基層審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)展的調(diào)研報(bào)告

　市、縣一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)是國(guó)家審計(jì)體系的重要構(gòu)成和基層組織，其改革發(fā)展效果涉及到改革政策的落地生根和效益提升。然而，任何事物的發(fā)展都存在主要矛盾和次要矛盾，基層審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)展亦是如此，面臨著政策導(dǎo)向、執(zhí)法環(huán)境、資源配置、隊(duì)伍建設(shè)等諸多方面的矛盾和制約。筆者認(rèn)為上述因素中，人力資源是基層審計(jì)機(jī)關(guān)科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵要素所在，因?yàn)閷徲?jì)事業(yè)主要靠人的智力來(lái)推動(dòng)，人才短缺的矛盾相對(duì)于其他矛盾又更難克服和緩解。本文結(jié)合鹽城審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)際情況，從加強(qiáng)基層審計(jì)機(jī)關(guān)人才隊(duì)伍建設(shè)的角度，進(jìn)行了分析研究。

　一、基層審計(jì)機(jī)關(guān)人才隊(duì)伍建設(shè)的難點(diǎn) 從鹽城審計(jì)機(jī)關(guān)情況看，人才隊(duì)伍建設(shè)主要存在數(shù)量不夠用與素能不夠高的問(wèn)題。

�。ㄒ唬�審計(jì)人力資源數(shù)量不足難以滿足日益加重的審計(jì)工作需求。新形勢(shì)下，黨和政府賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能日益拓展，社會(huì)各界對(duì)國(guó)家審計(jì)的期望不斷提升。特別是近年來(lái)黨中央提出要全面履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行全覆蓋，其中許多事項(xiàng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)范圍，基層審計(jì)機(jī)關(guān)普遍處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。以鹽城市為例，市直部門一級(jí)預(yù)算單位近 200 家，各類國(guó)有企業(yè) 60 多家，市政府投資公共工程年均投資額 100 多億元。市審計(jì)局現(xiàn)有審計(jì)業(yè)務(wù)人員不足 50 名,往往要在一年內(nèi)要完成預(yù)算執(zhí)行審計(jì)項(xiàng)目、20個(gè)左右的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目，審定政府投資工程造價(jià)數(shù)百億元，以及黨委政府臨時(shí)交

　辦的諸多事項(xiàng)，審計(jì)人員偏少與任務(wù)繁重的矛盾日益突出。個(gè)別縣（市、區(qū)）審計(jì)局人員總數(shù)只有 20 人左右，從事一線審計(jì)工作的不足 10 人，很難保證審計(jì)的質(zhì)量和層次。與此同時(shí)，在現(xiàn)行的雙重管理體制下，巡視巡察、專項(xiàng)檢查、信訪維穩(wěn)、招商引資等各種黨委、政府交辦事項(xiàng)呈現(xiàn)出只增不減的態(tài)勢(shì)。盡管上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要求 基層審計(jì)機(jī)關(guān)退出各種議事機(jī)構(gòu)，不得從事與審計(jì)法定職責(zé)無(wú)關(guān)的事項(xiàng)，但是審計(jì)工作的開展離不開地方黨委、政府的支持。地方黨委、政府交辦的事項(xiàng)，審計(jì)機(jī)關(guān)自然不能置身事外，相當(dāng)程度上影響了在項(xiàng)目實(shí)施上的主動(dòng)權(quán)和統(tǒng)籌性。

�。ǘ�）審計(jì)人力資源的綜合素能還不能適應(yīng)審計(jì)事業(yè)的發(fā)展需要。審計(jì)法規(guī)定，“審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)具備與其從事的審計(jì)工作相適應(yīng)的專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力”。事實(shí)上，基層審計(jì)機(jī)關(guān)，特別是縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)人才隊(duì)伍還很不合理。

　1.行業(yè)內(nèi)部產(chǎn)生干部過(guò)少。相關(guān)規(guī)定要求，審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人原則上應(yīng)具備經(jīng)濟(jì)、法律、管理等工作經(jīng)歷�，F(xiàn)實(shí)中，審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人由內(nèi)部提拔的比例相對(duì)低，一般由同級(jí)黨委說(shuō)了算，一些進(jìn)入縣（市、區(qū)）審計(jì)局的干部來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、黨群部門干部、軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置等渠道，許多人員不懂審計(jì)業(yè)務(wù)和經(jīng)濟(jì)工作。與些同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部的許多優(yōu)秀骨干，由于職數(shù)制約和編制性質(zhì)限制，長(zhǎng)期得不到提拔重用。近年來(lái)，鹽城市審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子成員從外單位調(diào)入占 66.7%，審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部提拔僅占33.3%。

