未來中國要解決的一個政策上的關(guān)鍵問題是,讓農(nóng)民工進城,分享經(jīng)濟增長的成果。要知道,如果沒有經(jīng)濟的發(fā)展,城市的地價不會上漲這么快,而城市土地批租所獲得的收益基本上用于城市發(fā)展了。外來勞動者對經(jīng)濟發(fā)展功不可沒,卻沒有分享到城市土地租金上漲所帶來的福利,這是不合理的
　　
　　在未來快速城市化的進程中,農(nóng)民工進城必然是長期趨勢,如果龐大的農(nóng)民工群體不能融入其工作的城市,必然在城市形成“新二元結(jié)構(gòu)”,威脅城市的和諧發(fā)展。農(nóng)民工進城,需要逐步解決其戶籍問題,未來戶籍制度改革的方向,是重點放在中小城鎮(zhèn),還是大城市?越是大城市,經(jīng)濟越發(fā)達,就業(yè)機會越多,往往也是外來勞動力集中的地方,那么,是否有必要以承載力為理由來限制外來勞動力進入大城市?
　　
　　農(nóng)民工為什么要進城?
　　
　　農(nóng)民為什么要進城?基本的原因當然是提高收入。中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是典型的發(fā)展中的二元經(jīng)濟,即同時存在落后的農(nóng)業(yè)部門和以工業(yè)、服務業(yè)為主的現(xiàn)代城市部門。農(nóng)業(yè)部門生產(chǎn)最重要的生產(chǎn)要素――土地,其投入數(shù)量是很難改變的(拓荒或者填海對土地數(shù)量的增加影響并不大)。在土地給定的情況下,發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)勞動力必然是過剩的。而在城市經(jīng)濟中,特別是工業(yè)和服務業(yè),決定經(jīng)濟增長的關(guān)鍵要素是資本而非土地,資本的增長是無限的。這就決定了通過工業(yè)和服務業(yè)的增長來吸納農(nóng)村剩余勞動力,是農(nóng)業(yè)勞動力提高收入的主要途徑。這里,我要反駁那種認為農(nóng)業(yè)勞動力的出路在于把農(nóng)業(yè)搞好的觀點。一個國家的現(xiàn)代化是不可能在農(nóng)業(yè)勞動力占整個人口50%以上的情況下實現(xiàn)的。
　　農(nóng)民進城能夠提高收入的另一個原因還在于,工業(yè)和服務業(yè)發(fā)展中的規(guī)模經(jīng)濟。規(guī)模經(jīng)濟是指,在城市的發(fā)展過程中,人們收入的提高與城市規(guī)模有很大關(guān)系。根據(jù)新經(jīng)濟地理學(2008年諾貝爾經(jīng)濟學獎得主克魯格曼的研究領(lǐng)域)的總結(jié),城市規(guī)模經(jīng)濟的來源主要有三:即分享(sharing)、匹配(matching)、學習(learning)。分享是指,經(jīng)濟發(fā)展中的很多部門總是存在固定的投資,城市規(guī)模越大,初始的固定投資就越能被平攤。在城市里的交通基礎設施和公共服務提供就有這樣的性質(zhì)。上海的地鐵很發(fā)達,其重要原因就在于,現(xiàn)在上海的人口規(guī)模分攤了地鐵的建設成本。當?shù)罔F達到城市市中心500米內(nèi)必有地鐵站的密度時,人的生活方式就會改變,服務業(yè)發(fā)展也更加便利。匹配既出現(xiàn)在生產(chǎn)部門,也出現(xiàn)在消費部門。