會主體很難進入基礎產業(yè)行業(yè)。由于壟斷經營本身一些“痼疾”，使得公共設施長期經營水平低下，效率難以提高。引入 TOT 項目融資方式后，由于市場競爭機制的作用，給所有經營單位增加了無形壓力，促使其改善管理，

　提高生產效率。同時，一般介入 TOT 項目融資的經營單位，都是一些專業(yè)性的公司，在接手項目經營權后，能充分發(fā)揮專業(yè)分工的優(yōu)勢，利用其成功的管理經驗，使項目資源的使用效率和經濟效益迅速提高。

�。�4）促使政府轉變觀念和轉變職能。實行 TOT 項目融資后，首先，政府可以真正體會到“經營城市”不僅僅是一句口號，更重要的是一項嚴謹、細致、科學的工作；其次，政府對增加投入增添了一項新的融資方法。政府決策思維模式將不僅緊盯“增量投入”，而且時刻注意到“存量盤活”；再次，基礎設施引入社會其他經營主體后，政府可以真正履行“”角色，把工作重點放在加強對城市建設規(guī)劃，引導社會資金投入方向，更好地服務企業(yè)，監(jiān)督等方面工作上來。

　 模式優(yōu)勢

　和其他相比，TOT 項目融資方式有其獨特的優(yōu)勢，這些優(yōu)勢主要體現(xiàn)在：

�。�1）與 BOT 項目融資方式比較。BOT 項目融資是“建設——經營——移交”模式的簡稱。TOT 項目融資方式與之相比，省去了建設環(huán)節(jié)，使項目經營者免去了建設階段風險，使項目接手后就有收益。另一方面，由于項目收益已步入正常運轉階段，使得項目經營者通過把經營收益權向提供質押擔保方式，也變得容易多了。

�。�2）與向銀行和其他金融機構借款比較。銀行和其他金融機構向項目法人其實質是一種借貸合同關系。雖然也有一些擔保措施，但由于不能直接參與項目經營，只有通過間接手段監(jiān)督資金安全使用。在還沒有完全建立起來的階段，者要承擔比較大的風險。由于者“惜貸”心理作用，項目經營者想要通過籌集資金，其煩瑣手續(xù)和復雜的人事關系常常使人止步。TOT 項目融資，出資者直接參與項目經營，由于利益驅動，其自然會控制在其所能承受的范圍內。

�。�3）與合資、合作比較。合資、合作牽涉到兩個以上的利益主體。由于雙方站在不同利益者角度，合資、合作形式一般都存在一段“磨合期”，決策程序相對也比較長，最后利潤分配也是按協(xié)議或按各方實際出資比例分配。實行 TOT 項目融資，其經營主體一般只有一個，合同期內和經營利益全部由經營者承擔，這樣，在企業(yè)內部決策效率和內部指揮協(xié)調工作相對容易開展得多了。

�。�4）與內部承包或實物租賃比較。承包或租賃雖然也是把項目經營權在一定時期讓渡出去，但與 TOT 項目融資相比，仍有許多不同之處。經營承包一般主體為自然人，項目對外法人地位不變，項目所有權權力完整保留。租賃行為雖然經營者擁有自己獨立的對外民事權力，但資產所有權權力乃由出租者行使，一般按合同約定分批支付或一年支付一次。TOT 項目融資是兩個法人主體之間契約行為，經營者在合同期內，仍有獨立的民事權力和義務，按合同約定，經營者還可擁有部分財產所有者的權力。經營者取得財產經營權的費用也一次性支付。

　（5）與方式比較。是指出租者根據(jù)承租人對供應商和設備的選定，購買其設備交承租人使用，承租人支付的行為。方式涉及到購買和租賃兩個不同合同，合同主體也涉及到、供應商、承租人三方。其運作實質是 “以形式達到融資的目的”。TOT 項目融資方式，合同主體只有財產所有人和其他社會經營主體兩者。經營者既是出資者，又是經營者。所有者暫時讓渡所有權和經營權，其目的是通過項目融資，籌集到更多的建設資金投入到城市基礎設施建設。TOT 項目融資方式，省去了設備采購和建設安裝環(huán)節(jié)，其采購設備調試風險和建設安裝風險已由項目所有者承擔。合同約定的標的交付后，經營者即可進入正常經營階段，獲取經營收益。

�。�6）與道路兩廂或其他土地開發(fā)權作為補償方式比較。以開發(fā)權作為補償其本身一般不具備創(chuàng)收經營權，項目具有純公益性質。TOT 項目融資，其項目本身必須是經營性資產，