　2.年齡結(jié)構(gòu)和學(xué)歷層次有待優(yōu)化。不少基層審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)人員年齡偏大，青黃不接現(xiàn)象嚴(yán)重。以鹽城市為例，目前全市審計(jì)機(jī)關(guān) 40 歲以上審計(jì)人員占審計(jì)隊(duì)伍的比例高達(dá) 63.2%，30-39 歲的占 23.2%，30 歲以下的僅占 13.6%。其中，中層正職人員 15 人，平均年齡超過(guò) 50 歲。學(xué)歷層次方面，第一學(xué)歷為本科及以上的占 65%，

　研究生以上學(xué)歷人員更是少之又少；具有中級(jí)（含）以上職稱或注冊(cè)“師”級(jí)執(zhí)業(yè)資格的占 57.9%，不少審計(jì)人員的執(zhí)業(yè)能力基礎(chǔ)還不夠扎實(shí)。

　3.知識(shí)結(jié)構(gòu)亟待完善�；鶎訉徲�(jì)機(jī)關(guān)復(fù)合型審計(jì)人才普遍欠缺，人員結(jié)構(gòu)中以財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)為主，公共政策、法律、計(jì)算機(jī)、工程造價(jià)審核等專業(yè)人員占比較低。有的審計(jì)人員缺乏學(xué)習(xí)意識(shí)，知識(shí)體系單薄，不能主動(dòng)接受政策措施執(zhí)行審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、自然資源資產(chǎn)審計(jì)等領(lǐng)域的新知識(shí)。有的審計(jì)人員常年忙于事務(wù)性審計(jì)工作，缺乏總結(jié)提升和學(xué)習(xí)借鑒，審計(jì)工作質(zhì)量、效率、效益平平。有的審計(jì)人員缺乏創(chuàng)新意識(shí)，習(xí)慣沿用傳統(tǒng)的審計(jì)方法和技巧開展工作，綜合業(yè)務(wù)能力停滯不前，導(dǎo)致一些審計(jì)內(nèi)容查得不深不透，制約了審計(jì)事業(yè)向深度和廣度的發(fā)展。比如政策措施執(zhí)行情況審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)的頭等大事和第一要?jiǎng)?wù)，如何按照習(xí)近平總書記“三個(gè)區(qū)分”要求進(jìn)行監(jiān)督檢查和科學(xué)評(píng)價(jià)，涉及對(duì)政策的理解、尺度的把握、問(wèn)題的溝通，許多審計(jì)人員還不能適應(yīng)這項(xiàng)工作要求。又如自然資源資產(chǎn)審計(jì)領(lǐng)域，一些審計(jì)事項(xiàng)對(duì)專業(yè)性要求非常高，在審計(jì)實(shí)務(wù)中審什么、怎么審，都是亟待研究解決的問(wèn)題。

　4.專業(yè)人才引進(jìn)難流失多。一方面，審計(jì)行業(yè)由于專業(yè)的特殊性，對(duì)一線審計(jì)人員的任職條件要求較高，而真正具備較高審計(jì)實(shí)務(wù)能力的人員，往往由于薪酬待遇、激勵(lì)機(jī)制等原因，不愿意到機(jī)關(guān)單位來(lái)。另一方面，由于出差多、工作累、待遇低、壓力大、晉升渠道窄等原因，不少審計(jì)人員產(chǎn)生了心理上的不平衡，紛紛尋找機(jī)會(huì)“走出去”，有的通過(guò)考試走向了更高層次的機(jī)關(guān)單位，有的放棄公務(wù)員和事業(yè)編制身份走向了社會(huì)化機(jī)構(gòu)。

　二、對(duì)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)存在問(wèn)題的原因分析 總體而言，基層審計(jì)機(jī)關(guān)的人員能力水平距國(guó)家法律法規(guī)的職能定位和審計(jì)事業(yè)

　的發(fā)展要求還有一定距離。這些問(wèn)題和不足，既有宏觀政策的影響，也有微觀個(gè)體的因素；既有客觀的制約，也有主觀的放松。主要有以下幾個(gè)方面：

