【摘

　要】健全和完善政府治理體系，是我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要任務(wù)和目標(biāo)。為此，中國共產(chǎn)黨在基于中國國情和多年改革的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地進(jìn)行了“整體性治理”的黨和國家機(jī)構(gòu)的全面深化改革，從而形成了一種全新的政府治理格局。我國政府治理體系的構(gòu)建，需堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)人民政府與法治政府的內(nèi)涵建設(shè)，將人民政府打造成體現(xiàn)多種功能的多維人民政府。

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　【關(guān)鍵詞】政府治理；整體性治理；多維政府

　 2013 年，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱為《十八屆三中全會(huì)決定》)提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度?推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。2017 年，黨的十九大報(bào)告(《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利》)提出了“兩步走”的發(fā)展戰(zhàn)略：從 2020 年到 2035 年要基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；從 2035 年到本世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2018 年，黨的十九屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》(以下簡稱《十九屆三中全會(huì)決定》)和《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，明確提出了深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)和任務(wù)?其中目標(biāo)之一就是要構(gòu)建“職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”，而“轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置”則是此次深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)。2019 年，黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《十九屆四中全會(huì)決定》)，進(jìn)一步細(xì)化和拓展了黨的十九大及十九屆三中全會(huì)提出的戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)，并對(duì)完善國家行政體制、構(gòu)建政府治理體系作出了部署�？梢�，政府治理體系的構(gòu)建不僅構(gòu)成了“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”建設(shè)的重要組成部分甚至核心內(nèi)容?而且也是當(dāng)下亟待完成的一項(xiàng)具有時(shí)代緊迫感的重要任務(wù)。

　造 一、特色：多目標(biāo)融合下的政府治理體系打造 《十九屆三中全會(huì)》提出決定，深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是：構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系，形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系，職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，中國特色、世界一流的武裝力量體系，聯(lián)系廣泛、服務(wù)群眾的群團(tuán)工作體系等。其中“完善堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度”是此次改革的“首要任務(wù)”，而“轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置”，是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的“重要任務(wù)。”在這一重要任務(wù)的布置中，涉及到行政體制的方方面面，包括黨與政府的關(guān)系、政府與市場的關(guān)系、政府機(jī)構(gòu)及其部門的職能以及中央政府與地方政府的關(guān)系，《十九屆四中全會(huì)決定》在確立“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代的總體目標(biāo)”的同時(shí)，也具體提出了構(gòu)建和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系、人民當(dāng)家作主制度體系、法治體系、政府治理體系以及完善基本經(jīng)濟(jì)制度、先進(jìn)文化制度、民生保障制度、社會(huì)治理制度、生態(tài)文明制度體系、黨和國家監(jiān)督體系等的要求。

　根據(jù)《十九屆三中全會(huì)決定》和《十九屆四中全會(huì)決定》的精神和部署，我們從中可以發(fā)現(xiàn)：一方面，推進(jìn)國家治理體系的現(xiàn)代化，旨在發(fā)揮中國特色社會(huì)主義制度的整體優(yōu)勢(shì)和功能，實(shí)現(xiàn)各個(gè)治理主體之間的良性互動(dòng)和有效治理，從而全面提升國家治理能力水平；另一方面，政府治理體系并非封閉式的而是呈開放性態(tài)勢(shì)的構(gòu)建，是與整個(gè)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)、若干制度體系建設(shè)和“法治政府”建設(shè)相融合相統(tǒng)一的制度安排。就政府治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的安排而言，呈現(xiàn)出如下鮮明特色：

　一是與國家治理體系構(gòu)建相統(tǒng)一。國家治理體系的構(gòu)建是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在這項(xiàng)系統(tǒng)工程中必須注重各子系統(tǒng)的和諧統(tǒng)一與相互協(xié)調(diào)和銜接。鑒于政府治理體系在國家治理體系中的重要地位，十九屆三中全會(huì)不僅將政府治理體系作為深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)之一，而且將政府治理體系與黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系、

　黨的領(lǐng)導(dǎo)體系、武裝力量體系、群團(tuán)工作體系納入整個(gè)國家治理體系中一并作出部署安排。而《十九屆四中全會(huì)決定》則在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善，將民主治理體系、法治體系、生態(tài)環(huán)境治理體系、黨和國家監(jiān)督體系等一體納入國家治理體系之中。

　二是與完善中國特色社會(huì)主義法治體系相融合。政府治理體系現(xiàn)代化建設(shè)，也是我國法治建設(shè)的一部分，構(gòu)成了法治國家、法治政府和法治社會(huì)“三位一體”建設(shè)的內(nèi)容。在推進(jìn)法治國家、法治政府和法治社會(huì)建設(shè)進(jìn)程中，必然包括了國家治理、政府治理和社會(huì)治理這三個(gè)層面。在法治的維度上，政府治理體系主要屬于依法行政和法治政府建設(shè)的范疇。十九屆四中全會(huì)就此提出了三項(xiàng)改革目標(biāo)：（1）探索實(shí)行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法；（2）落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度，健全強(qiáng)有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)；（3）推進(jìn)行政組織機(jī)構(gòu)、行政職能和權(quán)限、行政程序和責(zé)任等的法定化。

　三是在政府治理體系中構(gòu)建種種制度體系的“內(nèi)和諧”�！妒�九屆四中全會(huì)決定》明確提出要堅(jiān)持和完善中國特色的行政制度，在行政體制內(nèi)構(gòu)建“職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”。構(gòu)建民主化、科學(xué)化、法治化的政府治理體系，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的迫切要求。在政府治理體系的構(gòu)建中，需要在行政體制這一子系統(tǒng)內(nèi)作出通盤性的整體安排，理順政府治理中的種種內(nèi)外部行政關(guān)系：（1）明確政府及其主管部門與黨和其他國家機(jī)構(gòu)之間的職能職責(zé)、權(quán)限范圍；（2）完善行政體制及行政運(yùn)作機(jī)制；（3）健全部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制，防止政出多門、決策和決定相互沖突:（4）厘清政府與市場和社會(huì)的關(guān)系，優(yōu)化政府職責(zé)體系；（5）理順中央和地方的權(quán)責(zé)關(guān)系，包括中央的領(lǐng)導(dǎo)和管理權(quán)、中央與地方的共同事權(quán)、中央與地方事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分以及規(guī)范垂直管理體制和地方分級(jí)管理體制等。

　四是與政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)相促進(jìn)。如同國家治理體系與治理能力的互動(dòng)關(guān)系一樣，政府治理體系與治理能力也是一個(gè)有機(jī)協(xié)調(diào)、動(dòng)態(tài)完善的行政制度運(yùn)行系統(tǒng)，完善的政府治理體系有利于政府治理能力的提高，而政府治理能力的提高則有助于政府治理體系更加有效運(yùn)轉(zhuǎn)。完善行政體制，構(gòu)建“職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”，就是要實(shí)現(xiàn)政府治理的規(guī)范化、科學(xué)化、民主化、程序化和法治化，從而提高科學(xué)治理、民主治理、依法治理和為人民服務(wù)的水平。