　有比較固定的收益。與取得其他開發(fā)權比較，省去了建設環(huán)節(jié)風險和政策不確定性因素風險，其運作方式對所有者和經營者都有益處。

　4 4、 、 BTO （ Build- - Transfer- - Own ）形式

　這一模式與一般 BOT 模式的不同在于“經營（Operate）”和“轉讓（Transfer）”發(fā)生了次序上的變化，即在項目設施建成后由政府先行償還所投入的全部建設費用、取得項目設施所有權，然后按照事先約定由項目公司租賃經營一定年限。國際惠民環(huán)保技術有限公司（Waste Management International pic) 獲得的香港新界東南區(qū)一個垃圾填埋場項目，就是采用 BTO 模式，即建設、轉讓后再經營的。例如，近年活躍于香港資本市場的消松角高速公路公司對其名下道路設施就采用了類似 BOOT 的投資經營方式。

　5 5、 、 BOO(Build － Own － Operate) 形式

　 其意思為某一基礎設施項目的建設、擁有（所有）、經營。在這一模式中項目公司實際上成為建設、經營某個特定基礎設施而不轉讓項目設施財產權的純粹的私人公司。其在項目財產所有權上與一般私人公司相同，但在經營權取得、經營方式上與 BOT 模式有相似之處，即項目主辦人是在獲得政府特許授權、在事先約定經營方式的基礎上，從事基礎設施項目投資建設和經營的。例如，近年活躍于香港資本市場的滬杭甬高速公路公司和滬寧高速公路公司對其名下道路設施就采用了類似 BOO 的投資經營方式。

　6 6、 、 ROT(Renovate － Operate － Transfer) 形式

　 其意思為重整、經營、轉讓。在這一模式中，重整是指在獲得政府特許授予專營權的基礎上，對過時、陳舊的項目設施、設備進行改造更新；在此基礎上由投資者經營若干年后再轉讓給政府。這是 BOT 模式適用于已經建成、但已陳舊過時的基礎設施改造項目的一

　個變體，其差別在于“建設”變化為“重整”。

　7 7、 、 POT(Purchase － Operate － Transfer) 形式

　 其意思為購買、經營、轉讓。購買，即政府出售已建成的、基本完好的基礎設施并授予特許專營權，由投資者購買基礎設施項目的股權和特許專營權。這是 BOT 模式的變體，其與一般 BOT 的差別就在于“建設”變?yōu)?ldquo;購買”。上海黃浦江兩橋一隧(打浦路隧道、南浦大橋和楊浦大橋)項目就是采用 POT 模式的典型例子。這是上海對 BOT 模式的一個創(chuàng)新。

　8 8、 、 BOOST （ Build － Own － Operate － Subsidy － Transfer ）形式

　 其意思為建設、擁有、經營、補貼、轉讓。發(fā)展商在項目建成后，在授權期限內，既直接擁有項目資產又經營管理項目，但由于存在相當高的風險，或非經營管理原因的經濟效益不佳，須由政府提供一定的補貼，授權期滿后將項目的資產轉讓給政府。

　9 9、 、 BLT （ Build － Lease － Transfer ）

　形式

　 其意思為建設、租賃、轉讓。發(fā)展商在項目建成后將項目以一定的租金出租給政府，由政府經營，授權期滿后，將項目資產轉讓給政府。這一方式與融資租賃非常相似，僅是客體由一般的大宗設備換成了基礎設施而已。從 BOT 及其變異模式看，BOT 投融資模式的核心內容在于項目公司對特定基礎設施項目特許專營權的獲得，以及特許專營權具體內容的確定。而建設（重整、購買）、轉讓則可以視項目不同情況而有所差異。這樣既能解決政府財政資金不敷項目需求的困難，又能保證項目公司在經營期間的獲益權和國家對基礎設施的最終所有權。政府通過項目特許權的授予，賦予私營機構在一定期限內建設、運營并獲取項目收益的權利，期限屆滿時項目設施移交給政府。同時，作為項目發(fā)起人的私營機構除投資自有資金外，項目建設所需資金的大部分來自銀行貸款等融資渠道，借款人還款

