《反壟斷法》于2008年8月1日起正式實(shí)施，但目前看來(lái)諸多配套問(wèn)題仍未解決，實(shí)施效果似乎難以樂(lè)觀 　　 　　2008年8月1日是《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（下稱《反壟斷法》）正式實(shí)施的日期，社會(huì)各界對(duì)這部被冠以“經(jīng)濟(jì)憲法”稱謂的法律寄予厚望。但種種跡象顯示，目前為該法實(shí)施所做的準(zhǔn)備，并未能與這種厚望相匹配。
　　記者從國(guó)務(wù)院法制辦、商務(wù)部、國(guó)家工商總局、國(guó)家發(fā)改委等部門官員和參與立法的相關(guān)專家處了解到，保證法律實(shí)施所必需的相關(guān)配套制度和執(zhí)法機(jī)制，多數(shù)仍處于模糊狀態(tài)。
　　目前唯一能確認(rèn)的是，作為《反壟斷法》實(shí)施配套細(xì)則之一的《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，在8月4日出臺(tái)。但該行政法規(guī)為避免爭(zhēng)議，已大大簡(jiǎn)化。
　　在執(zhí)法機(jī)制上，商務(wù)部、國(guó)家工商總局、國(guó)家發(fā)改委三部門將分工執(zhí)掌反壟斷執(zhí)法權(quán)，分別負(fù)責(zé)對(duì)“經(jīng)營(yíng)者集中”“濫用市場(chǎng)支配地位”和行政壟斷、價(jià)格壟斷行為的執(zhí)法。諸多法律專家針對(duì)如此分散的執(zhí)法格局表示，職權(quán)交叉等問(wèn)題將難以避免，并最終影響法律實(shí)施的效果。
　　
　　并購(gòu)申報(bào)規(guī)則“瘦身”
　　
　　《反壟斷法》于2007年8月經(jīng)十屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)。全文僅57條，相比實(shí)踐之需，偏于原則和粗線條，操作性差。因此，相關(guān)實(shí)施細(xì)則和操作規(guī)范的制定，對(duì)法律實(shí)施至關(guān)重要。
　　據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦一位官員透露，立法部門對(duì)此并無(wú)把握，沒(méi)有列入計(jì)劃。相關(guān)細(xì)則和配套制度將分批逐漸出臺(tái)，其中首要的是關(guān)于“經(jīng)營(yíng)者集中”的申報(bào)規(guī)定。
　　“經(jīng)營(yíng)者集中”一般泛指以取得企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)為目的的合并、股票買入、營(yíng)業(yè)權(quán)買入等活動(dòng)，其實(shí)質(zhì)在于控制權(quán)的取得，實(shí)踐中最常見(jiàn)的方式是企業(yè)并購(gòu)。經(jīng)營(yíng)者集中有可能改變市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生或加強(qiáng)某些經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)支配地位，從而給市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)不利影響。
　　《反壟斷法》規(guī)定，對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中實(shí)施事前強(qiáng)制申報(bào)制度。即經(jīng)營(yíng)者集中行為達(dá)到國(guó)務(wù)院規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)事先向國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)申報(bào)，未申報(bào)的不得實(shí)施集中。反壟斷審查的具體申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)務(wù)院制定。
　　2008年3月27日，國(guó)務(wù)院法制辦對(duì)外公布《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)的規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》（下稱《征求意見(jiàn)稿》），共19條，規(guī)定了經(jīng)營(yíng)者集中的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)、免予申報(bào)的情形、申報(bào)主體、申報(bào)程序、需要提交的文件資料、初步快速審查機(jī)制以及相關(guān)法律責(zé)任等問(wèn)題。
