對小額貸款公司的監(jiān)管權(quán)下放給了地方 　　2008年5月8日，央行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》），對小額貸款公司的性質(zhì)、資金來源、資金運(yùn)用、監(jiān)督管理和終止等環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)定。
　　《指導(dǎo)意見》一出，民間資本大省浙江立刻被攪動(dòng)，申請小額貸款公司試點(diǎn)的民企紛紛行動(dòng)，這一熱潮有席卷全國之勢。
　　“中國小額貸款的大門終于打開了！”中國人民銀行研究生部部務(wù)委員會(huì)副主席兼金融研究所副所長焦瑾璞對記者感慨道。自2003年起，他就一直是央行推動(dòng)小額貸款公司工作的主導(dǎo)成員之一�！氨M管這個(gè)文件現(xiàn)在看來可能還是存在一些問題，但我們畢竟已經(jīng)邁出了第一步，有了第一步就會(huì)有第二步�！�
　　
　　千呼萬喚始出來
　　
　　一個(gè)并不廣為人知的事實(shí)是，浙江并非全國率先試水的地區(qū)。早在2005年下半年，山西、四川、陜西、貴州、內(nèi)蒙古5個(gè)�。ㄗ灾螀^(qū)）就各選了一個(gè)縣區(qū)開始進(jìn)行專門發(fā)放小額貸款的機(jī)構(gòu)試點(diǎn)。2005年12月27日，山西省平遙縣晉源泰、日升隆兩家公司正式掛牌成立，成為全國最早成立的此類小額貸款公司。
　　《指導(dǎo)意見》的出臺(tái)，距首批小額貸款試點(diǎn)公司的成立已近3年。
　　“這個(gè)指導(dǎo)意見實(shí)際上是對2005年底人民銀行做的小額貸款公司試點(diǎn)的一個(gè)官方確認(rèn)，因?yàn)?005年央行推小額貸款公司試點(diǎn)時(shí)，是單方面推動(dòng)的，沒有得到銀監(jiān)會(huì)確認(rèn)，這些公司就沒有合法地位�！敝袊鴩�際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心三處處長白澄宇對記者分析說。他同時(shí)也是中國小額信貸發(fā)展促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)的秘書長。
　　早期小額貸款的一個(gè)重點(diǎn)服務(wù)對象是農(nóng)村。2005年中央1號文件提出“有條件的地方，可以探索建立更加貼近農(nóng)民和農(nóng)村需要、由自然人或企業(yè)發(fā)起的小額貸款組織”；2006年中央1號文件再次強(qiáng)調(diào)“大力培育由自然人、企業(yè)法人或社團(tuán)法人發(fā)起的小額信貸組織，有關(guān)部門要抓緊時(shí)間制定管理辦法”。
　　“在中國發(fā)展小額信貸一直是解決農(nóng)村金融問題的迫切需求。”“實(shí)際上，在2005年進(jìn)行試點(diǎn)之前，這個(gè)指導(dǎo)意見的框架就有了，而且已有的這些小額貸款公司也是按照這個(gè)框架運(yùn)行的。”焦瑾璞對記者說，“但是文件的出臺(tái)要面臨復(fù)雜的問題，涉及很多部門，比如說注冊、監(jiān)管等問題，需要工商、銀監(jiān)會(huì)等部門配合協(xié)調(diào)�？梢哉f，這個(gè)文件上的每一句話、每一個(gè)字都是認(rèn)真推敲后形成的�！�
　　
　　央行答疑指導(dǎo)意見
　　
　　“意見出臺(tái)之后，很多人跟我反映問題，包括我自己在網(wǎng)上查閱到的，大家對文件都有許多疑問�！苯硅�璞拿出一份《指導(dǎo)意見》打印稿，上面有特別標(biāo)注的圈線，旁邊寫滿了密密麻麻的注釋。