　來源限于項目收益，并以項目設施及其收益設定浮動抵押為債務擔保。

　PPP ，T BOT,BT 項目融資模式的概念及區(qū)別

　2013-05-05 15:56 系統(tǒng)分類：工程日志專業(yè)分類：工程造價瀏覽數(shù):11031

　項目 PPP （ Public- - PrivatePartnership ）融資模式也可稱為“公私合營”融資模式，是指政府和企業(yè)基于某個項目而形成的相互合作關系的形式,是適用于基礎設施、公用事業(yè)和自然資源開發(fā)等大中型項目的越來越流行的重要籌資手段。“鳥巢”就是中國首例實行PPP 經營模式的體育館。政府出了 58%，中信聯(lián)合體出了 42%，聯(lián)合體中，中信、城建、金州的股份分別是 65%、30%和 5%。” BOT(Build — Operate — Transfer)即建設—經營—轉讓，是指政府通過契約授予私營企業(yè)（包括外國企業(yè)）以一定期限的特許專營權，許可其融資建設和經營特定的公用基礎設施，并準許其通過向用戶收取費用或出售產品以清償貸款，回收投資并賺取利潤；特許權期限屆滿時，該基礎設施無償移交給政府。

　BT(Build — Transfer)即建設—移交，是指政府經過法定程序選擇擬建的基礎設施或公用事業(yè)項目的投資人，并由投資人在工程建設期內組建 BT 項目公司進行投資、融資和建設；在工程竣工建成后按約定進行工程移交并從政府的支付中收回投資。

　PPP 本質上和 BOT 差不多，都是通過項目來融資——通過該項目的期望收益來融資的活動”。但 PPP 的含義更為廣泛，除了基礎設施和自然資源開發(fā)，還可包括公共服務設施和國營機構的私有化，等等，因此，近年來國際上越來越多采用 PPP 這個詞，以取代 BOT。

　BT 屬于 BOT 的一種演變形式，政府在項目建成后從民營機構中購回項目（可一次支付也可分期支付）；與政府借貸不同，政府用于購買項目的資金往往是事后支付（可通過財政撥款，但更多的是通過運營項目收費來支付）；民營機構用于建設的資金可自己出但更多的是獲取銀行的有限追索權貸款。

　BT 投資是 BOT 的一種變換形式，是指一個項目的運作通過項目管理公司總承包后，由承包方墊資進行建設，建設驗收完畢再移交給項目業(yè)主。BOT 是對 Build-Own-Transfer（建

　設—擁有—轉讓）和 Build-Operate-Transfer（建設—經營—轉讓）形式的簡稱，現(xiàn)在通常指后一種含義。而 BT 是 BOT 的一種歷史演變，即 Build-Transfer（建設—轉讓），政府通過特許協(xié)議，引入國外資金或民間資金進行專屬于政府的基礎設施建設，基礎設施建設完工后，該項目設施的有關權利按協(xié)議由政府贖回 常見投融資模式介紹

　1、BOT 及其變種

　 BOT 是“建設—經營—轉讓”的英文縮寫，指的是政府或政府授權項目業(yè)主，將擬建設的某個基礎設施項目，通過合同約定并授權另一投資企業(yè)來融資、投資、建設、經營、維護該項目，該投資企業(yè)在協(xié)議規(guī)定的時期內通過經營來獲取收益，并承擔風險。政府或授權項目業(yè)主在此期間保留對該項目的監(jiān)督調控權。協(xié)議期滿根據(jù)協(xié)議由授權的投資企業(yè)將該項目轉交給政府或政府授權項目業(yè)主的一種模式。適用于對現(xiàn)在不能盈利而未來卻有較好或一定的盈利潛力的項目，其運作結構如下圖所示。

　 在 BOT 模式的基礎上，又衍生出了 BOOT、BOO 等相近似的模式，這些一般被看作是 BOT 的變種，它們之間的區(qū)別主要在于私人擁有項目產權的完整性程度不同：

　BOOT、BOO 與 BOT 的比較

　 2、BT 融資模式

　 BT（建設—轉讓）是 BOT 的一種演化模式，其特點是協(xié)議授權的投資者只負責該項目的投融資和建設，項目竣工經驗收合格后，即由政府或授權項目業(yè)主按合同規(guī)定贖回。適用于建設資金來源計劃比較明確，而短期資金短缺經營收益小或完全沒有收益的基礎設施項目。

　 （1）適用范圍

　 根據(jù)政府面臨的任務目標和項目特點，涉及的適用范圍總體上講是前期工作成熟到位、急需投資建設，建設資金回收有保障，但回收時間較長（一般 10 年以上），資金籌措中長期較好可行，銀行融資當前較困難。使用范圍內容包括：土地儲備整治及開發(fā)（BT）；城鎮(zhèn)