從生產(chǎn)者的角度來講,公司總部選擇大城市,是因為它能找到最專業(yè)的人才,當人多到一定程度的時候,勞動力供給就會體現(xiàn)出多樣性和專業(yè)化。這就是為什么浙江的企業(yè)長大了,總部就會搬到上海來,哪怕地價和勞動力成本都會提高。從消費者來說,生活在大城市能夠便利地享受多樣化的服務,而在中小城市,生活就相對單調(diào)一些。第三個方面是學習。越是在服務業(yè),特別是知識、技能密集型的行業(yè),“干中學”的機制就越重要。市場規(guī)模大了,各種行當?shù)男枨缶驮黾恿?可以帶來更多積累經(jīng)驗的機會。
　　對農(nóng)民工來講,他們進城時首先考慮進大城市是人之常情,因為這里收入更高,機會更多。與此同時,當他們離開農(nóng)村和農(nóng)業(yè),進入城市,對農(nóng)業(yè)部門也是有好處的。只有當大量農(nóng)民轉(zhuǎn)出的時候,剩余農(nóng)民才可以在擁有更多人均資源――特別是土地――的情況下,逐步實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營,從而提高收入。
　　農(nóng)民進城的第二個原因是為公共服務。大量的公共服務提供(包括醫(yī)療、教育等)是建立在地方財政基礎上的,這就造成公共服務在城鄉(xiāng)和地區(qū)之間有非常大的不均等。到大城市以后,農(nóng)民工可以部分地分享這種服務�，F(xiàn)在中國公共服務的享受有一部分是與戶籍掛鉤的,比如教育和醫(yī)療;但也有很多公共服務無法與戶籍掛鉤,比如說地鐵、城市綠地、文化設施等。在大城市,公共服務的分享也可以提高生活質(zhì)量。
　　接下來,我想談談現(xiàn)在很流行的兩個觀點。首先,很多人認為,中國經(jīng)濟的“劉易斯拐點”到來了�！皠⒁姿构拯c”指的是,當大量農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移出來后,勞動供給會逐漸出現(xiàn)短缺,然后工資會明顯上漲,從而導致整個經(jīng)濟的勞動力成本上升,同時會使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從勞動密集型轉(zhuǎn)向資本和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)。他們注意到,中國從2004年出現(xiàn)農(nóng)民工短缺,最近又有一波新的農(nóng)民工短缺,同時農(nóng)民工工資也在上漲,這些現(xiàn)象和“劉易斯拐點”的現(xiàn)象非常吻合。但其實我們很容易就可以列舉一些不符合“劉易斯拐點”的事實:第一,中國經(jīng)濟的工業(yè)化水平超過90%,而城市化水平只達到47%左右;第二,在工業(yè)化和城市化過程中,城鄉(xiāng)收入差距是逐漸擴大的;第三,在城市內(nèi)部,有戶籍和沒戶籍的勞動力收入差距也在擴大;第四,在城市里,有城市戶籍和沒有城市戶籍的人之間,即使他們受過同樣的教育水平,他們獲得的回報也是有差距的,并且差距還在擴大。事實上,中國今天的現(xiàn)實是,長期以來的城鄉(xiāng)分割阻礙了勞動力的順利轉(zhuǎn)移,特別是當內(nèi)地的基礎設施建設產(chǎn)生大量勞動力需求,同時,中央實施了連續(xù)的惠農(nóng)政策后,農(nóng)民工的供給看上去短缺了,農(nóng)民工的工資也上調(diào)了。這其實只是制度調(diào)整帶來的結(jié)果。