　　實(shí)際上，反壟斷審查申報(bào)的門檻到底如何確定，從《反壟斷法》立法之始就爭(zhēng)議巨大，具體指標(biāo)和數(shù)據(jù)也幾經(jīng)變化。包括跨國(guó)公司和國(guó)內(nèi)行業(yè)協(xié)會(huì)等企業(yè)界代表都希望這個(gè)門檻不要太低，以免增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。
　　這些意見(jiàn)發(fā)揮了作用。記者獲悉，于8月4日出臺(tái)并與《反壟斷法》同步生效實(shí)施的申報(bào)規(guī)定，已改為《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》（下稱《規(guī)定》）。其名稱多了“標(biāo)準(zhǔn)”二字，內(nèi)容則大幅縮減，僅限于規(guī)定申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，而最終確定的標(biāo)準(zhǔn)比立法之初提高了不少。
　　《規(guī)定》全文共5條，核心的條款是第三條和第四條。
　　第三條按照全球標(biāo)準(zhǔn)和境內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的方式，規(guī)定了兩項(xiàng)具體的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)：
　　――參與集中的所有經(jīng)營(yíng)者上一會(huì)計(jì)年度在全球范圍內(nèi)的營(yíng)業(yè)額合計(jì)超過(guò)100億元人民幣，并且其中至少兩個(gè)經(jīng)營(yíng)者上一會(huì)計(jì)年度在中國(guó)境內(nèi)的營(yíng)業(yè)額均超過(guò)4億元人民幣；
　　――參與集中的所有經(jīng)營(yíng)者上一會(huì)計(jì)年度在中國(guó)境內(nèi)的營(yíng)業(yè)額合計(jì)超過(guò)20億元人民幣，并且其中至少兩個(gè)經(jīng)營(yíng)者上一會(huì)計(jì)年度在中國(guó)境內(nèi)的營(yíng)業(yè)額均超過(guò)4億元人民幣。
　　對(duì)于營(yíng)業(yè)額的計(jì)算，《規(guī)定》明確，應(yīng)考慮銀行、保險(xiǎn)等特殊行業(yè)和領(lǐng)域的實(shí)際情況，具體辦法由國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定。
　　這一標(biāo)準(zhǔn)與之前的《征求意見(jiàn)稿》相比，申報(bào)的門檻有所提高。當(dāng)時(shí)規(guī)定的是：參與集中的所有經(jīng)營(yíng)者上一會(huì)計(jì)年度在全球范圍內(nèi)的營(yíng)業(yè)額超過(guò)90億元人民幣，并且其中至少兩個(gè)經(jīng)營(yíng)者上一會(huì)計(jì)年度在中國(guó)境內(nèi)的營(yíng)業(yè)額均超過(guò)3億元人民幣；參與集中的所有經(jīng)營(yíng)者上一會(huì)計(jì)年度在中國(guó)境內(nèi)的營(yíng)業(yè)額超過(guò)17億元人民幣，并且其中至少兩個(gè)經(jīng)營(yíng)者上一會(huì)計(jì)年度在中國(guó)境內(nèi)的營(yíng)業(yè)額均超過(guò)3億元人民幣。
　　在具體的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)上，《規(guī)定》和《征求意見(jiàn)稿》最大的區(qū)別在于，取消了市場(chǎng)份額這一指標(biāo)，而僅保留營(yíng)業(yè)額指標(biāo)。這個(gè)變化意味著申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的確定更具合理性和可操作性。
　　《征求意見(jiàn)稿》中規(guī)定的市場(chǎng)份額是，“集中將導(dǎo)致參與集中的經(jīng)營(yíng)者在中國(guó)境內(nèi)相關(guān)市場(chǎng)的占有率超過(guò)25％”。
　　相關(guān)專家告訴記者，中國(guó)確定的是事先強(qiáng)制申報(bào)制度，這意味著申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)必須具有確定性，企業(yè)的營(yíng)業(yè)額概念比較明確，也容易得到相對(duì)固定的數(shù)值，作為申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的判斷指標(biāo)比較合理。
　　而市場(chǎng)份額則很難確定，按照不同的統(tǒng)計(jì)口徑和標(biāo)準(zhǔn)得出的數(shù)據(jù)往往不同，如何計(jì)算極容易引起爭(zhēng)議，市場(chǎng)份額指標(biāo)在國(guó)際上也不常用。另外，由于在進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查階段會(huì)有關(guān)于市場(chǎng)份額的考量?jī)?nèi)容，因此這一指標(biāo)并無(wú)必要。
