關于云南省降低的政府行政成本的思考 摘要：政府在公共管理過程中需要消耗一定的社會經濟資源,由此產生行政成本問題。行政成本是一個反映政府管理效率和行政效能的重要指標。將行政成本控制到合理的水平已經成為各國政府共同的訴求。行政成本高企不僅會造成行政效率低下,公共資源浪費。也與我國政府正在構建的符合服務型、責任型和法治型政府要求的現(xiàn)代政府大部門體制相違背。本文結合行政成本的含義，主要分析了云南省政府行政成本居高不下的表現(xiàn)和原因，最后提出了相應的解決對策。

　關鍵詞：云南省 政府 行政成本

　Thinking about the government administrative cost reduction of Yunnan Province Abstract: the government need to consume a certain social and economic resources in the process of public administration, the administrative cost. Administrative cost is a reflection of the government administrative efficiency and administrative efficiency is an important index. The administrative cost control to a reasonable level governments have become the common appeal. The high administrative costs will not only cause low administrative efficiency, a waste of public resources. It is building and our government with service, responsibility and law government demands of modern government system against. In this paper the meaning of administrative cost, the main analysis of the Yunnan provincial government performance and the causes of the high administrative costs, and finally put forward corresponding countermeasures. Keywords: Yunnan province government administrative cost

　目

　錄

　一、行政成本的內涵 ....................................................................................................................... 4 二、我省行政成本過高現(xiàn)狀 ........................................................................................................... 6 （一）表現(xiàn) ............................................................................................................................... 6 1.政府機構和從政人員數(shù)量偏多 .................................................................................... 6 2.行政決策的失誤成本較高 ............................................................................................ 6 3.行政執(zhí)行中浪費嚴重 .................................................................................................... 6 4.行政管理費占行政成本的比重呈增長趨勢 ................................................................ 7 （二）原因 ............................................................................................................................... 7 1.沒有樹立正確的行政理念與成本意識 ........................................................................ 7 2.預算與決策制度不健全 ................................................................................................ 9 3.績效考評與問責操作不規(guī)范 ........................................................................................ 9 三、降低行政成本，提高行政效率的措施思考 ......................................................................... 11 （一）深化改革，轉變政府職能，建立高效政府 ............................................................. 11 （二）建立科學決策機制，減少財政支出 ......................................................................... 11 （三）推行電子政務，實現(xiàn)辦公現(xiàn)代化，提高辦公效率，降低行政開支 ..................... 11 （四）建立科學績效評估機制 ............................................................................................. 12 （五）強化預算約束，建立透明政府 ................................................................................. 13 1.在政府預算中細化行政成本支出 .............................................................................. 13 2.加強社會監(jiān)督 .............................................................................................................. 13 參考文獻......................................................................................................................................... 14

　 一、 行政成本的內涵 對于行政成本含義的界定,不同學者根據(jù)不同研究角度給出不同表述,有代表性的有:一是從履行職能角度,指“各級黨政機關及公務員,在一段時間內為履行行政職能所耗費的各種費用總和”。二是從公共行政角度,指“政府為公眾提供服務與公共管理中所投入人力、財力與物力等資源的總和”。三是從維持機構運行角度,指“一段時間內保證政府部門運行所產生的相關支出”。四是從公共管理角度,指“政府在社會治理或公共管理中對社會及公眾帶來的負面效應”。

　行政成本是衡量政府運行狀況的重要指標,從不同考察視角可做出多種分類:第一，按照對政府產生影響時間,分為短期行政成本和長期行政成本。

　短期行政成本,指政府在行政過程中產生的可在當屆政府任期內完全消化的行政成本。這部分行政成本支出是維持當屆政府運營的成本,因此它的影響時間也只局限于當屆政府任期,不會延續(xù)或作用到下屆政府。短期行政成本具有周期短、容易核算和控制的特點,是具有一定剛性的行政成本。長期行政成本,指因為政府的行政行為所造成的影響社會經濟發(fā)展,給政府和社會帶來的影響時間要超過當屆政府任期、直接性或是間接性的成本負擔。這種行政成本具有周期長、潛伏性和后發(fā)性的特點。由于長期行政成本對當屆政府任期的政績影響較小,政府對這部分成本控制和治理的積極性不高。大部門體制的建設是一項長期的工作,因此政府應對長期行政成本投入足夠的重視。

　第二，按照在行政組織結構上分布,分為層級遞進行政成本和橫向協(xié)調行政成本。

　層級遞進行政成本,是指因為組織的層級過多,進而降低決策執(zhí)行質量和實效,帶來組織間信息傳遞成本增加和運行成本提高。層級遞進行政成本同政府設置的層級數(shù)目有關,同內部工作人員數(shù)目或職位數(shù)量沒有直接關系。橫向協(xié)調行政成本,是指因為協(xié)調部門數(shù)量過多或者部門之間協(xié)調不暢而增加的組織橫向協(xié)