　照 二、過程：我國政府治理改革與域外經(jīng)驗(yàn)的對(duì)照 從過去的行政管理或行政體制進(jìn)階到時(shí)下的“政府治理體系和治理能力”，可以說是我國行政體制改革一個(gè)不斷深化認(rèn)識(shí)的過程。這一不斷深化和拓展的改革進(jìn)程及其所設(shè)計(jì)安排的政府治理體系建設(shè)，既是我國長期以來不斷改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是一個(gè)立足中國國情和堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義制度并借鑒國外有益理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)而實(shí)行制度創(chuàng)新和理論創(chuàng)新的結(jié)果。在國家治理體系現(xiàn)代化的過程中，必須基于中國國情改革那些不適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展和時(shí)代要求的舊的體制機(jī)制，構(gòu)建符合新時(shí)代的新的體制機(jī)制，探索具有中國特色契合中國國情的治理體系。同時(shí)，由于同時(shí)代的不同國家也會(huì)存在著程度不一的共性，各國也都面臨著一些同樣或類似的國家治理難題。因而，國家治理體系構(gòu)建和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，亦不可閉門造車，而應(yīng)當(dāng)合理借鑒國外治理體系和治理能力方面已取得的成功經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，這種借鑒并不意味著照搬或盲從，而是應(yīng)以積極的態(tài)度批判式地吸收國外先進(jìn)的理念和制度為我所用。不僅如此，我國國家治理理念和實(shí)踐，也為世界貢獻(xiàn)了中國智慧與方案，對(duì)世界尤其是對(duì)廣大發(fā)展中國家來說，可以提供一條不同于西方的道路選擇。

　1982 年至今，我國進(jìn)行了八次大的行政體制改革，分別是 1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013年的行政體制改革和 2018 年的黨和國家機(jī)構(gòu)改革。前 7 次改革可以分為兩個(gè)階段：第一個(gè)階段是精兵簡政轉(zhuǎn)變職能，破除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的藩籬；第二個(gè)階段自 2003 年始，主要是優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，建立適合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的新型行政體制。自 2018 年 3 月十九屆三中全會(huì)以來,在新的歷史起點(diǎn)上改革進(jìn)入到一個(gè)“深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革”的全面深化改革階段。根據(jù)黨中央的統(tǒng)一部署，中央國家機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)改革在 2018 年底落實(shí)到位，所有地方機(jī)構(gòu)改革任務(wù)在 2019 年 3 月底基本完成。此次深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，

　以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，“以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，改革機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置，深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，提高效率效能”，涉及到黨政軍群四大機(jī)構(gòu)體系的改革。在行政領(lǐng)域，已打破傳統(tǒng)的僅限于行政體制范圍內(nèi)的改革，不僅進(jìn)行了政府系統(tǒng)內(nèi)的機(jī)構(gòu)合并職能整合、組建新的政府部門和綜合執(zhí)法隊(duì)伍；而且還從橫向上整合了各類黨政部門及其職能，在縱向上對(duì)不同層級(jí)機(jī)構(gòu)甚至中央和地方機(jī)構(gòu)體系進(jìn)行整合，具有類似于“整體性治理”的邏輯思維。但是這種改革的邏輯思維，并不局限于西方一些國家所謂的“整體性治理”，而是基于中國長期以來存在的體制問題和改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)所進(jìn)行的全面的改革，是對(duì)西方國家“整體性治理”的超越和創(chuàng)新，尤其是體現(xiàn)了中國社會(huì)主義制度特色。

　從公共行政的發(fā)展歷程來看，公共行政中有三種典型的治理模式：傳統(tǒng)官僚模式、新公共管理模式和整體性治理模式。伴隨著盛極一時(shí)的新公共管理模式的衰微和數(shù)字時(shí)代的來臨，在英國首先形成了一種新的有關(guān)政府治理理論，即“整體性治理”模式。整體性治理，著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門的整體性運(yùn)作，主張管理從分散走向集中、從部分走向整體、從碎片走向整合。1997 年英國學(xué)者佩里·�？怂沟谝淮翁岢�“整體性治理”理念。澳大利亞通過引入整體性治理理論，充分發(fā)揮信息技術(shù)作用，打造整體政府；21 世紀(jì)以來，新西蘭推進(jìn)整體政府建設(shè)，初步實(shí)現(xiàn)從新公共管理向整體性治理的轉(zhuǎn)換。從澳大利亞和新西蘭整體政府建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)來看，他們都強(qiáng)調(diào)治理主體的整合與協(xié)調(diào)，推進(jìn)各個(gè)公共治理主體協(xié)同合作，強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)的運(yùn)用，利用信息數(shù)據(jù)庫掌握全面整體信息，優(yōu)化政府決策，提高公共服務(wù)質(zhì)量。這種發(fā)端于英國的整體性治理理論和以澳大利亞、新西蘭為代表的整體政府建設(shè)，在政府治理的主體多元化、行政職能優(yōu)化、政府的協(xié)同合作等方面可以為我們提供一定的參考和借鑒。

　此次黨和國家機(jī)構(gòu)改革所涉及到的行政體制機(jī)制部分，體現(xiàn)了具有中國社會(huì)主義特色的“混合性治理”。如果與國外“整體性治理”理論與實(shí)踐相對(duì)照，可以發(fā)現(xiàn)二者之間有著一定的相似性，從中亦可發(fā)現(xiàn)當(dāng)今世界各國政府改革和政府行政運(yùn)行的一些共通性問題以及各國經(jīng)驗(yàn)可相互借鑒之處。同時(shí)，我國黨和國家機(jī)構(gòu)改革在政府治理體系方面表現(xiàn)出了如下獨(dú)特性：

　一是以人民為中心。在體制改革過程中始終貫穿了“以人民為中心”的原則，這一原則在政府職能的轉(zhuǎn)變和優(yōu)化整合、公共服務(wù)管理體制、行政行為方式創(chuàng)新、行政效率和政府效能提高、服務(wù)型政府建設(shè)等方面都得到了體現(xiàn)。此點(diǎn)正與國外“整體性治理”中“以公眾為中心”的公共服務(wù)理念相對(duì)照。

　二是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。此次機(jī)構(gòu)改革以加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，在黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌設(shè)置上，強(qiáng)化了黨組織在同級(jí)政府中的領(lǐng)導(dǎo)地位。在政府治理體系上，不僅存在黨政機(jī)構(gòu)合并或合署的形式，某些黨的職能部門具有了行政執(zhí)法權(quán)，而且黨中央還設(shè)置了若干委員會(huì)，通過這些委員會(huì)及其辦公室的設(shè)置來加強(qiáng)黨對(duì)政府治理的全面領(lǐng)導(dǎo)。如，設(shè)立中央全面依法治國委員會(huì)，辦公室設(shè)在司法部；設(shè)立中央審計(jì)委員會(huì)，辦公室設(shè)在審計(jì)署。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)并將黨的全面領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在政府治理體系之中，則是我國特有的制度優(yōu)勢(shì)，也是我國改革取得成功的基本保證。這一特色對(duì)于一些國家處理執(zhí)政黨與政府的關(guān)系無疑提供了可資參考或借鑒的中國樣本。