　供水項目(BT 或 BOT)；污水處理項目(BT 或 BOT)；水電，特別是小水電開發(fā)(BT 或 BOT)；河堤整治開發(fā)建設(BT)；部分水源建設項目(BT)。

　 （2）采用 BOT、BT 要注意的主要問題和對策措施

　 采用 BOT、BT 有助于緩解水利建設項目業(yè)主一段時間特別是當前資金困難。但具體操作中存在項目確定、招標選代理業(yè)主、與中標者談判、簽署與 BOT、BT 有關的合同、移交項目等多個階段，涉及政府許可、審批、標的確定等諸多環(huán)節(jié)。其中 BT 方式還存在到期必須回購付款的資金壓力。這些都需要注意應對，確定相應的對策措施。

　 A.完善機制，尋求法律支持

　 項目的談判中、簽訂中、履行中以及轉讓中尋求法律的支持是客觀的需要，這對于項目的健康有序運行十分必要。

　 ①在項目的談判中

　當采用 BOT、BT 方式融資進行基礎設施建設時，應請律師參與商務談判、起草法律文件、提供法律咨詢、提出司法建議等。

　 如果是通過招標投標方式從優(yōu)確定投資者。應依據(jù)《中華人民共和國招標投標法》審查整個招投標過程，特別是對開標過程的真實性、合法性進行現(xiàn)場公證。

　 ②在協(xié)議簽訂中

　 BOT、BT 項目企業(yè)確定后，項目業(yè)主應與該項目承包商簽訂《投資建設合同書》，這個合同書是 BOT、BT 項目的核心協(xié)議，此后的一系列協(xié)議，都應依據(jù)此合同展開。項目業(yè)主應運用法律程序(如公證方式)從形式要件、實質要件上，確保這一合同的真實合法有效。如果項目承包商由多家投資者組成，投資者之間也必須提交聯(lián)合的法律文書。依照國際慣例，各類法律文書都應辦理公證，使 BOT、BT 項目更趨規(guī)范化。

　 ③在項目轉讓過程中

　 BOT、BT 項目的投資方完成項目工程建設后，提出書面申請，由政府組織交工驗收。驗收合格后，BT 方式的投資方可申請 BT 移交；BOT 方式的項目進入經營，到期后提出移交。在項目轉讓過程中，應請法律機構或公證機構參與。

　 B.給予 BOT、BT 項目承包商比較合理的條件

　 以 BOT、BT 方式進行基礎設施建設，建設周期長、投資回收慢，投資者對項目帶不走，相比有的投入產出企業(yè)，BOT、BT 項目企業(yè)承擔的風險更大。所以應制定對 BOT、BT 方式投資者比較合理的承包條件，如：價格、融資的財務費用、支付條件等，以消除 BOT、BT 項目投資者的顧慮。把 BOT、BT 項目投資者降低工程質量、加大建設費用等方式提前收回投資轉移到以確定的合同條件上來。

　 C.強化對項目的監(jiān)督

　 強化對 BOT、BT 項目的監(jiān)督�？赏ㄟ^以下途徑監(jiān)督：

　 ①確定指標

　 要確定項目的建設規(guī)模、建設內容、建設標準、投資額、工程時間節(jié)點及完工日期，并確認投資方投資額等，并明確規(guī)定每一指標的上、下限。設立相應的資產、質量狀況指標。如施工隊伍與承包人沒有直接的隸屬關系，且獨立管理或承擔某一部分施工的，應視為分包。

　 ②嚴格監(jiān)督

　 負責項目的全過程監(jiān)督。對項目的設計、項目招投標、施工進度、建設質量等進行監(jiān)督與管理，有權向投資方提出管理上、組織上、技術上的整改措施。

　 ③強化法律

　 若發(fā)生私自更改或超過規(guī)定數(shù)量的可訴之法律。實行建設市場準入制度，在施工過程中，監(jiān)理工程師如發(fā)現(xiàn)承包人有分包嫌疑時有權進行調查核實，承包人應提供有關資料并配合調查。如分包成立則按違約處理。

　 D.注重風險防范設立相應的資產、質量狀況指標。

　 首先是組建一個專業(yè)小組，形成依據(jù)完善防范風險的合同條件；其次是充分預見經濟、技術、質量、融資等各類可能存在的風險，擬定相應的風險回避對策；再是力求各種審批和法律手續(xù)完善，做到公平、公正、公開。