　　《規(guī)定》第四條則是一個(gè)“兜底”條款，對(duì)于雖“未達(dá)到本規(guī)定第三條規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，但是可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的”經(jīng)營(yíng)者集中，賦予國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法進(jìn)行調(diào)查的權(quán)力。
　　不過(guò)，在具體條文表述上，是“可以”調(diào)查還是“應(yīng)當(dāng)”調(diào)查，尚存爭(zhēng)議。前者意味著是否進(jìn)行調(diào)查屬執(zhí)法機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)，后者則意味著是必須履行的法定職責(zé)。
　　相關(guān)人士分析，這個(gè)細(xì)則之所以在制定過(guò)程的最后階段“大瘦身”，是因?yàn)橹T多爭(zhēng)議未解。而要確保《反壟斷法》8月1日正常實(shí)施，申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題必須明確，因此先出臺(tái)“簡(jiǎn)版”的《規(guī)定》以解燃眉之急，而其他內(nèi)容則留由相關(guān)部門在其他細(xì)則中規(guī)定。
　　
　　執(zhí)法機(jī)制掣肘
　　
　　與配套法規(guī)制定相比，《反壟斷法》執(zhí)法機(jī)構(gòu)的確定，更急迫也更為棘手。
　　有關(guān)執(zhí)法權(quán)的爭(zhēng)議，曾一度使《反壟斷法》的立法進(jìn)程延遲。最終出臺(tái)的法律，確定了所謂反壟斷委員會(huì)加反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的“雙層”結(jié)構(gòu)模式：國(guó)務(wù)院設(shè)立反壟斷委員會(huì)，負(fù)責(zé)“組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)”反壟斷工作；國(guó)務(wù)院規(guī)定的承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)（反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作。
　　這一模式實(shí)際上是對(duì)現(xiàn)行權(quán)力格局妥協(xié)的產(chǎn)物，法學(xué)界高度共識(shí)的建立“統(tǒng)一、獨(dú)立、權(quán)威”的執(zhí)法機(jī)構(gòu)的做法，未被采納。
　　隨著法律實(shí)施日期的迫近，反壟斷委員會(huì)如何組成，執(zhí)法機(jī)構(gòu)具體如何確定等，都必須有明確說(shuō)法。
　　記者獲悉，8月1日法律實(shí)施后的執(zhí)法格局將基本延續(xù)既有做法，由商務(wù)部、國(guó)家工商總局、國(guó)家發(fā)改委三部門分工執(zhí)掌反壟斷執(zhí)法權(quán)，分別負(fù)責(zé)對(duì)“經(jīng)營(yíng)者集中”“濫用市場(chǎng)支配地位”和行政壟斷、價(jià)格壟斷行為的執(zhí)法。
　　有所變化的是，對(duì)“經(jīng)營(yíng)者集中”的反壟斷審查執(zhí)法，由商務(wù)部統(tǒng)一負(fù)責(zé)。
　　而根據(jù)現(xiàn)行《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》（由2003年出臺(tái)的《外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》修訂而成，2006年8月頒行），外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的，要同時(shí)向商務(wù)部和國(guó)家工商總局申報(bào)。
　　今后，這種“雙審制”將取消。無(wú)論外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)，還是境內(nèi)企業(yè)之間的并購(gòu)，以及境外企業(yè)之間的并購(gòu)（對(duì)中國(guó)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)有實(shí)質(zhì)性影響并達(dá)到中國(guó)反壟斷審查申報(bào)的門檻），均需向商務(wù)部申報(bào)。