　三是治理主體多元化。過去，我國政府治理主體單一，治理主體主要限于政府及其行政部門。此次通過黨政機(jī)構(gòu)的職能合并和調(diào)整，不僅行政機(jī)關(guān)作為治理主體，而且黨組織部門也被擴(kuò)充為治理主體。例如，中央宣傳部統(tǒng)一管理新聞出版和電影工作、中央組織部統(tǒng)一管理公務(wù)員工作、中央統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)一管理宗教工作和僑務(wù)工作�？梢�，它們不僅是一般意義上的治理主體，而且還是名符其實(shí)的行政執(zhí)法主體。在治理體系中，公民、社會(huì)組織和群眾團(tuán)體也作為治理主體參與進(jìn)政府治理之中。這雖與“整體性治理”中的多中心主義相對(duì)應(yīng)，卻也體現(xiàn)了在我國黨組織作為治理主體和黨政職能融合的獨(dú)特內(nèi)涵。

　四是強(qiáng)調(diào)治理的整體性和協(xié)同性。確立了大部制框架，成立了諸如自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、文化和旅游部、交通運(yùn)輸部等大部制部門，整合組建各類綜合執(zhí)法隊(duì)伍，如市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊(duì)伍、生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍、農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍、文化市場綜合執(zhí)法隊(duì)伍、交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法隊(duì)伍等，使得政府事權(quán)更加統(tǒng)一，從而改變了長期來存在的部門林立、職責(zé)不清和交叉、多頭管理、多頭執(zhí)法的不良狀況。這一特點(diǎn)與“整體性治理”中旨在克服碎片化管理的整體性取向相吻合，不過在具體的體制機(jī)制運(yùn)作上則是中國制度實(shí)踐的體現(xiàn)。

　五是充分利用信息化等新的技術(shù)手段，構(gòu)建跨機(jī)關(guān)跨領(lǐng)域的綜合服務(wù)平臺(tái)。如，建立和推廣地方服務(wù)大廳、設(shè)立綜合服務(wù)局、“互聯(lián)網(wǎng)+”等模式，通過“一個(gè)窗口對(duì)外”“讓數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿”等舉措為民眾提供便利化、高效率的服務(wù)。在技術(shù)手段和治理工具的利用上方面，中西方有著相通性。

　造 三、角色：政府治理體系中的政府定位與多維打造 政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，包括政府治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化兩個(gè)方面。政府治理體系的現(xiàn)代化，主要指政府機(jī)構(gòu)設(shè)置要科學(xué)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)明晰，其構(gòu)建主要包括政府的體制機(jī)制、法律制度等方面的建立和完善；政府治理能力的現(xiàn)代化，是指政府有能力統(tǒng)籌各個(gè)領(lǐng)域的治理，使其相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)展，其內(nèi)容涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域治理的現(xiàn)代化。在推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，政府治理體系的科學(xué)完備及其體制機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，無疑居于基礎(chǔ)性和決定性的地位�？茖W(xué)合理、體制機(jī)制健全的政府治理體系將會(huì)催生出高水平的政府治理能力，此即體制機(jī)制的制度運(yùn)轉(zhuǎn)功能。當(dāng)然，高水平的治理能力也有利于政府治理體系功能的充分發(fā)揮。就政府治理體系而言，它有著多方面的功能，諸如維護(hù)秩序、為公眾服務(wù)、保護(hù)公共利益和保障公民權(quán)利、提高人民生活福祉，等等。如何使其功能得到充分發(fā)揮，就必須要建構(gòu)科學(xué)的、完善的政府體制機(jī)制并以良好的法律制度加以確立和規(guī)范，從而實(shí)現(xiàn)“善政良治”。

　鑒于政府在政府治理中的治理者角色和多重性任務(wù)，政府治理體系的構(gòu)建必須圍繞政府進(jìn)行多層面、多維度地打造，從不同視角定位政府�；�于中國國情和 40 多年來的改革經(jīng)驗(yàn)和未來建設(shè)發(fā)展的需求，筆者以為我們可以從如下兩個(gè)方面來把握好政府治理體系的構(gòu)建：一是在政府治理體系中如何實(shí)現(xiàn)“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一”，二是在這三者有機(jī)統(tǒng)一的框架下如何加強(qiáng)政府治理體系的內(nèi)涵建設(shè)。

　一 （一）黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民政府與法治政府的有機(jī)統(tǒng)一 “堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一”，要求在政府治理體系建設(shè)中將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、建設(shè)人民政府和法治政府三者有機(jī)統(tǒng)一（以下簡稱為“三統(tǒng)一”）起來。在政府治理體系中，不能只強(qiáng)調(diào)某一方面，更不能將三者對(duì)立起來，而是要將政府的政治性（受黨的領(lǐng)導(dǎo)）、政府的人民性和政府的法治性統(tǒng)一于一體。只有將這三者統(tǒng)一起來并通過制度加以落實(shí)和體現(xiàn)，才符合我國政府治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的要求。這既是歷年來體制機(jī)制改革和我國政府建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是黨和國家所確立的治國理政的基本方略。如，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（2014 年 10 月）提出：為“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”，“各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，……”;“堅(jiān)持人民主體地位。人民是依法治國的主體和力量源泉，……必須保證人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”又如，2015 年 12 月中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020 年）》（以下簡稱《綱要》）規(guī)定，“建設(shè)法治政府必須堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持人民主體地位，堅(jiān)持法律面前人人平等……”，明確表明了黨領(lǐng)導(dǎo)政府，黨也領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)法治政府。同時(shí)，根據(jù)我國憲法規(guī)定，我國政府體系是由國務(wù)院即中央人民政府和地方各級(jí)人民政府組成，換言之，政府是人民政府而非其他�！妒�九屆四中全會(huì)決定》進(jìn)一步將黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系、人民當(dāng)家作主體

　系、中國特色社會(huì)主義法治體系、政府治理體系等一并融入國家治理體系之中。由此可見，在政府治理體系中，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民政府與法治政府三者缺一不可而且構(gòu)成一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一體。

　1. 黨的領(lǐng)導(dǎo) 政治乃行政的首要因素也是最重要的因素�，F(xiàn)代治理理念中不存在政治與行政的分離，“治理一詞彌合了政治——行政或者政策——行政之間的差異。”任何一個(gè)國家的治理，都離不開一個(gè)具有高度凝聚力的政治領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)，而這種政治領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)在現(xiàn)代民主國家中就是政黨。政黨作為現(xiàn)代民主國家的領(lǐng)導(dǎo)力量，在國家治理中發(fā)揮著多種領(lǐng)導(dǎo)功能，是民主政府的關(guān)鍵。政黨組織對(duì)于現(xiàn)代國家的有效治理至關(guān)重要。從現(xiàn)代西方國家治理實(shí)踐來看，雖然各國政黨制度有較大差異，但各國政黨內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)發(fā)展的一般趨勢(shì)則是集中化，黨的組織紀(jì)律不斷得到加強(qiáng)，其主要原因是既有政黨政治競爭的需要也有國家治理的需要。在西方多黨競爭的民主政治里，正是一黨執(zhí)政和集中的、紀(jì)律嚴(yán)明的政黨組織結(jié)構(gòu)這兩種制度安排，保證了穩(wěn)定的、強(qiáng)有力的政府的構(gòu)成。