　調成本。

　第三，按照行政效果同行政成本關系,分為有效行政成本與無效行政成本。

　有效行政成本是政府為達到預期的管理目標,正確開展行政活動所發(fā)生的成本。有效行政成本對新價值創(chuàng)造具有貢獻,是政府部門為滿足社會公共需求所必須付出的成本,是政府必要的行政成本。無效行政成本是政府部門在公共行政中所付出的超量成本,這部分成本沒有轉移到滿足社會需求的公共產品創(chuàng)造中,也不能夠創(chuàng)造出預期的社會價值,是對政府公共資源的一種浪費。大部制改革的實施就是要通過機構的整合降低無效行政成本,進而提高行政效率。

　 二、 我省行政成本過高現(xiàn)狀 （一）

　表現(xiàn) 1. 政府機構和從政人員數(shù)量偏多 政府部門的數(shù)量多少和公務人員編制的大小是政府外在規(guī)模的直接體現(xiàn),也是決定行政成本大小的重要因素。雖然政府機構改革也針對減少機構和工作人員做出了相關努力。但我省的政府機構的設置數(shù)量仍然顯得偏多。機構數(shù)目眾多,工作人員數(shù)量龐大,機構設置不合理,部門重疊和職能交叉等問題就不可避免的會存在,這在客觀上使政府用于維持自身運轉的行政開支增加。

　2. 行政決策的失誤成本較高 行政決策是政府 展公共管理的前提條件。政府能否做出正確的行政決策,直接關系到行政活動能否收到預期效果,也決定隨之而來行政成本的高低。然而由于原有政府體制下的決策權力高度集中,沒有形成程序化和規(guī)范化的決策和監(jiān)督機制,致使政府在做出行政決策會出現(xiàn)不必要的失誤,造成重大經濟損失。

　3. 行政執(zhí)行中浪費嚴重 行政執(zhí)行在行政管理中具有舉足輕重的地位,也是落實行政政策的唯一途徑。行政組織的執(zhí)行情況,將直接影響到行政組織決策的實施效果。有研究表明,政府管理目標的實現(xiàn),90%取決于有效的行政執(zhí)行。而在實際的行政執(zhí)行中,由于行政執(zhí)行的監(jiān)督機制不夠健全,加之部分官員自利觀念的存在,在執(zhí)行上級布置的具體任務時常常忽略行政成本的投入情況,不少部門仍存在講求排場、相互攀比的現(xiàn)象。同時由于政府消費的最終埋單者是公民,個別官員為突出其任期內的政績,會不考慮長遠效益盲目建設大規(guī)模的市政工程,或承辦一些大型博覽會和節(jié)日慶典工作。而且常常是一個領導一套方案,缺少長遠的規(guī)劃,行政執(zhí)行難以得到有效銜接和貫徹,這種重復和無目的投資勢必會造成政府資金的嚴重浪費。

　此外,作為基層部門的辦事人員,在執(zhí)行公務過程中也存在浪費現(xiàn)象。

　4. 行政管理費占行政成本的比重呈增長趨勢 我省近幾年來政府行政管理費用的快速增長令人擔憂。在我國，不少地方財政支出主要用于承擔財政供養(yǎng)人員的工資，以及向各類行政事業(yè)單位提供運轉開支。行政管理費用的急劇增長已經引起了社會各界的密切關注。但是，隨著經濟發(fā)展水平的提高、現(xiàn)代辦公技術手段的運用和社會分工的細化，行政管理支出方面的增長是正�，F(xiàn)象，但不可忽視的是政府機構膨脹職能交叉、開支追求高標準等所引致行政管理成本急劇增長。

�。ǘ�）原因 1. 沒有樹立正確的行政理念與成本意識 政府作為公共管理主體,其實際運行和效能發(fā)揮必須依靠具體的公務人員來完成。公職人員的價值取向、行政觀念和認知能力都會對政府管理活動所產生的結果和行政成本產生重要影響。