�。ㄒ唬┈F(xiàn)有進(jìn)人機(jī)制制約。一方面是數(shù)量上的限制。以鹽城市審計(jì)局為例，原有行政編制 74 個(gè)，2015 年被削減 7 個(gè)，2017 年因紀(jì)檢工作改革再次被削減 2 個(gè)，目前核定行政編制 65 人，造成超編，只有從自然退休途徑自行消化，近幾年均無(wú)行政編制空缺用于招錄公務(wù)員。另一方面是個(gè)性化需求得不到充分體現(xiàn)。審計(jì)工作的專業(yè)性要求特別高，需要具備一定的專業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)和工作經(jīng)歷。而新進(jìn)人員一律通過(guò)統(tǒng)一招考進(jìn)入，對(duì)不同崗位人員的履職能力要求雖然有所體現(xiàn)，但往往是寬泛化要求，成功入圍的大多為剛走出校門的大學(xué)生，普遍缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

�。ǘ�）人才培養(yǎng)機(jī)制過(guò)于僵化。有的基層審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)教育培訓(xùn)重視不夠，審計(jì)人員能力水平得不到及時(shí)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，導(dǎo)致審計(jì)工作原地踏步，平平淡淡。許多基層審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)人員的教育培訓(xùn)，尚未建立系統(tǒng)化、常態(tài)化、實(shí)效化的機(jī)制。有的新進(jìn)人員，缺少實(shí)務(wù)導(dǎo)師帶領(lǐng)，進(jìn)入機(jī)關(guān)后需要較長(zhǎng)的時(shí)間才能真正獨(dú)擋一面開展工作，少數(shù)人員工作 3-5 年后仍然進(jìn)不了崗位角色。有的審計(jì)人員長(zhǎng)期在同一崗位從事某一領(lǐng)域的審計(jì)工作，導(dǎo)致了審計(jì)視野的局限性。

�。ㄈ�）激勵(lì)機(jī)制活力不足。機(jī)關(guān)人員實(shí)行陽(yáng)光工資，特別是中央“八項(xiàng)規(guī)定”出臺(tái)后，激勵(lì)措施主要以精神激勵(lì)為主。職務(wù)晉升等政治性激勵(lì)措施運(yùn)用空間狹窄，審計(jì)業(yè)務(wù)骨干提拔到領(lǐng)導(dǎo)班子的少之又少，提拔出去的更是鳳毛麟角，一定程度上影響了審計(jì)干部的工作積極性。獎(jiǎng)金、福利等經(jīng)濟(jì)性措施受到許多限制，公務(wù)員工資待遇與職稱不掛鉤等因素，在一定程度上形成了新時(shí)期新階段的“大鍋飯”局面，一些審計(jì)人員甚至片面地認(rèn)為干多干少、干好干壞一個(gè)樣，得過(guò)且過(guò)，應(yīng)付了事。

　三、加強(qiáng)基層審計(jì)機(jī)關(guān)人才隊(duì)伍建設(shè)的幾點(diǎn)思考 黨中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》指出，審計(jì)制度改革就是要緊緊圍繞協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，緊密結(jié)合審計(jì)工作的職責(zé)任務(wù)和履職特點(diǎn)，創(chuàng)新體制機(jī)制，強(qiáng)化審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，不斷提升能力和水平，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。其中特別強(qiáng)調(diào)了審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)的重要性。筆者認(rèn)為至少應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面著手，采取切實(shí)措施不斷加強(qiáng)基層審計(jì)機(jī)關(guān)人才隊(duì)伍建設(shè)。

�。ㄒ唬�爭(zhēng)取外部理解支持。通過(guò)各種渠道向上級(jí)黨委、政府宣傳審計(jì)體制改革關(guān)于審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)的新要求和新舉措，積極爭(zhēng)取組織、人事部門支持，適當(dāng)增加審計(jì)人員編制數(shù)量，實(shí)行審計(jì)干部職業(yè)準(zhǔn)入制度，盡量少安排或不安排專業(yè)不對(duì)口的干部進(jìn)入審計(jì)機(jī)關(guān)，確保履行審計(jì)職責(zé)所必需的人力資源數(shù)量和質(zhì)量。特別是在審計(jì)體制改革的過(guò)渡期，應(yīng)聯(lián)合相關(guān)部門統(tǒng)籌做好干部隊(duì)伍的晉升、培養(yǎng)、交流等管理工作，充分調(diào)動(dòng)廣大干部參與、支持改革的積極性、主動(dòng)性，確保改革過(guò)程中思想不亂、工作不斷、隊(duì)伍不散，保持審計(jì)隊(duì)伍的穩(wěn)定性。積極探索以政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)方式，適當(dāng)招聘具備相關(guān)審計(jì)和財(cái)務(wù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人員，加快建立具有審計(jì)職業(yè)特點(diǎn)的審計(jì)人員管理制度，按照分類科學(xué)、權(quán)責(zé)一致的原則，推進(jìn)審計(jì)隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化。