　在我國的國家治理中，必須以“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)”“加強(qiáng)黨對(duì)各領(lǐng)域各方面工作領(lǐng)導(dǎo)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅(jiān)強(qiáng)有力”。這既是新時(shí)代中國特色社會(huì)主義制度發(fā)展的要求，也是由中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)和地位所決定的。中國共產(chǎn)黨，作為馬克思主義先進(jìn)政黨，始終堅(jiān)持黨性與人民性的統(tǒng)一，堅(jiān)持人民利益和國家利益至上，沒有自己的任何私利；中國共產(chǎn)黨，作為制度化的、集中的、紀(jì)律嚴(yán)明的群眾性全國政黨，是我國唯一的執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)黨，是構(gòu)造統(tǒng)一的、強(qiáng)大的國家政府的核心力量，正是其執(zhí)政黨的地位和上下統(tǒng)一的政黨組織及嚴(yán)密的政黨紀(jì)律，將全國的政治連接起來，形成了一個(gè)有機(jī)的整體，從而可以發(fā)揮對(duì)國家、政府和社會(huì)的全面領(lǐng)導(dǎo)作用。在我國，黨領(lǐng)導(dǎo)政，或者說政府接受黨對(duì)政府治理的領(lǐng)導(dǎo)，“是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”，它不同于西方國家的“政黨政府”或代議制民主政府。

　根據(jù)《十九屆三中全會(huì)決定》及《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》《十九屆四中全會(huì)決定》的要求，要“把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)”，作為政府治理體系中的行政體制呈現(xiàn)出黨領(lǐng)導(dǎo)政府的中國特色，在某些領(lǐng)域還作出了“黨政融合”或“黨政合一”的制度安排。在我國，黨領(lǐng)導(dǎo)政府的制度構(gòu)建，體現(xiàn)在黨政職能和機(jī)構(gòu)優(yōu)化重組方面。其表現(xiàn)為：（1）黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立，即在性質(zhì)相同的黨政機(jī)關(guān)間進(jìn)行合并，這種合并既有行政機(jī)關(guān)合并到黨的組織部門，也有黨的職能部門合并到行政機(jī)關(guān)，使其原有機(jī)構(gòu)性質(zhì)從“政”的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;黨”的部門、或者從“黨”的部門轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;政”的行政主管部門（實(shí)踐中主要是政府部門合并到黨的部門或轉(zhuǎn)隸于黨的部門）。如國家宗教事務(wù)局并入中央統(tǒng)戰(zhàn)部。（2）黨政機(jī)構(gòu)合署辦公，即兩個(gè)或者兩個(gè)以上的黨政機(jī)構(gòu)由于職能相近或工作聯(lián)系密切而在同一地點(diǎn)辦公，合署后一般是“一套人馬兩塊牌子”（或多塊牌子）。（3）黨的組織機(jī)構(gòu)承擔(dān)一定的行政職能。如，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)辦公室雖是黨中央的組織機(jī)構(gòu)，卻承擔(dān)著網(wǎng)絡(luò)安全和信息化的行政管理職能。

　在黨領(lǐng)導(dǎo)政府治理方面，主要表現(xiàn)為：（1）黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)而其辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在行政職能部門。如，設(shè)置中央全面依法治國委員會(huì)，其辦公室設(shè)在司法部；設(shè)置中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組，其秘書組設(shè)在教育部。（2）在政府及其各職能部門設(shè)立黨組。不同行政機(jī)關(guān)之間、黨政機(jī)關(guān)之間的職能或機(jī)構(gòu)調(diào)整包括合并或合設(shè)等，有利于加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和政府的整體性治理，優(yōu)化了政府的職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，但也凸顯了明晰職權(quán)職責(zé)范圍、實(shí)行“法治”治理的必要性與緊迫性。黨領(lǐng)導(dǎo)政府制度的建立與改革，必須與“法治政府”建設(shè)同時(shí)而進(jìn)、相向而行。

　2. 人民政府

　在我國，國家的一切權(quán)力屬于人民，不僅黨為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政，而且政府也是同樣。政府是人民的政府，必須以人民為主體，行政制度和政府治理須體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益。為確保人民有權(quán)依法通過各種途徑和形式管理國家行政事務(wù)或者參與政府治理，就必須健全政府治理中的民主制度。

　為保障人民在國家治理中的主體地位，《十九屆四中全會(huì)決定》提出了“堅(jiān)持和完善人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展社會(huì)主義民主政治”的要求。為發(fā)展社會(huì)主義民主政治，“必須堅(jiān)持健全民主制度，豐富民主形式，拓展民主渠道，依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，“統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商，構(gòu)建一個(gè)程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”。這種富有創(chuàng)新性的民主制度實(shí)踐和理論，回應(yīng)了新時(shí)代國家治理的要求，是對(duì)民主理論和實(shí)踐的新發(fā)展，是體現(xiàn)中國特色、中國智慧的民主建設(shè)方案，可稱之為新時(shí)代的“治理型民主”。

　近代以來，西方國家的民主已逐漸從“保護(hù)型民主”轉(zhuǎn)型為“可治理型民主”，即以權(quán)力制約和保護(hù)自由為其制度安排的核心原則的“保護(hù)型民主”逐漸向如何有效地治理國家、塑造一個(gè)民主的強(qiáng)政府的“可治理型民主”轉(zhuǎn)化。正如有學(xué)者所分析的“在當(dāng)代西方各國以如何實(shí)現(xiàn)國家的有效治理為核心的可治理型民主模式中，制度安排的重心已經(jīng)不再是貫徹和體現(xiàn)抽象的人民主權(quán)原則和權(quán)力制約原則，而是以提高政府決策能力為核心，高度強(qiáng)調(diào)政府決策權(quán)力的統(tǒng)一、政府的穩(wěn)定性，強(qiáng)調(diào)各種政治力量之間的協(xié)調(diào)一致，所追求的是一個(gè)穩(wěn)定的、高效的、決策能力和行動(dòng)能力強(qiáng)的強(qiáng)政府。”而十九屆四中全會(huì)所提出“中國之治”新境界獨(dú)具中國特色，它是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的彰顯，旨在以人民為中心，滿足人民群眾日益增長的對(duì)美好生活的需要。

　民主制度的建設(shè)（包括民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督、政府協(xié)商等），體現(xiàn)在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的方方面面，同樣也體現(xiàn)于政府治理體系的構(gòu)建之中。在政府治理體系構(gòu)建中，必須將民主制度融入其中；而民主也只有與政府治理相結(jié)合，才能體現(xiàn)其價(jià)值。這是因?yàn)�，一個(gè)民主的體制并不必然是一個(gè)優(yōu)良的體制，只有與優(yōu)良的行政體制如一個(gè)由高素質(zhì)公務(wù)員構(gòu)成的政府行政系統(tǒng)、科學(xué)合理的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)、完備的行政法律制度有機(jī)結(jié)合起來，民主才能發(fā)揮其應(yīng)有的功能。因而，在我國政府治理體系中，應(yīng)一體加強(qiáng)“民主政府”“政黨政府”和“法治政府”建設(shè)。我國民主政府的建設(shè)，主要應(yīng)體現(xiàn)在“民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”等方面，尤其是在公眾的參與和表達(dá)意見方面，應(yīng)積極鼓勵(lì)和促進(jìn)公眾參與行政立法和政府規(guī)范性文件的形成過程、參與行政決策或決定等方面，還應(yīng)當(dāng)建立有利于公眾行使“參政議政權(quán)”的多元化渠道及機(jī)制。