　第一，官本位觀念和人治行政文化存在。

　多年來政府機構的直線職能體制,營造了根深蒂固的“官本位”觀念。表現(xiàn)在具體的行為上就是唯上級領導是命。置公眾利益和公民的感受于不顧,缺乏為民服務的意識。部分公職人員認為自己的政治前途和職位的升遷榮辱都掌握在上級領導手中,取決于自己同上級領導關系好壞,而不是社會公眾手中。即使做執(zhí)法為己,尋租設租等危害公共利益行為,也不會動搖其自身職位。他們的職業(yè)追求是如何維持好同上級領導關系,無心將精力投入對業(yè)務能力提升和提高為民服務水平,這為尋租和腐敗行為發(fā)生、行政成本的膨脹埋下隱患。同時對大部制改革在機構內部的開展與有效落實起到阻礙作用,某種程度上加大了改革成本。

　行政文化對政府執(zhí)政理念起到潛移默化的影響,決定公務員能否認同所屬行政組織價值追求并將制度規(guī)則內化為一種自律行為。特別是對于大部制改革后新組建的部門,能否形成具有凝聚力和服務意識的組織文化將決定著新部門和內

　部人員能否發(fā)揮最大的合力。傳統(tǒng)的政府管理體制是一種以政府為本位的政府管理的集權化模式,形成了 “人治”為特征的行政文化。在“人治”為特征行政文化影響下的官員認為政府是社會公共事務的唯一的管理主體,公民沒有選擇的余地。因而可以依據(jù)個人偏好實施治理,法律法規(guī)對其缺乏硬性約束。這就使得一些官員在做出相關決策時會從利己角度出發(fā),而忽視政府和公眾全局利益。

　官本位思想和人治行政文化的存在不僅使公務員缺少服務公眾的意識,更談不上形成行政成本的控制意識。

　第二，節(jié)約行政成本的觀念不強。

　促使大部內的公務員形成行政成本的意識,這是大部門制有效構建和良性運行的必要條件。公務員是履行政府職能的基本個體,他們的行政觀念會通過影響其具體的行政行為質量來影響行政成本的高低。在行政任務的執(zhí)行過程中,公務人員如果不能秉持正確的觀念,那么即使有再科學的決策、再優(yōu)良的環(huán)境也是枉然。在傳統(tǒng)的小部門體制下,政府實施的是缺乏節(jié)約行政成本觀念的官僚指令式、自上至下的管理。政府部門通常也只注重布置下去的任務是否能夠按時完成,而忽略為完成任務耗費行政成本的多少。

　造成這種現(xiàn)象一方面是因為政府不是經濟實體,政府活動的一切費用都可以通過公共權力強制征稅的方式轉嫁給社會。政府行政過程中投入與產出缺乏緊密的聯(lián)系,使政府不會像企業(yè)一樣追求成本收益最大化,客觀上減少控制行政成本的動力。另一方面是由于政府在公共服務提供方面具有相當?shù)膲艛嘈?不存在其他社會組織可以與之競爭和可能遭受破產的壓力。公民對其所接受的公共服務討價還價能力差,更難對公共服務及其提供過程進行抵制。因此,政府部門也就不存在提高服務質量、節(jié)約行政成本的傾向。如果這些觀念性的問題得不到及時糾正,不但會削弱大部制改革的實際成效。同時還會造成個別部門和工作人員由于盲目追求大部制改革的短期成果,而忽略對改革過程中行政資源耗費的控制,以至在改革后會出現(xiàn)用于政府改革行政成本的消耗與改革所取得的成效得不償失的問題。

　2. 預算與決策制度不健全 第一,公共預算編制不夠細致完整。政府的公共預算沒有將預算指標細化到具體支出項目和環(huán)節(jié),政府部門公 “三公經費”為代表的行政成本支出也基本停留在預算科目的類、款,并沒有落實到具體支出項目,在一定程度上制約人大代表對政府預算監(jiān)督審查作用。

　第二，行政決策制度不完善。

　首先，公共決策科學性不夠，公眾和社會團體參與決策的渠道不夠暢通。容易造成行政決策只是停留在政府內部的封閉式循環(huán),決策信息很難實現(xiàn)在政府部門間及同外部的互通,開放度和透明度不高。其次，行政決策中個人和集體責任劃分不清,一旦出現(xiàn)重大決策問題責任主體和責任歸屬難以界定。最后，行政決策的監(jiān)督方式有待改進。行政決策監(jiān)督主體分工不明確,重復監(jiān)督和監(jiān)督缺位的現(xiàn)象時有發(fā)生,而同體監(jiān)督又大大削弱監(jiān)督力度；監(jiān)督渠道不暢通,社會監(jiān)督、公民監(jiān)督不能有效發(fā)揮作用,決策仍為“強國家一弱社會”的決策模式。