　　其次,很多人在說,農(nóng)民工工資上漲以后,勞動密集型產(chǎn)業(yè)就快沒競爭力了。是這樣嗎?最近這一輪經(jīng)濟危機之后,又出現(xiàn)了“民工荒”,但主要是技工荒。今天中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)出現(xiàn)了重型化和資本密集化趨勢,產(chǎn)業(yè)升級的路徑和方向,已經(jīng)領(lǐng)先于勞動力的技能水平了。產(chǎn)業(yè)越升級,對低技能勞動者的需求就越少,對于大量的低技能勞動者來說,工資如果不漲,公共服務也不改善,農(nóng)民工當然不愿意出來了。另一方面,新農(nóng)村建設使農(nóng)業(yè)的比較收益在提高,再加上最近四萬億投資下去,內(nèi)地在興建大量的基礎設施,很多地方需要勞動力,所以沿海就出現(xiàn)了“民工荒”,甚至普工也荒�？瓷先ナ恰懊窆せ摹绷�,然而這并不是說勞動力短缺了。中國應該擔心的是大量農(nóng)民工的技術(shù)水平已經(jīng)和沿海地區(qū)日益升級的產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了脫節(jié)。給定目前勞動力的技能結(jié)構(gòu),就已經(jīng)決定中國經(jīng)濟的比較優(yōu)勢還將是在勞動密集型產(chǎn)業(yè)上,只要工資的上漲不超過勞動生產(chǎn)率的上漲,勞動密集型制造業(yè)就仍然能為勞動力創(chuàng)造大量就業(yè),產(chǎn)業(yè)升級只能是慢慢來,操之過急,將事與愿違。
　　既然農(nóng)民工進城也在不自覺地追求“規(guī)模經(jīng)濟”,那么,戶籍改革到底應該從中小城市開始,還是從大城市開始?“知屋漏者在宇下”;對這個問題,農(nóng)民工朋友已然做出了回答。放松中小城市的戶籍后,只要就業(yè)機會在大城市,很多農(nóng)民工就會把戶籍落在中小城市,而工作仍在大城市。在上海,1900萬常住人口里,沒有本地戶籍的已經(jīng)超過27%。如果中國再不在城市規(guī)模和戶籍制度這樣的問題上解放思想,按照今天這樣的制度,在大城市里必然是沒有戶籍的人越來越多,城市的公共治理面臨越來越多的矛盾。如果一個城市有一半以上的人在勞動力市場、社會保障、公共服務等方面都跟另外的人不一樣,這樣的城市就會面臨很多問題。
　　
　　農(nóng)民工要進什么樣的城?
　　
　　農(nóng)民工進城首先考慮大城市,因為那里收入高,就業(yè)崗位多,生活更多樣。那么中小城市的發(fā)展機會在哪里?很多人認為只要加大對中小城鎮(zhèn)的投資,就會創(chuàng)造就業(yè)機會。這是值得商榷的。越要發(fā)展中小城鎮(zhèn),越要首先把大城市發(fā)展好。投資者考慮的企業(yè)選址要接近消費市場,雖然在地理上它也可能會把廠安排在中小城鎮(zhèn),那是因為在小城鎮(zhèn)的邊上有一個大城市,可以足夠靠近它的消費品市場,從而節(jié)省運輸和物流成本。同時,中小城鎮(zhèn)用地和勞動力價格又偏低,只有在這時,企業(yè)才會把廠安在中小城鎮(zhèn)。