　　就在7月17日，央行研究局舉辦了“小額貸款公司試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)”。在會(huì)上，焦瑾璞應(yīng)各方要求對《指導(dǎo)意見》進(jìn)行了解釋�！皶�(huì)上有我們的試點(diǎn)小額貸款公司，還有很多外地趕來的準(zhǔn)備注冊的企業(yè)，可以看到大家對于這個(gè)政策都非常關(guān)注�！�
　　首先是“只貸不存”政策�！吨笇�(dǎo)意見》中明確規(guī)定，小額貸款公司不得吸收公眾存款，不得以任何形式非法集資，資金來源只能是股東的資本金、捐贈(zèng)資金以及不超過兩個(gè)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)融資�！安荒芪�收公眾存款、不得非法集資是兩條紅線，絕對不能逾越�！苯硅�璞對記者強(qiáng)調(diào)。
　　“只貸不存，中國的小額信貸瘸腿了，這會(huì)大大限制小額信貸機(jī)構(gòu)的集資能力，使自力更生淪為一句空談�！痹缭�2006年10月，因創(chuàng)設(shè)“窮人銀行”而獲得諾貝爾和平獎(jiǎng)的尤努斯來華時(shí)曾這樣批評中國的小額信貸。這家銀行每年借給660萬窮人8億美元，幫助他們做小生意養(yǎng)活自己。而其在農(nóng)村開展小額信貸的成功模式，已經(jīng)在全球60多個(gè)國家推廣。
　　但時(shí)任中國人民銀行副行長吳曉靈依然堅(jiān)持這一原則。她在與尤努斯的會(huì)談中講到：“選擇只貸不存的小額信貸機(jī)構(gòu)，可能是改革風(fēng)險(xiǎn)最小而受益最大的選擇。”
　　另一焦點(diǎn)則是監(jiān)管問題。
　　銀監(jiān)會(huì)一位官員在電話中對記者表示：“小額貸款公司并不在銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管的范圍之內(nèi)，因?yàn)樗�并非金融機(jī)構(gòu)，而是公司性質(zhì)。”
　　“這是個(gè)大問題，這幾年從央行到銀監(jiān)會(huì)、工商管理總局、國稅總局、商務(wù)部，我們一直在討論到底誰是小額貸款公司的監(jiān)管主體。銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管的是金融機(jī)構(gòu)，而央行直接監(jiān)管也跟我們的法定職能不符�！苯硅�璞說。
　　斟酌之下，小額貸款公司的監(jiān)管在《意見》中下放到了地方政府：“凡是省級政府能明確一個(gè)主管部門（金融辦或相關(guān)機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)對小額貸款公司的監(jiān)督管理，并愿意承擔(dān)小額貸款公司風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的，方可在本省（區(qū)、市）的縣域范圍內(nèi)開展組建小額貸款公司試點(diǎn)�！�
　　以山西省平遙縣為例，目前監(jiān)管主體為實(shí)施小組，是一個(gè)由縣政府牽頭，各相關(guān)職能部門參與的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，不具備行政權(quán)力和監(jiān)督職能�！斑@是個(gè)有限責(zé)任公司，又經(jīng)營特殊的放貸業(yè)務(wù)，是個(gè)非驢非馬的產(chǎn)物，到底由哪個(gè)部門對其實(shí)施監(jiān)管，如何監(jiān)管，目前尚無明確的法律依據(jù)�！睒I(yè)內(nèi)人士評價(jià)說。
　　至于利率問題，“利率水平不得高于央行基準(zhǔn)利率的4倍”�！笆聦�(shí)上，所謂4倍上限，是中國司法解釋中有關(guān)高利貸的認(rèn)定條件，也就是說，利率超過基準(zhǔn)利率4倍的，在法律上將被視為高利貸。”這是合法與非法之間的一條紅線。
　　
　　民間資本欲借東風(fēng)