　 3、ABS

　 ABS 是(Asset-Backed-Securieization)即“資產證券化”的簡稱。這是近年來出現(xiàn)的一種新的基礎設施融資方式，其基本形式是以項目資產為基礎并以項目資產的未來收益為保證，通過在國內外資本市場發(fā)行成本較低的債券進行籌融資。規(guī)范的 ABS 融資通常需要組建一個特別用途公司(Special Purpose Corpration，SPC)；原始權益人(即擁有項目未來現(xiàn)金流量所有權的企業(yè))以合同方式將其所擁有的項目資產的未來現(xiàn)金收入的權利轉讓給SPC，實現(xiàn)原始權益人本身的風險與項目資產的風險隔斷；然后通過信用擔保，SPC 同其它機構組織債券發(fā)行，將發(fā)債募集的資金用于項目建設，并以項目的未來收益清償債券本息。。ABS 融資方式，具有以下特點：與通過在外國發(fā)行股票籌資比較，可以降低融資成本；與國際銀行直接 信貸比較，可以降低債券利息率；與國際擔保性融資比較，可以避免追索性風險；與國際間雙邊政府貸款比較，可以減少評估時間和一些附加條件。其運作流程可簡要圖示如下：

　 在西方，ABS 廣泛應用于排污、環(huán)保、電力、電信等投資規(guī)模大、資金回收期長的城市基礎設施項目。

　 4、TOT 是“移交－經營－移交（Transfer-Operate- Transfer）”的簡稱，具體是指中方在與外商簽訂特許經營協(xié)議后，把已經投產運行的交通基礎設施項目移交給外商經營，憑借該設施在未來若干年內的收益，一次性地從外商手中融得一筆資金，用于建設新的交通基礎設施項目；特許經營期滿后，外商再把該設施無償移交給中方。

　 5、PPP 項目融資模式

　 PPP 為“公私合伙制”，指公共部門通過與私人部門建立伙伴關系提供公共產品或服務的一種方式。PPP 包含 BOT、TOT 等多種模式，但又不同于后者，更加強調合作過程中的風險分擔機制和項目的貨幣價值(value for money)原則。PPP 模式是公共基礎設施建設中發(fā)展

　起來的一種優(yōu)化的項目融資與實施模式，這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。其典型的結構為：特許經營類項目需要私人參與部分或全部投資，并通過一定的合作機制與公共部門分擔項目風險、共享項目收益。根據(jù)項目的實際收益情況，公共部門可能會向特許經營公司收取一定的特許經營費或給予一定的補償，這就需要公共部門協(xié)調好私人部門的利潤和項目的公益性兩者之間的平衡關系，因而特許經營類項目能否成功在很大程度上取決于政府相關部門的管理水平通過建立有效的監(jiān)管機制，特許經營類項目能充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢，節(jié)約整個項目的建設和經營成本，同時還能提高公共服務的質量。

　 6、基礎設施產業(yè)投資基金即組建基金管理公司，向特定或非特定投資者發(fā)行基金單位設立基金，將資金分散投資于不同的基礎設施項目上，待所投資項目建成后通過股權轉讓實現(xiàn)資本增值，其收益與風險由投資者共享、共擔。這一方式的優(yōu)點在于可以集聚社會上分散資金用于基礎設施建設。其操作模式如下：

　 7、以“設施使用協(xié)議”為載體融資。投資者事先同項目設施使用者簽署“設施使用協(xié)議”并獲付費承諾，然后組建項目公司，項目公司以使用協(xié)議作為融資載體來安排融資。其信用保證主要來自于“設施使用協(xié)議”中使用者的無條件付費承諾，在具體的融資結構設計中往往把使用協(xié)議做成一個實際上的項目債務融資擔保或信用增強途徑。此種方式較適合于資本密集、收益較低但相對穩(wěn)定的基礎設施項目，如石油、天然氣管道項目、港口設施等。

　 8、民間主動融資(Private Finance Initiative，PFI)即對于公益性的基礎設施項目，政府通過項目招標的方式確定民間投資主體，并授權后者負責項目的融資、建設與運行，作為對該民間投資主體的回報，政府在授權期限內每年以財政性資金向其支付一定的使用費或租賃費，授權經營期結束時，民間投資主體無償轉讓項目給政府。PFI 融資方式與 BOT方式有類似之處(兩者均涉及項目的“建設——經營——轉讓”)，但在 PFI 中，最終是由政府支付項目建設、維護費用，相當于是政府購買服務，而 BOT 屬于項目融資方式。由此PFI 主要用于一些不收費的項目，如免費的橋梁、隧道等，而 BOT 適用于具有收費條件的基礎設施項目，如收費的橋梁等。