　3. 法治政府 黨必須依法執(zhí)政，人民有權(quán)通過各種民主的渠道和形式依法參與政府治理，政府必須依法行政。無論從黨的領(lǐng)導(dǎo)主體、人民主體還是從政府主體來看，他們?cè)谡�府治理體系中都必須依法而為，這無疑凸顯加強(qiáng)法治政府建設(shè)的必要與重要。

　在推進(jìn)依法行政、法治政府建設(shè)方面，主要有國務(wù)院頒布的《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》（1999 年）、《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（2004 年）、《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（2010 年）和 2014 年十八屆四中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱為《十八屆四中全會(huì)決定》）等�！妒�八屆四中全會(huì)決定》明確要求“各級(jí)政府必須在堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。法治政府建設(shè)須因應(yīng)時(shí)代的變革而同步發(fā)展。在當(dāng)下政府治理體系構(gòu)建中，法治政府的建設(shè)應(yīng)突出地體現(xiàn)在“職責(zé)明確，依法行政”方面，為此必須實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能、職權(quán)職責(zé)、方式和程序、責(zé)任和監(jiān)督的法定化，尤其應(yīng)加強(qiáng)和完善黨政關(guān)系、行政組織、機(jī)構(gòu)編制等方面的法律制度建設(shè)。具體而論，當(dāng)前的法治政府建設(shè)工作重點(diǎn)應(yīng)放在如下一些方面：（1）制定黨政關(guān)系法，明確黨政機(jī)構(gòu)職能、職責(zé)權(quán)限范圍劃分，理順二者間的領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)政、

　執(zhí)法等的關(guān)系，為黨組織能夠依法執(zhí)政和治理提供法律依據(jù)，為政府及其職能部門能夠依法行政提供法律支撐。（2）完善行政組織法律制度，明確政府的行政職能，理清政府間關(guān)系包括縱向關(guān)系、橫向關(guān)系及中央和地方事權(quán)、財(cái)權(quán)、規(guī)劃權(quán)、組織權(quán)和立法權(quán)等的配置。（3）建立編制法律制度，明確編制管理原則、編制管理主體、編制管理事項(xiàng)、編制管理標(biāo)準(zhǔn)和程序以及責(zé)任，為嚴(yán)格機(jī)構(gòu)編制管理提供法律支撐。另外，為推進(jìn)多層次多領(lǐng)域的依法治理，還應(yīng)建立社會(huì)行政組織法律制度，加快基層自治立法和各類社會(huì)組織立法，為其在社會(huì)治理中發(fā)揮作用和參與政府治理提供法律支持。

　黨的領(lǐng)導(dǎo)制度與“法治政府”的同步和一并建設(shè)，也給我們提出了一個(gè)是依“政策之治”還是依“法治之治”的問題。對(duì)此，曾有學(xué)者認(rèn)為，轉(zhuǎn)型期是以“政策之治”調(diào)整改革，而“中國下一步改革中則應(yīng)由政策之治邁向法治之治”。在筆者看來，黨的政策體系和國家法律體系，是新時(shí)代進(jìn)行政府治理都應(yīng)遵循的依據(jù)體系。政策與法律，都是政府治理的依據(jù)和工具，二者一般情況下都是和諧統(tǒng)一、并行不悖的，此即法律是“成熟的政策”之謂也。不過，在特定的語境下，我們也只能依據(jù)政策。如，當(dāng)法律滯后于改革的現(xiàn)實(shí)和新時(shí)代發(fā)展的要求而政策已先行于法律時(shí)，我們只有政策可作依循。而在另外的情形下則須依據(jù)法律。如，當(dāng)施行的政策已被轉(zhuǎn)化為法律后，我們則可將政策和法律都納入遵循的依據(jù)范圍。中國特色社會(huì)主義制度的本質(zhì)特征，決定了我們必須走一條“政策之治”與“法治之治”相結(jié)合的政府治理之道。

　設(shè) （二）“三統(tǒng)一”架構(gòu)下多維政府建設(shè) 在政府治理體系中，政府應(yīng)集多種功能于一體，擔(dān)當(dāng)起多重角色。為適應(yīng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變化，構(gòu)建符合現(xiàn)代化要求的政府治理體系，我們需要在“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民政府與法治政府的有機(jī)統(tǒng)一”（“三統(tǒng)一”）架構(gòu)之下，豐富政府治理體系建設(shè)的內(nèi)涵，打造多維政府。通過梳理若干政策性文件規(guī)定，我們可以發(fā)現(xiàn)，無論是法治政府建設(shè)還是人民政府建設(shè)都并不是一個(gè)空洞的口號(hào)，皆有其特定的構(gòu)成或內(nèi)涵。如《綱要》所提出的法治政府就包括了“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”等內(nèi)容，同時(shí)法治政府建設(shè)應(yīng)“與創(chuàng)新政府、廉潔政府、服務(wù)型政府建設(shè)相結(jié)合”�？梢姡�政府治理體系建設(shè)并不是某一視角下的單項(xiàng)任務(wù)，而是一個(gè)綜合的系統(tǒng)工程，政府應(yīng)融合多種角色與功能于一體。因而，為建設(shè)“三統(tǒng)一”的政府治理體系，還必須充實(shí)和豐富人民政府、法治政府建設(shè)的內(nèi)涵。結(jié)合歷年來已取得的政府建設(shè)成效和尚存在的短板，至少應(yīng)在有限政府與有為政府、合作政府與誠信政府、服務(wù)政府與數(shù)字政府、陽光政府與責(zé)任政府建設(shè)等方面繼續(xù)推進(jìn)和強(qiáng)化。

　1.府 有限政府與有為政府 政府的權(quán)力是有限的，必須受到法律的限制和約束；同時(shí)，政府的職責(zé)就是為民服務(wù)，政府應(yīng)能有效地?fù)?dān)當(dāng)起為民服務(wù)的職責(zé)。因而，政府應(yīng)在其有限的權(quán)力范圍內(nèi)有效地行使其權(quán)力，即實(shí)現(xiàn)有限與有為的統(tǒng)一。

　在過去傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府職能幾乎無所不能、無所不包，一切社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域的權(quán)力和職能都被集中到政府之手，造成一種“無限政府”和“全能政府”的假象，并帶來諸多政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)弊端。然而，無論在理論上還是實(shí)踐中，政府只能是有限政府，其權(quán)力有限，憲法和法律必須為政府及其權(quán)力的行使確立邊界。政府治理必須建立在“有限政府”論的基礎(chǔ)上。有限政府的有限，主要體現(xiàn)在政府與公民、市場和社會(huì)的關(guān)系三個(gè)方面。