　3. 績效考評與問責操作不規(guī)范 第一，行政績效考核操作不合理。

　行政績效考核的目標就是要通過對高質量產出的追求,降低政府相對的行政成本。行政績效評估是權衡大部組建后人員和組織工作效率,強化大部制改革對政府行政成本的質量控制的重要途徑。目前我國對政府和公務人員的績效考評,行政成本并沒有作為重要的評價內容被納入其中。使得政府行為缺乏控制行政成本的目標結果約束,客觀上缺乏降低行政成本的外在壓力,多數(shù)部門仍以高消耗和高膨脹的科層結構模式運轉。首先,在考評內容上,缺少對行政成本使用情況的考量。其次,在考核方式上,目前主要以由上至下的政府內部考核為主。通常是上級對下級部門和人員考核為主,而不是由公共服務直接受益者考核。加上績效評估指標不完善,缺乏客觀科學評估標準,無法進行公正科學的評估。不少部門績效評估只是流于形式,僅起到間接約束的效果,無法對控制政府行政成本

　發(fā)揮直接約束作用。第三,在考核結果上,績效考評結果沒能同政府預算和公務員政治前途掛鉤,相關機構和人員關注度不高。低素質的人員占據(jù)有限的公務員編制,使得政府產出質量不高,加劇行政成本上升。

　第二，缺少對行政成本責任的問責。

　目前我國對于政府部門和公務人員的行政成本責任落實及問責機制還不是十分完善,一方面由于政府公共產出是一種非市場產出,很難以市場價格對其準確計量,對行政成本具體控制額度的責任很難落實。政府部門行政成本投入與公共產出相脫節(jié),使得行政資源配置呈現(xiàn)出低效率。另一方面政府部門所處的特殊地位,使得只能對一些造成行政成本重大浪費的人員進行問責,沒有形成常態(tài)的行政成本問責制度。缺少責任限定的權力行使必然會導致個別部門和人員對公共資源使用不會顧及太多,只要不是浪費十分嚴重,造成極壞的影響,上級部門是不會追究到任務具體的執(zhí)行人的責任。久而久之,便會形成公務人員對行政成本浪費的漠視態(tài)度。

　三、 降低行政成本，提 高行政效率的措施思考 （一）

　深化改革，轉變政府職能，建立高效政府 要理順政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會的關系。充分發(fā)揮市場、企業(yè)、社會組織的主體作用，使政府職能真正歸位到“經濟調節(jié)、社會管理、公共服務和市場監(jiān)督”上來。市場機制能發(fā)揮積極作用的領域, 政府要盡量弱化影響。政府再也不能無處不在、無所不能、無事不為, 要大力培育社會中介機構, 在提高社會自我管理與自我組織能力的基礎上, 將不應由政府承擔、包攬的社會職能逐步交由市場、企業(yè)及社會中介組織以商業(yè)運作原則經營, 從而為政府“消腫”、“減負”, 實現(xiàn)降低行政管理成本和提供完善公共服務的雙贏。

�。ǘ�）

　建立科學決策機制，減少財政支出 改進決策評價機制。決策評價機制不完善是造成行政決策失誤的原因之一,常常疏于對決策科學性和可行性進行評價,就直接執(zhí)行決策方案。改進決策評價機制要做到：一是要建立合理的行政決策評價指標。對行政決策制定、執(zhí)行和決策效果設定相應的評估指標�？蓪�決策目標合理性、決策執(zhí)行規(guī)范性、決策受益程度等作為重點的考察指標,從多角度對可能影響決策的因素總結并設定指標。其次，要建立決策責任追究機制。要科學的界定各級政府和部門的管理權和決策權。在不同管理層級間橫向和縱向上合理劃分決策權,厘清行政決策責任的歸屬。同時要積極探索相對集中的決策權模式,打破部門中存在職能重疊交叉、力量分散的決策格局,做到一個部門決策一項事務,防止政出多門的出現(xiàn)。

�。ㄈ�）

　推行電子政務，實現(xiàn)辦公現(xiàn)代化，提高辦公效率，降低行政開支 在傳統(tǒng)政務活動中，信息的傳遞主要沿用公文的上報下發(fā)和各種形式的會議，環(huán)節(jié)多、耗時也耗力，造成了“文山會海”等不必要的行政資源浪費。電

　子政務可以改變政府向社會公眾提供服務的方法和方式，簡化行政運作環(huán)節(jié)和程序，節(jié)約原來靠人腦和文件處理信息所消耗的大量時間和精力，提高對公眾意見和需求的反應速度，從而有效地降低行政管理成本。

