摘 要：基于五大發(fā)展理念對《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》（國務(wù)院471號令）移民政策的進步性、局限性、制度合理性和實踐合理性進行評價，有助于條例的修訂完善及水利水電移民事業(yè)健康發(fā)展。471號令相對于74號令在各個方面都有了較大的進步，但一些條款已經(jīng)不能適應(yīng)發(fā)展要求，需在五大發(fā)展理念的指導(dǎo)下進行完善：移民管理體制要從“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫怼�，實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展；要進一步明確項目法人與地方政府的權(quán)責，實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展；要將生態(tài)文明建設(shè)、美麗中國建設(shè)的新要求貫徹到移民工作中，實現(xiàn)綠色發(fā)展；要消除部門立法、行業(yè)保護的影響，實現(xiàn)開放發(fā)展；要更多地讓利于移民及安置區(qū)群眾，實現(xiàn)共享發(fā)展。
　　關(guān)鍵詞：五大發(fā)展理念；移民安置；政策評價；移民管理體制；全面建成小康社會；移民安穩(wěn)致富；水利水電工程
　　中圖分類號：D632.4；D63-31 文獻標識碼：A 文章編號：1674-8131（2017）02-0063-09
　　一、引言
　　大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置工作事關(guān)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展、能源安全、經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定。國家歷來高度重視移民工作，國務(wù)院于1991年頒布《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》（國務(wù)院令第74號，以下簡稱74號令），結(jié)束了水庫移民工作無法可依的局面。受制于當時的社會經(jīng)濟環(huán)境，節(jié)省國家投資是74號令制定的主要出發(fā)點之一（水利部，1991），相關(guān)條款具有較強計劃經(jīng)濟色彩。隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，74號令暴露出補償補助標準偏低、移民安置程序不夠規(guī)范等問題。針對這些問題，水利部起草了74號令的修訂草案，并經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議討論通過。2006年7月，國務(wù)院頒布《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》（國務(wù)院令第471號，以下簡稱471號令）。新條例實施以來，補償標準明顯提高，移民管理體制逐步完善，工作程序進一步規(guī)范，并且調(diào)整了后期扶持制度，加強了監(jiān)督管理（張穹，2007）。隨著我國深化改革工作的全面推進，尤其是“十八大”以后，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體提出了一系列治國理政新思想、新理念、新戰(zhàn)略，471號令的一些問題也逐步暴露。為了解決這些問題，國家先后兩次對該條例相關(guān)條款進行了修訂即2013年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于廢止和修改部分行政法規(guī)的決定》（國務(wù)院令638號）和《國務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》（國務(wù)院令666號）。 ，但理論及實務(wù)界關(guān)于全面修訂471號令、出臺新條例的呼聲越來越高，甚至有學(xué)者提出了廢除471號令的建議。
　　“十八屆五中全會”提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念。五大發(fā)展理念是經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下我國發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點的集中體現(xiàn)，也是改革開放近40年來我國發(fā)展經(jīng)驗的集中體現(xiàn)，反映出我們黨對我國發(fā)展規(guī)律的新認識（習(xí)近平，2015）。五大發(fā)展理念是指引我們?nèi)�面建成小康社會和長期發(fā)展實踐的行動指南。因此，關(guān)于國務(wù)院令第471號，無論是部分調(diào)整還是全面修訂，五大發(fā)展理念都應(yīng)是重要的指導(dǎo)思想和衡量尺度。本文將基于五大發(fā)展理念對《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》中的移民政策進行全方位評價，深入剖析相關(guān)條款是否符合五大發(fā)展理念以及應(yīng)怎樣予以優(yōu)化和完善，以期對條例的修訂及相關(guān)實踐提供有益的參考。