　就政府權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系而論，政府的權(quán)力應(yīng)受到限制：一是政府的權(quán)力來源于公民權(quán)利的讓渡，來源于人民的授予和法律的授權(quán)，“法無授權(quán)即禁止”。換言之，即沒有人民通過法律的授權(quán)，政府即無權(quán)，政府無法外之特權(quán)。二是政府權(quán)力的行使應(yīng)限于公共事務(wù)和行政事務(wù)領(lǐng)域，對(duì)于公民的私領(lǐng)域政府不得進(jìn)入和干預(yù)，對(duì)于公民的權(quán)利不得法外減損、對(duì)于公民的義務(wù)不得法外增設(shè)。

　從政府與市場各自的作用限度來看，市場是資源配置的最基本手段，應(yīng)起決定性作用；政府是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推者和治理者，而不是類似于企業(yè)一樣的市場主體�！妒�九屆三中全會(huì)決定》就明確提出：“要堅(jiān)決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機(jī)制弊端，圍繞推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，調(diào)整優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)職能。”凡是市場能做到的，政府就不宜干預(yù)；只有在市場失靈的領(lǐng)域和范圍內(nèi)，政府干預(yù)才具有正當(dāng)性。

　從政府與社會(huì)的關(guān)系角度來觀察，長期來國家行政領(lǐng)域與社會(huì)領(lǐng)域不分，政府支配、包辦了一切社會(huì)事務(wù)，社會(huì)組織發(fā)展不健全，大量應(yīng)由社會(huì)組織自主管理的事務(wù)受到政府的干預(yù)，導(dǎo)致社會(huì)領(lǐng)域的許多矛盾缺乏必要的緩沖而集中于黨和政府，社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)和成本逐年增大；同時(shí)社會(huì)大眾也過度依賴黨委和政府，使得政府的權(quán)力邊界在被動(dòng)中擴(kuò)張和蔓延。然而，社會(huì)事務(wù)屬于社會(huì)治理范疇，僅靠政府是難以實(shí)現(xiàn)有效治理的。因而，《十九屆四中全會(huì)決定》提出了多主體的“共建共治共享”的社會(huì)治理模式：“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。”在社會(huì)治理體系中，政府只是其中的參與主體之一，公眾和社會(huì)組織應(yīng)處于優(yōu)先位置，對(duì)于適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事務(wù)，交由社會(huì)組織承擔(dān)，從而發(fā)揮群眾組織、社會(huì)團(tuán)體和廣大群眾的積極性、主動(dòng)性。

　政府與公民、市場和社會(huì)的關(guān)系，在決定政府權(quán)力有限的同時(shí)，也要求政府在其職能范圍內(nèi)應(yīng)該有所作為，充分發(fā)揮其作為治理者角色的治理功能，從而實(shí)現(xiàn)有效的政府治理。因而，政府在作為“有限政府”的同時(shí)也應(yīng)作為“有為政府”積極履行政府職能。建設(shè)“有為政府”,同樣需要從上述三個(gè)方面著力。在政府與公民的關(guān)系上，政府的有為應(yīng)重點(diǎn)體現(xiàn)在為民服務(wù)、公民權(quán)利保障、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等公共領(lǐng)域。在政府與社會(huì)的關(guān)系處理方面，總體上而言就是政府與社會(huì)對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行“協(xié)同共治”，政府應(yīng)按照新的社會(huì)治理體制的要求，擔(dān)當(dāng)起治理者、支持者和引導(dǎo)者的角色，關(guān)鍵是要培育社會(huì)組織的力量，由社會(huì)組織和民眾主要承擔(dān)起社會(huì)治理的任務(wù)，對(duì)于公共安全和秩序、國家安全和風(fēng)險(xiǎn)防范、社會(huì)保障等事務(wù)，政府則可重點(diǎn)施為。在市場或經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府不得不當(dāng)干預(yù)，但同時(shí)也是其大展治理功能的有為領(lǐng)域（因而在此專門以政府在市場或經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的有為展開論述）。

　在政府與市場的關(guān)系上，盡管市場是有效提供絕大多數(shù)私人物品并能有效配置資源的最有效的途徑，但是政府卻可以在市場難以作為、失靈或者有局限的場合發(fā)揮作用。市場本身是自發(fā)性的、自由的，但完全的自由不可能塑造出有秩序的市場，市場需要有政府的強(qiáng)制力作為后盾。對(duì)于市場失靈的現(xiàn)象諸如自然壟斷、信息不完備、負(fù)外部效應(yīng)、“公地悲劇”、破壞性競爭等，政府有責(zé)任加以糾正。政府可以在公共物品、公共設(shè)施或服務(wù)和因市場帶來的不公平等方面，通過規(guī)制、國有企業(yè)、直接提供（如運(yùn)用公共財(cái)政資金、直接向社會(huì)提供物品與服務(wù)）等多種政策或者信息發(fā)布、勸誡、補(bǔ)貼、產(chǎn)權(quán)拍賣（如車輛牌照的拍賣、排污許可證或碳排放權(quán)的拍賣）、征稅或收費(fèi)等混合政策手段來彌補(bǔ)市場工具的缺陷。

　在當(dāng)今全球經(jīng)濟(jì)日益密切并呈現(xiàn)復(fù)雜變化、全球化和國際競爭加劇的情勢(shì)下，政府如何引導(dǎo)和調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、參與國際競爭自然成為政府工作的重心所在，在這一方面，更需要政府有力有為。事實(shí)上，政府在宏觀經(jīng)濟(jì)甚至微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域都可以有效作為。例如，對(duì)于貿(mào)易保護(hù)主義、人民幣國際化、中美貿(mào)易摩擦等國際經(jīng)貿(mào)紛爭問題，必須要有政府強(qiáng)有力的介入，否則我國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)甚至全球經(jīng)濟(jì)都會(huì)受到影響。政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行理性地調(diào)控和干預(yù)，不僅可以維護(hù)和促進(jìn)國內(nèi)的生產(chǎn)和消費(fèi)市場，而且還可促進(jìn)其國內(nèi)產(chǎn)品或服務(wù)在國際市場上更具競爭力。甚至在微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)上，相較于宏觀政策而言，政府享有更廣闊的空間，當(dāng)然其干預(yù)的有效取決于政府干預(yù)的能力和水平。近年來，在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)方面，我國政府都發(fā)揮了非常有效的作用，在這方面，可以說我們有著天然的制度優(yōu)勢(shì)。事實(shí)和研究表明，“在國內(nèi)有能力使其經(jīng)濟(jì)理性化的政府，通過策略性干預(yù)使他們的生產(chǎn)商能夠在國際市場上競爭”“政府成功干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的程度，則取決于他們的國內(nèi)力量。……國家擁有很大的自主性和能力，處于最佳的地位來利用全球化經(jīng)濟(jì)所提