　虛擬辦公、無紙化傳輸?shù)膽�用，以及政府部門之間跨部門、跨地區(qū)的信息交換作業(yè)，公務活動的連線辦公，電子郵遞、辦公自動化、公文電子化等，都可以大大減少行政人員的辦公費用和公文處理費用；減少了交通費、信息費、紙張費等可控成本；電子政務的發(fā)展,使管理者在任何時候都可得到廣泛、豐富、廉價的信息,并且可以通過網絡便利地使政府內部層層參與決策、人人參與決策,社會公眾和有關組織也可以利用便利的互聯(lián)網自由地發(fā)表見解和看法。在這樣的情況下將大大改善決策者的有限理性,提高決策的民主性、科學性和合理性。一方面可以減少決策程序中的決策成本,另一方面可以減少決策錯誤可能產生的相關行政成本。

�。ㄋ模�

　建立科學績效評估機制 建立科學績效評估機制, 將行政成本納入政府績效考核。以往對政府部門和公務人員績效考核僅從工作成果角度出發(fā),而忽視完成任務所消耗行政成本的效益情況。政府官員為完成任務,往往不計行政成本多少,造成公共資源浪費。正確政績觀的根本應體現(xiàn)為民和務實,為民是要使人民群眾成為評判官員政績主體,將政府工作是否為民帶來福祉作為政績考核最終依據(jù)。務實是評價官員工作所取得的政績是否本著切實降低相關成本為初衷,為民眾謀取實際的利益。因此,要將行政成本控制水平作為一個重要的衡量因素納入績效考核之中。在績效考評形式上。以往的績效考評基本上都是部門內部考評和年終考評。同體考評的弊端是在考評過程中可能會出現(xiàn)舞弊行為,年終考評也只是固定時點考評,對政府日常行為難以掌握。因此要堅持內部考核、專家評價與公眾評議多方參與,實現(xiàn)定性與定量評估,平時與定期評估相結合的績效考評方法。也可考慮準入一些專業(yè)行業(yè)組織對政府績效進行異體考評,使績效考評不僅局限于年終考核,建立

　經常性的動態(tài)評價和回饋機制。

�。ㄎ澹�

　強化預算 約束，建立透明政府 1. 在政府預算中細化行政成本支出 政府預算是控制行政成本的關鍵,硬化政府預算約束是控制機構和人員編制,從源頭上降低行政成本的措施。預算編制是預算過程的首要環(huán)節(jié),因此要在預算編制上做到細化行政成本。這既是政府行政支出透明化的體現(xiàn),也是發(fā)揮社會監(jiān)督作用的客觀要求。一方面,在預算編制時,可考慮在原有預算科目下增設明細項目。預算編制部門要對部門收入和支出變動情況作出精確預測,在此基礎上提出預算收入與支出計劃。支出項目要細化到具體事項,包括公共部門經費支出的用處、具體數(shù)額等在由部門提交給人大審查的部門預算之中都應該有詳實的呈現(xiàn)。建立預算編制的責任約束和問責機制,厘清部門中預算編制與執(zhí)行責任。

　2. 加強社會監(jiān)督 完善社會監(jiān)督上,要強化社會各界對預算監(jiān)督作用。政府要做到預算公 的細致透明,為公民及有關機構監(jiān)督提供參考依據(jù)。需要政府暢通與公眾的交流渠道,允許新聞媒體等對政府部門預算編制及執(zhí)行情況跟蹤報道,讓更多社會力量加入政府預算監(jiān)督中。公民要提高自己的知識素養(yǎng),對政府預算情況能夠掌握,對個別地方政府在預算執(zhí)行中的不合理行為能做到及時反饋和舉報。還要注重發(fā)揮會計、審計等行業(yè)協(xié)會和非政府組織 作用,以更加專業(yè)監(jiān)督角度,站在更公正的位置對政府預算實施監(jiān)督,使公共預算在實質上成為改進政府管理公共選擇的過程。

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　致 謝

　本次論文是在導師的悉心指導下完成的。導師的淵博專業(yè)知識和嚴謹?shù)闹螌W態(tài)度，精益求精的工作作風，誨人不倦的高尚師德，嚴以律己、寬以待人的崇高風范，樸實無華、平易近人的人格魅力對我影響深遠。不僅使我樹立了遠大的學術目標、掌握了基本的研究方法，還使我明白了許多待人接物和為人處事的道理。本論文從選題到完成，每一步都是在導師的指導下完成的，傾注了導師大量的心血，在此向我的導師表示崇高的敬意和衷心的感謝。

　其次，感謝我的父母默默的關心和付出，我一直知道，父母永遠是我背后最堅定的依靠。真心的記得那些曾給予我?guī)椭�的人們，我也會盡力去幫助那些需要幫助的人。

　最后，感謝母校的的同學和朋友給予我的幫助，在此，我衷心祝愿你們在以后的工作和學習中身體健康、事事順利，更上一層樓。

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