　　世界上很多城市的發(fā)展規(guī)律都是如此。以紐約為例,紐約以前也搞制造業(yè),后來勞動力成本增高,土地越來越貴,所以紐約開始把產(chǎn)業(yè)往外遷,但是都沒有遷很遠。直到現(xiàn)在,在紐約周圍,還有服裝業(yè)的存在。為什么?因為紐約是全世界的時裝之都,在它周圍制造的一些服裝,銷售、發(fā)布都在紐約。紐約的產(chǎn)業(yè)就形成這樣一個格局,即設計、營銷等現(xiàn)代服務業(yè)的環(huán)節(jié)在紐約;而制造業(yè),特別是有品牌的制造業(yè),是在紐約周圍的中小城鎮(zhèn)。另外,中小城鎮(zhèn)還有居住功能,因此也不能離大城市很遠。比如東京白天的人口要比晚上多200多萬,這些人就是晚上住在東京以外的中小城鎮(zhèn),而白天在東京上班或上學的。小城鎮(zhèn)的基礎設施,比如公路、地鐵等交通一旦發(fā)達,“衛(wèi)星城”的居住功能就體現(xiàn)出來了。接著這個小城鎮(zhèn)的配套設施、房產(chǎn)市場、服務業(yè)也就隨之發(fā)展起來,中小城鎮(zhèn)就得以蓬勃發(fā)展。這些中小城鎮(zhèn)的活力,還在于它們是連接農(nóng)村與大城市的中間環(huán)節(jié),所以它們可以提供農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的服務業(yè),而大城市、城市群甚至是國際市場也同樣是它們的服務對象。所以,越要發(fā)展中小城鎮(zhèn),就越要把大城市的“集聚效應”發(fā)揮出來。
　　接下來我們討論進城是去東部,還是去內(nèi)地的問題。很多人認為,中國過去整個經(jīng)濟和人口都在向東部沿海集聚是政策的原因,但2010年經(jīng)濟到了一個“拐點”,經(jīng)濟中心會往內(nèi)地轉(zhuǎn)移。這也是值得推敲的。雖然中國的制造業(yè)在金融危機中受到?jīng)_擊,出口放緩,但是整個世界的經(jīng)濟格局和全球制造業(yè)生產(chǎn)體系不會根本改變,中國在其中的角色也沒有改變,依然是依賴對外加工貿(mào)易出口的。因此,為了節(jié)省運輸成本,出口廠商的選址一定優(yōu)先考慮靠近國際大港口的區(qū)域,未來制造業(yè)的中心一定就是在以這幾個大港口為中心的三大都市圈里。經(jīng)濟學的經(jīng)驗證據(jù)表明,越是發(fā)達,生產(chǎn)率越高的國家,集聚程度就越高。跟世界上其他國家相比,中國的集聚程度遠遠不如其他發(fā)達國家。當然這不是說內(nèi)地不要發(fā)展制造業(yè),內(nèi)地宜于發(fā)展一些服務于國內(nèi)需求的制造業(yè),以及一些不依賴于海運進行貿(mào)易的產(chǎn)業(yè),比如芯片制造。
　　另外,我們講要擴大內(nèi)需,要提高服務業(yè)在整個經(jīng)濟中的比重,那么地理位置接近于東部是否就不重要了呢?不是的,內(nèi)需不光是內(nèi)地的需求,東部的需求也是內(nèi)需的一部分。提高內(nèi)需的關(guān)鍵不在于讓內(nèi)需在地理上均勻分布,而在于提高人們的收入。根據(jù)“集聚效應”的道理,越是要發(fā)展內(nèi)需,越是要集聚。服務業(yè)主要不是出口的,是否就不必集聚呢?從消費者角度來講,收入越高的地方,服務業(yè)需求越高,服務業(yè)占GDP的比重越高,所以越發(fā)展服務業(yè),越要讓人到收入高的地方去。此外還有生產(chǎn)性服務業(yè),這類服務業(yè)服務于制造業(yè),制造業(yè)如果在港口附近集聚,生產(chǎn)性服務業(yè)也一定跟著它走,所以,未來不管是消費性服務業(yè)還是生產(chǎn)性服務業(yè),它一定是在大城市才更有活力。從這個角度來說,越要提高內(nèi)需、發(fā)展服務業(yè),越是要集聚。
　　
　　農(nóng)民工怎樣進城?