�。ǘ�）建立健全人才培養(yǎng)機(jī)制。一是建立健全常態(tài)化的教育培訓(xùn)機(jī)制。加強(qiáng)在職審計(jì)后續(xù)教育培訓(xùn)，不定期邀請(qǐng)專家學(xué)者幫助審計(jì)人員更新、汲取、補(bǔ)充最新知識(shí)，從業(yè)務(wù)知識(shí)、道德品質(zhì)、人文素養(yǎng)等方面全方位提升審計(jì)人員綜合素質(zhì)。二是建立健全提高學(xué)歷資質(zhì)的激勵(lì)機(jī)制。在組織上重視，在氛圍上引導(dǎo)，在制度上保障，在經(jīng)費(fèi)上傾斜，引導(dǎo)和鼓勵(lì)審計(jì)人員積極參加各類學(xué)歷提升和專業(yè)技術(shù)資格考評(píng)。三是建立

　健全靈活實(shí)用的人才培養(yǎng)鍛煉機(jī)制。著力培養(yǎng)“一專多能”復(fù)合型人才,建立審計(jì)業(yè)務(wù)人員定期輪崗交流制度，在同一崗位工作超過(guò) 3 年的，原則上都要進(jìn)行輪崗交流。不同類型和條線的審計(jì)項(xiàng)目，打破處室職能界限，在各業(yè)務(wù)處室間均衡分配。對(duì)新進(jìn)人員明確素質(zhì)好、能力強(qiáng)、業(yè)務(wù)精的工作導(dǎo)師，一對(duì)一進(jìn)行傳幫帶，幫助他們盡快適應(yīng)崗位要求。通過(guò)多崗位練兵和“上派”、“下掛”，普遍提升審計(jì)人員多領(lǐng)域綜合業(yè)務(wù)能力，培養(yǎng)出更多查核問(wèn)題的能手、計(jì)算機(jī)應(yīng)用的強(qiáng)手和分析研究的高手。

　（三）建立健全人才激勵(lì)機(jī)制。一是堅(jiān)持教育引導(dǎo)。以爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)為主線，引導(dǎo)機(jī)關(guān)人員增強(qiáng)進(jìn)取意識(shí)，爭(zhēng)創(chuàng)一流業(yè)績(jī)。通過(guò)培樹正面典型，增強(qiáng)業(yè)務(wù)骨干和做出突出貢獻(xiàn)優(yōu)秀審計(jì)人才的榮譽(yù)感和歸屬感，造濃爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)的良好氛圍。二是積極搭建選人用人平臺(tái)。堅(jiān)持任人唯賢、有為有位的用人導(dǎo)向，積極爭(zhēng)取將懂業(yè)務(wù)、有技術(shù)的優(yōu)秀審計(jì)干部，優(yōu)秀人才提拔起來(lái)輸送出去，充實(shí)到資金量大、專業(yè)性強(qiáng)、管理薄弱的部門、單位和企業(yè)任職，讓能干事、會(huì)干事、干成事的審計(jì)人員看得到希望，能得到實(shí)惠。三是注重激發(fā)后生動(dòng)力。強(qiáng)化德、能、勤、績(jī)、廉等方面的考核，對(duì)工作不力、成效甚微的，通過(guò)暫緩提拔使用等方式鞭策后進(jìn)，增強(qiáng)動(dòng)力。

�。ㄋ模┏浞掷�用社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)資源。堅(jiān)持內(nèi)外結(jié)合，在充分利用國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)人力資源的基礎(chǔ)上，通過(guò)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)方式，建立審計(jì)專家?guī)�，適當(dāng)吸收社會(huì)審計(jì)力量參與國(guó)家審計(jì)項(xiàng)目。如大型政府投資審計(jì)項(xiàng)目外聘中介機(jī)構(gòu)審計(jì)人員的做法，有效彌補(bǔ)了國(guó)家審計(jì)人員在專業(yè)能力和審計(jì)力量上的不足。此外，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部審計(jì)的指導(dǎo)、培訓(xùn)和監(jiān)督，為被審計(jì)單位內(nèi)審機(jī)構(gòu)較好發(fā)揮監(jiān)督預(yù)警職能營(yíng)造良好環(huán)境，以被審計(jì)單位良好的內(nèi)部控制節(jié)約國(guó)家審計(jì)資源。

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