　　
　　《指導(dǎo)意見》一出，浙江即聞風(fēng)而動(dòng)，因此有觀點(diǎn)認(rèn)為這是為了“收編地下金融”。對于這一說法，焦瑾璞并不贊同：“意見中明確寫了這是為了引導(dǎo)資金流向農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，改善農(nóng)村金融，為三農(nóng)服務(wù)，并不是要收編誰�！�
　　但他也表示，小額貸款公司的推廣也是為了要合理地利用民間資本�！霸谥袊�信用環(huán)境尚不健全的情況下，通過地方政府制定規(guī)則，在合同法的約束下利用個(gè)人征信系統(tǒng)，允許個(gè)人或?qū)ｉT的公司用自有資本從事小額放貸，可能是引導(dǎo)民間金融逐步走向規(guī)范的現(xiàn)實(shí)選擇。給公民以融資的便利，降低從事合法金融活動(dòng)的門檻，才能從源頭上減小人們從事非法金融活動(dòng)的概率�！�
　　吳曉靈在談到小額貸款公司時(shí)曾說：“小額貸款公司是未來金融機(jī)構(gòu)的預(yù)科班。當(dāng)他們的業(yè)務(wù)做得好了就有可能轉(zhuǎn)為金融機(jī)構(gòu)，這樣的話，對于正規(guī)的金融機(jī)構(gòu)來說，也有了新的競爭對手，競爭更有利于促進(jìn)它們的改革和發(fā)展�！�
　　2005年7月，中國銀監(jiān)會(huì)曾發(fā)布《銀行開展中小企業(yè)貸款業(yè)務(wù)指導(dǎo)意見》，此后許多銀行先后成立了專門的小企業(yè)貸款管理部門，比如工行、農(nóng)行在一些試點(diǎn)地區(qū)設(shè)立小企業(yè)信貸專業(yè)部門，浦發(fā)、民生等銀行組建了中小客戶部或中小企業(yè)服務(wù)中心。
　　但是大型商業(yè)銀行在小額貸款領(lǐng)域并未發(fā)揮大作用。對此問題頗有研究的一位金融學(xué)家分析說：“我們現(xiàn)在金融體系有問題，大銀行太大，沒有小型金融機(jī)構(gòu)。而這幾年整個(gè)金融業(yè)的思路都是往上走的，包括農(nóng)村信用社也不愿意在農(nóng)村待著，都改為農(nóng)村商業(yè)銀行，還要建成省一級的，這種思路是不對的。”
　　“應(yīng)該積極引導(dǎo)利用民間資本。”焦瑾璞強(qiáng)調(diào)，“合理引導(dǎo)的話，民間金融會(huì)對我國的金融體系提供有益的補(bǔ)充，我們要規(guī)范和保護(hù)它們。”
　　“為什么浙江反應(yīng)這么快？那是因?yàn)榈叵陆鹑隗w系中，雖然利息很高，但放貸人的權(quán)益完全不受法律保護(hù)，他們也希望為自己爭取一個(gè)合法地位�！苯硅�璞說。
　　“放債人管理規(guī)定很關(guān)鍵，盡管這次的指導(dǎo)意見進(jìn)一步確認(rèn)了小額貸款公司的身份，但是依據(jù)1996年出臺(tái)的《貸款通則》，明令禁止企業(yè)間的信貸，只有金融機(jī)構(gòu)才可以做貸款業(yè)務(wù)。所以即使到現(xiàn)在，小額信貸機(jī)構(gòu)仍然沒有明確的法律地位，工商注冊名不正言不順，金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入存在兩難�！卑壮斡罘治稣f。
　　
　　信用貸款的尷尬
　　
　　對于白澄宇來說，這個(gè)《指導(dǎo)意見》讓他既高興又憂慮�！艾F(xiàn)在，小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行、銀行開設(shè)的貸款公司和農(nóng)村資金互助社已經(jīng)都被賦予了合法地位，而被呼吁已久的非政府組織（NGO）的小額信貸機(jī)構(gòu)卻不在新政策管轄之列。”