　供的機(jī)會(huì)進(jìn)行微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)。相反，過去能夠運(yùn)用宏觀經(jīng)濟(jì)杠桿的軟弱的政府，卻發(fā)現(xiàn)自己由于無法將微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)作為一項(xiàng)可供選擇的方案而處于格外不利的地位。” 2.府 合作政府與誠信政府 管理公共事務(wù)和提供公共服務(wù)，是政府的當(dāng)盡之職。然而，公共事務(wù)亦是政府與人民的共同事務(wù)，而且政府的履職行為及其效果取決于人民的配合與支持。因而，為保證人民政府有效地從事公共活動(dòng)和實(shí)施法律，就必須建立政府與人民間的良好合作以及政府系統(tǒng)內(nèi)不同機(jī)關(guān)間的合作體制機(jī)制。同時(shí)，政府與人民的合作，有賴于人民對(duì)政府的信賴，無論是從人民與政府的關(guān)系角度還是從治理效果的角度擬或法治視角，都需要強(qiáng)化誠信政府建設(shè)。

　現(xiàn)代國家的整體性治理與民主性治理，必須伴隨“合作性治理”。“民主政府的生存取決于被統(tǒng)治者的支持。”政府治理的公共事務(wù)，不只是政府的事務(wù)，而是政府與人民的共同事務(wù)，需要有政府與民眾的共同參與和合作才能有效完成。因而，人民政府的功能與角色必然要求政府與公眾之間、政府及其職能部門相互之間（包括上下級(jí)之間、平行機(jī)關(guān)之間以及中央與地方之間甚至不同區(qū)域的行政機(jī)關(guān)與民眾之間）加強(qiáng)合作，共同擔(dān)承。由于政府治理具有多層次性，有關(guān)中央與地方、地方與地方、地方與社區(qū)、中央與地方及社區(qū)間，以及公私部門之間所涉及的共同事項(xiàng)問題，皆可通過“議題結(jié)盟”理念的建立，達(dá)成共同解決問題的方法與路徑。合作政府建立在信任與合作的基礎(chǔ)之上，合作政府的建設(shè)，主要是基于以共擔(dān)任務(wù)和責(zé)任、用合作取代單方的努力的“合作性治理”理念而展開。合作政府所展開的合作性治理主要體現(xiàn)在政府與民眾、政府系統(tǒng)內(nèi)不同行政機(jī)關(guān)之間這兩個(gè)關(guān)系層面上。

　合作政府的建設(shè)，首要的就是要打造政府與民眾的良好合作關(guān)系�？梢哉f，沒有民眾的支持與合作，政府的一切決策或決定都將歸于無效。因而，合作政府的治理應(yīng)是基于“官民合作關(guān)系”的治理。政府與民眾的合作，實(shí)踐中較為常見的情形是政府與公民的合作、或者公私合作。在這樣一個(gè)改革轉(zhuǎn)型的時(shí)代，不只政府需要有民主的合作理念、存在有利于合作有效運(yùn)行的體制機(jī)制，同樣也需要有諳熟法律、熱心公共事務(wù)的高素質(zhì)公民，他們之間良好的合作可促成有效治理的實(shí)現(xiàn)。

　在政府系統(tǒng)內(nèi)不同行政機(jī)關(guān)之間也應(yīng)建立良好的合作關(guān)系。這方面，我國已經(jīng)或正在進(jìn)行一些有益的探索。如，建立部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制，注重各部門的協(xié)同推進(jìn)，防止政出多門、政策效應(yīng)相互抵消；探索實(shí)行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法，強(qiáng)調(diào)多部門間的協(xié)調(diào)配合；建立跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制等。在政府及其職能部門相互之間的合作方面，包括垂直的上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的合作、平行行政機(jī)關(guān)之間的合作、中央與地方行政機(jī)關(guān)之間的合作、跨區(qū)域的府際合作、跨部門的府際合作等多種合作形式。

　人民政府和法治政府建設(shè)必然包含誠信政府建設(shè)。誠信政府即“真誠善意”的政府，是現(xiàn)代政府應(yīng)具備的基本品格，也是有效政府治理體系構(gòu)建的題中應(yīng)有之義。誠信，是人類社會(huì)的核心價(jià)值。無論是人與人之間的交往還是市場交易，都需要以誠信為基石。而對(duì)于政府來說，誠信更為重要和關(guān)鍵，它是整個(gè)國家、社會(huì)大眾確立誠信觀念和建立誠信體系的基礎(chǔ)和核心。這是因?yàn)椋?ldquo;政府是人民的政府”，政府由人民產(chǎn)生，政府必須對(duì)人民守信踐諾。同時(shí)，政府在某種程度上是以身示范的教師和榜樣，正所謂有什么樣的政府就會(huì)有什么樣的人民。政府如果不守信，不僅會(huì)失信于民而且還會(huì)對(duì)人民的守信造成惡劣的負(fù)面影響，勢(shì)必會(huì)摧毀和瓦解整個(gè)國家和社會(huì)的信用體系和環(huán)境。因此，誠信應(yīng)當(dāng)作為政府的法律義務(wù)、法律信念與道德支點(diǎn)來加以對(duì)待。只有將誠信建設(shè)納入政府治理體系之中，以誠實(shí)信用為基本價(jià)值追求，政府才能立威、立信，取信于民。政府誠信的確立，有利于增進(jìn)政府與人民之間的互信，而一旦互信得以形成，將會(huì)極大地提升政府行政效能，有利于法律和政府決策的落實(shí)和執(zhí)行，并營造出誠信的氛圍與環(huán)境�？梢�，誠信政府建設(shè)的意義之重大。

　所謂誠信政府，是指政府及其工作人員在其履行管理、服務(wù)等職能的過程中應(yīng)具有誠信的理念、義務(wù)和責(zé)任，政府必須履行義務(wù)和承諾。誠信政府建設(shè)，應(yīng)當(dāng)將誠信理念和制度深度融入政府的自身建設(shè)之中，主要應(yīng)包括：（1）加強(qiáng)政府誠信道德建設(shè)，強(qiáng)化公務(wù)人員的誠信意識(shí)；（2）加強(qiáng)政府誠信能力建設(shè)，提高政府及其工作人員的履職履約能力及其公共服務(wù)水平；（3）加強(qiáng)政府誠信信息建設(shè)，提升行政決策的精準(zhǔn)度、可信度和可接受度以及執(zhí)行力；（4）加強(qiáng)政府誠信法制建設(shè)，提高依法行政的能力。這些需要通過建立若干有助于政府誠信形成的機(jī)制來加以落實(shí)和體現(xiàn)，諸如信賴?yán)�益保護(hù)、政務(wù)信用平臺(tái)、政府信用評(píng)價(jià)、政務(wù)信息互動(dòng)回應(yīng)、政府失信防范和失信懲罰機(jī)制等。

　總之，為打造誠信政府，應(yīng)將誠信制度與法治有機(jī)結(jié)合，以誠信指引法治，以法治保障誠信，最大限度地發(fā)揮法律對(duì)政府誠信的引導(dǎo)和規(guī)范作用，通過劃定“誠信底線”[39]約束政府行為，限制政府及其工作人員行使權(quán)力的隨意性，從法治層面確保政府“言必行，行必果”并進(jìn)而切實(shí)保障公民的合法權(quán)益，提高政府的執(zhí)行力和公信力。