　　
　　未來中國要解決的一個政策上的關(guān)鍵問題是,讓農(nóng)民工進城,分享經(jīng)濟增長的成果。要知道,如果沒有經(jīng)濟的發(fā)展,城市的地價不會上漲這么快,而城市土地批租所獲得的收益基本上用于城市發(fā)展了。外來勞動者對經(jīng)濟發(fā)展功不可沒,卻沒有分享到城市土地租金上漲所帶來的福利,這是不合理的。
　　在各地推進自己本地城市化的過程中,一個困局是政府財力不足以支撐如此大規(guī)模的人口城市化。這里引用一個蘇北城市的案例:當?shù)卣�府統(tǒng)計,如果按照未來的城市化目標,平均一個農(nóng)民轉(zhuǎn)變成一個城市居民需投入15萬-20萬元,包括公共和個人投入。沿海開發(fā)規(guī)劃確定,到2020年城市化要達到65%,而目前是45%,今后10年需要轉(zhuǎn)移160萬農(nóng)民進城,這樣算起來需要投入2400億-3200億元規(guī)模的投資,政府財力無法支撐。由于為進城農(nóng)民提供社會保障和公共服務的錢,根本上來自于土地從農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)化成工商業(yè)用途當中產(chǎn)生的土地增值收益,破解困局的“抓手”就應該是讓土地使用權(quán)配置到最能讓土地增值的地方去,即東部那些大中城市。應該允許農(nóng)民把他們的土地使用權(quán)(主要是宅基地對應的建設用地指標)帶到他們就業(yè)的地方去,在當?shù)乜梢愿�多地將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為建設用地,農(nóng)民工獲得當?shù)貞艏�、社會保障和公共服�?而流出地則需要保留更多農(nóng)業(yè)用地,這就是所謂的農(nóng)業(yè)用地“占補平衡”。遺憾的是,我們當下還沒有做到這一點:當下,建設用地指標只能小范圍流轉(zhuǎn),農(nóng)業(yè)用地跨地區(qū)的“占補平衡”不能突破省級行政區(qū)的范圍。在一個經(jīng)濟欠發(fā)達、制造業(yè)和服務業(yè)缺乏空間的地方,土地的增值收益當然小,“蛋糕”做不大,城市化進程就受到制約。中國城市化滯后于工業(yè)化進程的原因就是,土地的使用規(guī)劃和經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要脫節(jié)。
　　根據(jù)我們的研究發(fā)現(xiàn),土地的平均使用效率,如果用每平方公里建成區(qū)上面二、三產(chǎn)業(yè)GDP的生產(chǎn)規(guī)模來衡量,那么,如果從像上海、香港這樣的大港口往內(nèi)地走500公里,每平方公里二、三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出就要下降50%�？梢韵胂�,通過行政力量來配置建設用地指標,將產(chǎn)生巨大的效率損失。建設用地指標如果多一點轉(zhuǎn)移到沿海地區(qū),將更有空間發(fā)展制造業(yè)和服務業(yè),產(chǎn)生更多的GDP和就業(yè)崗位,從而為中國的大城市松綁。
　　我們還比較了中國的兩個指標,非農(nóng)業(yè)人口增長速度和建城區(qū)土地面積的增長速度,前一個是在人口意義上的城市化進程,后一個是在土地意義上的城市化進程。比較的結(jié)果是,從全國來看,1990年至2006年期間,土地意義上的城市化進程,也就是建成區(qū)面積的擴張速度平均每年是7.77%。而非農(nóng)業(yè)人口的增長速度平均每年是4.56%。也就是說,我們的城市面積擴張了,人口的增長速度卻落后于土地的擴張速度。在這個過程中,土地的利用率其實是在下降的。我們再把這些數(shù)據(jù)分為東部、中部和西部三個部分來分析。東部還好,這兩個數(shù)據(jù)之間的差距平均每年只有1.8%。到了中部,差距就達到了2.9%。而在西部,兩者的差額居然相差達到了每年5.23%。這說明,越往內(nèi)地,城市化進程其實只是土地使用面積在擴張,非農(nóng)業(yè)人口卻沒有相應增加。這表明,沿海與內(nèi)地的土地需求,一個“吃不飽”,一個“吃不完”,這種扭曲是土地資源的浪費。為此,要使建設用地指標跨地區(qū)再配置,特別是當大量農(nóng)民進城就業(yè)后,他們的宅基地指標所對應的非農(nóng)業(yè)用地的使用權(quán),能跟著他們“走”。這不僅可以緩解沿海地區(qū)土地價格上漲的趨勢,也可以吸收大量的農(nóng)民進城,緩解“民工荒”。同時,對農(nóng)民而言,收入提高,并且土地指標可以用來為他們在城市里獲得社會保障和公共服務。