　　目前在中國，可以提供小額貸款的機(jī)構(gòu)從理論上來說有三類：大型商業(yè)銀行的小額貸款部，目前央行大力倡導(dǎo)的小額貸款公司，另外就是多由NGO組織建立的規(guī)模較小的社區(qū)金融機(jī)構(gòu)。
　　白澄宇向記者介紹說，中國早在上世紀(jì)90年代初就開始利用國際組織援助開展了一系列的小額信貸試驗(yàn)項(xiàng)目。如中國社科院在1993年開始利用福特基金在河南和河北最早從事小額信貸的實(shí)驗(yàn)，而中國國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心則利用聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署在全國17個(gè)省開展了此項(xiàng)業(yè)務(wù)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國大概有300個(gè)這樣的試點(diǎn)機(jī)構(gòu)。
　　“小額信貸是一個(gè)非常好的扶貧工具，而且它克服了政府的信用貸款長期不能解決的兩個(gè)問題，一個(gè)是不能到戶，第二個(gè)是到戶資金難以回收，而我們比較成功的小額信貸機(jī)構(gòu)證明，它可以到達(dá)最貧困戶，而且可以有效回收，我們好的小額信貸機(jī)構(gòu)從上世紀(jì)90年代開始，連續(xù)10多年始終保持回收率在98%～99%，甚至百分之百�！卑壮斡钫f。
　　但是，NGO小額信貸組織在中國一直沒有取得合法地位，其發(fā)展本身也存在許多問題�！爸笇�(dǎo)意見中強(qiáng)調(diào)，小額貸款公司必須有商業(yè)化的治理結(jié)構(gòu)和盈利能力，但是NGO小額信貸組織一直靠國際組織的捐助，資金來源不充裕，貸款額度也非常小。”白澄宇說。
　　此外，在白澄宇看來，“小額貸款”并不等同于“小額信貸”，兩者之間的根本差別在于它到底是不是“無抵押的信用貸款”。從央行提供的幾個(gè)小額貸款試點(diǎn)公司的運(yùn)行數(shù)據(jù)來看，信用貸款的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于非信用貸款，有的甚至為零。而在《指導(dǎo)意見》中，也并未強(qiáng)調(diào)小額貸款公司必須提供“信用貸款”。
　　“為什么窮人和微型企業(yè)很難得到貸款？主要原因是銀行的傳統(tǒng)信貸業(yè)務(wù)模式，它的風(fēng)險(xiǎn)管理的手段是抵押和擔(dān)保，而這些低收入者和微型企業(yè)，沒有能力提供抵押和擔(dān)保。要解決這個(gè)問題，就要學(xué)‘窮人銀行’，在不需要抵押的情況下，為這些客戶提供信用貸款。因此中國如果真要做小額信貸的話，就應(yīng)該堅(jiān)持走非抵押信用貸款的道路�！卑壮斡顝�(qiáng)調(diào)說。
　　焦瑾璞和白澄宇都提到“包容性金融體系”�！皬慕�(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)金融結(jié)構(gòu)相對應(yīng)這種理論來講，那些中小企業(yè)、民營經(jīng)濟(jì)、草根經(jīng)濟(jì)必須有草根金融和小型金融機(jī)構(gòu)來跟它對應(yīng)�！�
　　“從目前的狀況來看，小額貸款公司服務(wù)的對象可能是中低端人群，比如中小企業(yè)，然而真正的窮人可能很難覆蓋到，但這正是NGO小額信貸組織的服務(wù)對象，所以我相信它們在未來相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)還會(huì)是普惠金融服務(wù)的必要組成部分。希望政府可以提供一些更為優(yōu)惠和寬松的政策來扶持他們的發(fā)展�！卑壮斡钫f。（張瑜）
　　（摘自《望東方周刊》2008年第31期，作者均為該刊記者）

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