　 9、使用者付費模式(User Reimbursement Model，URM)是指政府通過招標的方式選定合適的基礎設施項目民間投資主體，同時，政府制定合理的受益人收費制度并通過一定的技術

　手段將上述費用轉移支付給項目的民間投資者，作為購買項目服務的資金。其運作流程如下圖所示：

　在 URM 模式下，與 BOT 一樣，資金的平衡來自于項目的收費，但與 BOT 不同的是，此種模式中的產品和服務的收費是在政府的中介下完成的。對于一些不適合私人直接進行收費、市場風險較大的基礎設施項目，如污染治理工程等，比較適合采用 URM 方式來運作。

　10、影子收費融資模式（shadow tolling）是指對于公益性的基礎設施項目，政府通過項目招標的方式確定民間投資主體，并授權后者負責項目的融資、建設、與運營，作為對該民間主體的回報，政府在授權期限內每年以財政性資金或其他形式基金向其支付一定的補償費用，補償其免費為公眾提供服務應得的利益；授權經營期結束時，民間投資主體無償轉讓項目給政府。

　 （1）適用范圍

　 BOT、BT 模式在一般情況下的確可以有效利用外資和民間資本，但是它有一個不可逾越的條件，就是要對基礎設施的使用者直接征收費用（或政府一次性必須給出很大一筆錢來收購該基礎設施），對于基礎設施項目來說，這種征收可能直接降低基礎設施的使用效率，顯著的例子就是交通基礎設施。

　 BOT 工程較適宜于市場需求大，并且較具經營性價值的公共建設，如收費道路、發(fā)電廠等，便于拿營運收入回收投資成本。而對于一些無法向使用者直接收費的城市非經營性公共工程，如一般公路、橋梁等，則采用“影子收費”的方式更加適合，由民間資本先行墊付經費，承擔建設期間成本，政府可延后公共建設的財務支出，以紓解短期的財務負擔。而政府雖然仍有財政負擔，但有最大的負擔上限，經營方保證穩(wěn)定收益的同時，也可以通過成本規(guī)劃達成利潤極大。這樣既可吸引投資，又轉移了營運風險，像英國道路建設的主要就是采用了“影子收費”的激勵機制。

　 （2）采用影子收費融資模式的給付結構分析

　 ①組建 DBFO 公司

　 對于交通設施項目，采取授予 DBFO(Design-Build-Finance-Operate，設計-建設-融資-運營)特許權的形式，并要求民間投資主體按照要求組建項目公司，通常稱為 DBFO 公司，借此私人部門可以在規(guī)定的授權期限內設計、建設、融資和運營該項目，其運作流程如下圖所示。

　圖：影子收費方式下基礎設施建設融資的運作流程

　 ②影子收費融資模式與 BOT、BT 等融資方式的區(qū)別

　 在影子收費融資模式下，對于使用者并不直接向運營者付費，而是由政府根據(jù)設施的交通流量和預先商榷好的費率向運營者支付使用費的方式就是影子收費，也可以說補償補償費用的給付結構便是影子收費結構，通常在 DBFO 合約中設定，之所以稱其為“影子”，是針對于真實的，如 BOT 模式中的顯示收費而言的。

　 與 BOT、BT 等融資方式的區(qū)別在于，實質上它沒有真正融得資金，最終還是由政府支付項目的建設、運營和維護費用，相當于政府購買服務，只不過政府通過這種方式將支付的時間大大延長了，通常是二十年左右。

　 ③影子收費的給付結構

　 影子費用的給付是為了對投資商無償為公眾提供服務進行補償，因此其建立在過往車輛的類型和數(shù)量的基礎上。影子費用的給付通常從交通設施提供服務那天開始，這樣做的目的是為了激勵投資商盡快完成工程，對公眾開放。

　表：影子收費的給付結構

　 （3）影子收費方式的風險分擔

　 對于政府而言，項目基本上由政府部門轉向了私人部門，因為整個項目由私人部門負責建設、運營和維護并籌措相關成本費用；政府僅承擔交通風險，原因是影子費用的給付與交通流量相關，如果交通流量始終處于第二區(qū)間，那么政府給付的額度就會比較多，但由于給付始終在政府承受范圍之內，所以相對于私人部門而言，政府承擔的風險還是要小得多。

　但是高收益必定伴隨著高風險，通過采取各種方法評估和規(guī)避風險之后，影子收費依然是一個對投資商有足夠吸引力的參與基礎設施建設的途徑。

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