　　商務(wù)部將專門成立一個(gè)司局級(jí)機(jī)構(gòu)（名稱可能為反壟斷調(diào)查局），負(fù)責(zé)“經(jīng)營(yíng)者集中”審查執(zhí)法。之前，這項(xiàng)工作由2004年設(shè)立的反壟斷辦公室（該部門與商務(wù)部條法司是“兩塊牌子、一套班子”）負(fù)責(zé)。國(guó)家工商總局、國(guó)家發(fā)改委也將成立相應(yīng)的專門機(jī)構(gòu)。
　　國(guó)家工商總局內(nèi)部的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，將在現(xiàn)有的公平交易局基礎(chǔ)上改造成立。該局目前設(shè)有“反不正當(dāng)處”和“反壟斷處”等處室�！斗磯艛喾ā穼�(shí)施后，該局可能更名為公平交易與反壟斷局。
　　國(guó)家發(fā)改委內(nèi)部目前與價(jià)格管理相關(guān)的機(jī)構(gòu)有價(jià)格司和價(jià)格監(jiān)督檢查司，后者的職權(quán)中涉及對(duì)價(jià)格壟斷行為的查處，未來(lái)國(guó)家發(fā)改委的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也將會(huì)以此機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)設(shè)立。
　　不過(guò)，不少專家學(xué)者都表示，執(zhí)法權(quán)格局中，最令人擔(dān)心的還是職權(quán)交叉問(wèn)題。其中，工商部門和發(fā)改委系統(tǒng)的職權(quán)交叉最為明顯。
　　目前，由發(fā)改委系統(tǒng)負(fù)責(zé)執(zhí)法的價(jià)格壟斷行為，并無(wú)嚴(yán)格明確的法律定義，通常涉及壟斷協(xié)議和濫用市場(chǎng)支配地位兩類行為。而工商部門負(fù)責(zé)對(duì)濫用市場(chǎng)支配地位的執(zhí)法，這個(gè)行為多數(shù)直接或間接表現(xiàn)為價(jià)格行為。
　　今年3月18日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)價(jià)格行政執(zhí)法制止價(jià)格壟斷的通知》中，提出依據(jù)《價(jià)格法》和《反壟斷法》加強(qiáng)執(zhí)法，其中明確提到的執(zhí)法對(duì)象包括，“對(duì)于具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)營(yíng)者達(dá)成的價(jià)格壟斷協(xié)議、經(jīng)營(yíng)者與交易相對(duì)人達(dá)成的縱向協(xié)議、具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者從事濫用市場(chǎng)支配地位及濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)等價(jià)格壟斷行為”，以及“價(jià)格串通、低價(jià)傾銷、哄抬價(jià)格、價(jià)格欺詐、價(jià)格歧視、變相提價(jià)、牟取暴利等不正當(dāng)價(jià)格行為”。這些領(lǐng)域多數(shù)都與工商部門的職權(quán)相關(guān)。
　　如此格局下，執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制頗為必要。已成立的國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)作為一個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，或可以發(fā)揮相應(yīng)執(zhí)法協(xié)調(diào)作用。
　　根據(jù)《中華人民共和國(guó)反壟斷法》有關(guān)規(guī)定，國(guó)務(wù)院于8月初成立了反壟斷委員會(huì)。主要職責(zé)是：研究擬定有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)政策；組織調(diào)查、評(píng)估市場(chǎng)總體競(jìng)爭(zhēng)狀況，發(fā)布評(píng)估報(bào)告；制定、發(fā)布反壟斷指南；協(xié)調(diào)反壟斷行政執(zhí)法工作等。
　　在《反壟斷法》實(shí)施之際，執(zhí)法機(jī)構(gòu)“三足鼎立”的格局已經(jīng)確定，商務(wù)部負(fù)責(zé)“經(jīng)營(yíng)者集中”也即并購(gòu)行為的反壟斷審查；國(guó)家發(fā)改委管“價(jià)格壟斷行為”；國(guó)家工商總局負(fù)責(zé)壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)方面的反壟斷執(zhí)法工作(價(jià)格壟斷行為除外)。
　　（綜合《財(cái)經(jīng)》2008年第15期和8月1日《北京商報(bào)》。作者為《財(cái)經(jīng)》記者）

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