　3.府 服務(wù)政府和數(shù)字政府 為人民服務(wù)，是人民政府的根本職責(zé)所在。政府不僅應(yīng)為民所想、權(quán)為民所用，而且所為的服務(wù)還應(yīng)讓人民滿意，這就需要提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，而在新時(shí)代和信息化時(shí)代下更要利用新技術(shù)手段為公眾提供高效便民的服務(wù)。十九屆四中全會(huì)提出的“推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)”即因應(yīng)了這一時(shí)代要求。

　服務(wù)政府的構(gòu)建，是現(xiàn)代行政體制改革的基本方向和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2005 年國務(wù)院政府工作報(bào)告即提出“努力建設(shè)服務(wù)型政府”，《十九屆四中全會(huì)決定》再次強(qiáng)調(diào)，要“建設(shè)人民滿意的服務(wù)政府”。服務(wù)政府以社會(huì)發(fā)展、人民利益和權(quán)利保護(hù)為出發(fā)點(diǎn)，堅(jiān)持整合秩序行政、服務(wù)行政和依法行政相結(jié)合，體現(xiàn)了既服務(wù)于公益又服務(wù)于私益的“雙服務(wù)”行政理念。人民政府、合作政府、法治政府等多角色的政府建設(shè)，可終歸為服務(wù)政府建設(shè)。政府依賴于人民而存在，建設(shè)服務(wù)政府本身就是政府的要義之所在。

　服務(wù)政府的首要價(jià)值理念體現(xiàn)為對(duì)公共利益的追求。在傳統(tǒng)政府模式下，政府職能結(jié)構(gòu)的重心在政治統(tǒng)治職能上，政府提供服務(wù)的目的在于維持政治統(tǒng)治與穩(wěn)定統(tǒng)治秩序。而在服務(wù)型政府中，政府的管理資源更多向公共服務(wù)傾斜，關(guān)注公共福利、教育醫(yī)療等基本民生問題。服務(wù)政府的建設(shè)和功能運(yùn)轉(zhuǎn)，應(yīng)符合便民的原則。現(xiàn)代行政是服務(wù)行政，政府是公共服務(wù)的提供者，民眾是公共服務(wù)的享受者，政府要在提供服務(wù)的地方和方式上盡可能減少民眾的成本，既包括心理成本，也包括物質(zhì)成本。即，政府的施政目標(biāo)從人民選擇和人民滿意出發(fā)，政府的決策執(zhí)行取決于人民的意愿和要求，政府的行政程序應(yīng)花費(fèi)公民的最少時(shí)間成本和最低的經(jīng)濟(jì)成本。服務(wù)政府塑造出了一種全新的“政民關(guān)系”，政府在服務(wù)過程中要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)公民權(quán)利的保障。這種保障，一方面體現(xiàn)在政府權(quán)力行使的法律約束上，無法定依據(jù)不得為公民增設(shè)義務(wù)或減損權(quán)利，防止其對(duì)公民權(quán)利造成不利影響；另一方面則體現(xiàn)在對(duì)公民權(quán)利行使的鼓勵(lì)上，“法無禁止即自由”。同時(shí)，政府應(yīng)為公民行使權(quán)利提供便利渠道與平臺(tái)，讓公民得以有效地參與國家事務(wù)管理。

　服務(wù)政府是政府體制改革的本質(zhì)要求，數(shù)字政府則是政府在信息時(shí)代將數(shù)字技術(shù)應(yīng)用于政府治理活動(dòng)中的全新表現(xiàn)方式�？萍几锩鼛�來的大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等，“向生產(chǎn)生活領(lǐng)域和政務(wù)領(lǐng)域深度滲透，帶動(dòng)了信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也構(gòu)成國家治理、社會(huì)治理的基礎(chǔ)環(huán)境和重要工具”，這些新興技術(shù)為數(shù)字政府的建設(shè)提供了技術(shù)條件，并促使政府治理理念發(fā)生巨變�！妒�九屆四中全會(huì)決定》提出，“推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)”“創(chuàng)新行政管理和服務(wù)方式，加快推進(jìn)全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)”“建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則”。在數(shù)字政府中，政府使用現(xiàn)代化信息技術(shù)和設(shè)施，搭建數(shù)字信息平臺(tái)，通過對(duì)信息的及時(shí)收集、處理，以便政府能夠在掌握信息的基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)決策和高效管理，而數(shù)字化工具與數(shù)字化平臺(tái)運(yùn)用的目的在于培育政府的數(shù)字化思維和數(shù)字化理念，建設(shè)更公正公開、高效廉潔的數(shù)字政府，提高政府服務(wù)水準(zhǔn)。

　在推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新形勢(shì)要求下，需要推行政府“數(shù)字決策”，健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策的機(jī)制，橫向整合各領(lǐng)域的政務(wù)信息，提升各級(jí)政府決策所需的信息監(jiān)測、研判、分析能力。同時(shí)，在信息社會(huì)的扁平化結(jié)構(gòu)和交互性特征中，數(shù)字政府呈現(xiàn)“數(shù)字協(xié)商”，政府可利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，對(duì)輿情信息進(jìn)行全面搜集與分析，找到民眾關(guān)注焦點(diǎn)，判定輿情變動(dòng)級(jí)別，預(yù)測公眾態(tài)度走向，挖掘大數(shù)據(jù)背后的輿情趨勢(shì)，最終為政府決策提供技術(shù)支撐。在“數(shù)字政府”下，民眾也可通過互聯(lián)網(wǎng)等更快捷方便的方式迅速成為公共決策的一份子，積極表達(dá)觀點(diǎn)和建議；政府則可方便高效地獲得民意，從而使其決策具有更為廣闊的民主性。利用技術(shù)就是為了提供更優(yōu)質(zhì)、更便捷的服務(wù)。數(shù)字政府借助信息技術(shù)提供“數(shù)字服務(wù)”，智能輔助下政府部門可打通各層級(jí)與部門間的信息壁壘，架構(gòu)涵蓋整個(gè)政府體系信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部信息融通與共享。“沒有高度發(fā)展的電子化政府,就無法跨越政府的層級(jí)鴻溝,也無法將數(shù)量龐大的行政機(jī)構(gòu)和單位用電腦連接起來,以便向民眾提供整合性的服務(wù)”。

　在數(shù)字政府網(wǎng)絡(luò)中，民眾辦理業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)按需流通共享，前后環(huán)節(jié)以信息方式對(duì)接，可形成從申辦到完成的信息化服務(wù)鏈，節(jié)約業(yè)務(wù)辦理成本，提高業(yè)務(wù)辦理質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)通過信息化建設(shè)更好地向人民賦權(quán)的目標(biāo)。數(shù)字治理理念和方式下，數(shù)字政府可進(jìn)行內(nèi)部“數(shù)字監(jiān)管”，政府在權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則要求下應(yīng)當(dāng)進(jìn)行內(nèi)部管理監(jiān)督。數(shù)字政府的運(yùn)行過程，本身就是數(shù)字化的過程，其具有程序性、確定性和透明性，為更好地確保政策制定和執(zhí)行的公平公開以及避免數(shù)字權(quán)的...

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