　　土地制度改革的阻力一定程度上來自地方政府。官員的考核很大程度是基于當?shù)亟?jīng)濟增長績效的,同時,地方政府也有最大化稅收的激勵。于是,分割市場,阻礙地區(qū)間的生產(chǎn)要素流動,就成了普遍行為。所以,中國一系列問題的解決,最終還是要改變地方的激勵機制。特別是,不要用GDP總量增長和招商引資來考核那些地理位置本來就處于劣勢的區(qū)域。此外,還要進行公共服務的城鄉(xiāng)間和地區(qū)間均等化。在大量的農(nóng)民轉(zhuǎn)移到沿海大城市――少部分也轉(zhuǎn)移到中小城市――之后,相對落后以及農(nóng)村地區(qū)的公共服務和基礎設施建設,要更多依賴中央財政的補貼。這種財政補貼,是基于“蛋糕”已經(jīng)做大的前提的。
　　上述改革可以實現(xiàn)多方利益主體的共贏。首先,新移民進城之后可以獲得更高的收入、更好的公共服務和社會保障,也可以得到更多的培訓機會。當下,農(nóng)民不愿意去參加培訓,城市政府不愿意投入培訓。如果解決了農(nóng)民工的戶籍,這些問題就迎刃而解。戶籍可以給農(nóng)民工一個穩(wěn)定的預期,讓他們覺得,進了城就能扎下根來。同時,城市居民不僅能從經(jīng)濟增長和服務業(yè)發(fā)展中獲益,更重要的是城市人口的老齡化和社會保障支付壓力將得以緩解,因為移民人口的年齡結(jié)構(gòu)相對年輕,健康水平也相對較好。第三,農(nóng)村居民也從中得益。制度變革也將改變未來中國農(nóng)民工進城的模式。今天的勞動力流動模式是,青壯年勞動力進城,而婦女、老人和兒童大量留守在農(nóng)村。如果遷移模式轉(zhuǎn)變?yōu)榕e家進城,進城農(nóng)戶的農(nóng)地就可以流轉(zhuǎn)給留在農(nóng)村的農(nóng)民,用于對這些土地進行規(guī)模化經(jīng)營。有觀點認為,如果農(nóng)村土地使用權(quán)交易放開,就會造成部分農(nóng)民失地,如果有一天,那些進城的農(nóng)民發(fā)現(xiàn)適應不了城市的生活想回去,但是農(nóng)村沒地了,怎么辦?其實,只要土地的流轉(zhuǎn)是按其使用權(quán)的市場價實現(xiàn)的,那就不用擔心,使用權(quán)出讓時,得到市場價,想再買回來,也可按市場價。關(guān)鍵不在于流轉(zhuǎn)與否,而在于有沒有完善的市場機制去承認土地使用權(quán)作為一種資產(chǎn)的價值。第四,政府也得益,“蛋糕”做大了,就業(yè)增長了,財政收入也增加了。第五,企業(yè)也可以由此降低其在東部發(fā)展的生產(chǎn)成本。今天很多企業(yè)在內(nèi)遷,看似實現(xiàn)了區(qū)域間的平衡發(fā)展,但如果土地和勞動力自由流動,沿海地區(qū)企業(yè)成本的增長就不會那么快。通過限制沿海的用地指標,只會助推沿海地價的上漲,逼著企業(yè)放棄集聚的好處而內(nèi)遷。如果勞動力流動不充分,通過行政力量推動的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,就不能帶來地區(qū)間人均GDP或人均收入的平衡發(fā)展。
　　總之,在推進勞動力、土地等生產(chǎn)要素跨地區(qū)再配置的過程中,最終的受益者是全體人民,可以在經(jīng)濟持續(xù)的增長中實現(xiàn)社會和諧。這也就是我認為的中國農(nóng)業(yè)勞動力的根本出路和城市化進程的方向。(周群力整理)
　　(7月24日《文匯報》)

相關(guān)熱詞搜索：城市化 農(nóng)民工 進城 農(nóng)民工進城與城市化 農(nóng)民工進城by猥瑣妖微盤 農(nóng)民工進城小說