　　二、評價體系的構(gòu)建
　　政策評價不同于一般的社會科學(xué)研究，而是介于政治與學(xué)術(shù)之間，兼具政治性與學(xué)術(shù)性、科學(xué)性與應(yīng)用性的一種研究（施托克曼，2012）。正是由于政策評價工作的政治性和應(yīng)用性，有必要對評價的原則和體系進行說明。本文對471號令的評價基于以下四大原則：一是理念導(dǎo)向與問題導(dǎo)向相結(jié)合。既要從中央提出的五大發(fā)展理念入手，認真梳理471號令的具體內(nèi)容是否符合五大發(fā)展理念；又要從我國大中型水利水電工程建設(shè)征地和移民安置工作所面臨的重大問題出發(fā)，力求有效解決實際問題。二是全面梳理與突出重點相結(jié)合。既要對條例的總則、移民安置規(guī)劃、征地補償、移民安置、后期扶持、監(jiān)督管理、法律責任等八個章節(jié)63條規(guī)定進行全面評價；又要突出薄弱環(huán)節(jié)和問題集中領(lǐng)域。三是尊重歷史與立足現(xiàn)實相結(jié)合。既要從歷史的角度考察471號令相關(guān)條款相對于74號令的改進，客觀分析其進步性；又要從條例執(zhí)行以來經(jīng)濟社會迅速發(fā)展的實際出發(fā)，充分考慮各利益相關(guān)者的合理訴求，對條例的局限性做出公正評價。四是理論性與實踐性相結(jié)合。既要從理論層面進行分析，體現(xiàn)五大發(fā)展理念的理論宏觀性、前瞻性；又從實踐層面進行分析，充分考慮具體條款的可操作性，以切實指導(dǎo)有關(guān)實踐。
　　在以上四個原則的指導(dǎo)下，首先，對471號令文本進行網(wǎng)格化全面梳理，以明確重點評析的內(nèi)容（見表1）。然后，將471號令與74號條例進行對比74號令共5章27條，471號令增加了移民安置規(guī)劃、后期扶持、監(jiān)督管理等章節(jié)。從內(nèi)容上來看，新條例有以下幾個特征：一是理念更加突出以人為本，關(guān)照移民合法利益；二是明確了移民管理體制，即“政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負責、縣為基礎(chǔ)、項目法人參與”；三是規(guī)范了移民工作的程序，強調(diào)了移民安置規(guī)劃大綱及規(guī)劃報告的法律地位；四是提高了耕地補償補助標準并擴大補償補助范圍；五是進一步明確了移民安置方式和安置形式；六是建立了系統(tǒng)的后期扶持管理制度；七是加強了對移民工作全過程的監(jiān)督管理（新華網(wǎng)，2006）。 。通過對比發(fā)現(xiàn)，471號令相對于74號令有較大的創(chuàng)新和完善，更好地關(guān)照了移民群眾的財產(chǎn)權(quán)、民主權(quán)和發(fā)展權(quán)（施國慶 等，2007）；但在諸如土地價值及專業(yè)項目補償標準等一些重要條款的制定方面，471號令延續(xù)了74號令的思路。同時，將471號令與近期一系列治國理政新思想、新理念進行對比。471號令發(fā)布于2006年，一些條款已經(jīng)明顯不符合現(xiàn)實要求，通過與這些新思想、新理念進行對比，能夠更準確地發(fā)現(xiàn)471號令的局限性及問題所在。在評價過程中，我們走訪了一些建成和在建的大中型水利水電工程移民安置工作相關(guān)的地方政府、項目業(yè)主、設(shè)計單位、監(jiān)督評價機構(gòu)等方面的領(lǐng)導(dǎo)和專家，對其針對471號令提出的問題進行了梳理主要包括：管理體制不順暢，缺乏國家級移民管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，移民工作利益關(guān)系復(fù)雜、協(xié)調(diào)難度大，移民工作周期長、制約樞紐工程建設(shè)，移民政策標準不統(tǒng)一，地方政府發(fā)展訴求多，項目業(yè)主不按照規(guī)定程序推進工作，移民概算普遍突破，農(nóng)業(yè)安置為主的移民安置政策不符合庫區(qū)實際，缺乏對安置區(qū)群眾利益的關(guān)照，缺乏對搬遷安置社會影響的關(guān)注等。 ，大致可以分為兩個類別：一是制度合理性問題，即制度規(guī)定本身存在的問題；二是實踐合理性問題，即在實踐過程中出現(xiàn)的現(xiàn)有制度難以解釋或約束的問題。

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