回顧歷史：鐵路亟須解決運(yùn)輸瓶頸問題 　　 　　問題一：鐵路改革曾一度被啟動(dòng)又一度被擱置，經(jīng)歷了1986年的“大包干”、2000年的網(wǎng)運(yùn)分離、2003年的跨越式發(fā)展等，可謂是一波三折。鐵路改革為何會(huì)長(zhǎng)期徘徊？
　　曹遠(yuǎn)征：鐵路建設(shè)是以發(fā)展為主還是以改革為主，弄清這點(diǎn)非常關(guān)鍵。中國(guó)鐵路首要的任務(wù)是突破瓶頸還是提高效率？這個(gè)問題在前幾次改革中一直存有爭(zhēng)議。結(jié)果是2003年后提出跨越式發(fā)展，這實(shí)際上是認(rèn)為鐵路應(yīng)以發(fā)展為主，要集中力量辦大事，先解決鐵路運(yùn)輸能力瓶頸問題。
　　既然首要任務(wù)是解決鐵路運(yùn)輸中制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸問題，鐵路就必須保持高度集中統(tǒng)一的安排和調(diào)度，這樣才能滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展所急需的產(chǎn)品運(yùn)輸，才能避免事故的出現(xiàn)。
　　運(yùn)量、運(yùn)價(jià)因此受到管制，鐵道部的體制也因此維持了下來。
　　當(dāng)然，鐵路的體制這些年也發(fā)生了一些改變。鐵路原先一直是軍事化管理的，其內(nèi)部甚至有公安系統(tǒng)。這些年對(duì)這些部門進(jìn)行了剝離，將與運(yùn)輸關(guān)系不大的先剝出去，但仍然維持骨干運(yùn)輸。
　　這就形成了今天的局面。
　　郭勵(lì)弘：從建設(shè)速度看，解放初是2.2萬公里運(yùn)營(yíng)線路，到2010年達(dá)到9.1萬公里，已超越俄羅斯，成為全世界鐵路總長(zhǎng)第二的國(guó)家。新中國(guó)成立60年以來，我們建了6.9萬公里鐵路，而印度過去80年只建了1.4萬公里。從運(yùn)營(yíng)來看，根據(jù)2006年的數(shù)據(jù)，我國(guó)鐵路旅客周轉(zhuǎn)量、完成貨物發(fā)送量、完成換算周轉(zhuǎn)量和運(yùn)輸密度，分別是印度的1.2倍、4.8倍、2.9倍、2.4倍。從創(chuàng)新來看，現(xiàn)在高鐵總里程、運(yùn)營(yíng)時(shí)速雙雙居世界第一，引進(jìn)、消化、吸收再創(chuàng)新是高鐵的創(chuàng)新模式。
　　我國(guó)鐵路同時(shí)也有很多問題，需要改革。中國(guó)鐵路是國(guó)資中的另類。過去談的國(guó)企改革多針對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，鐵路是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域；但基礎(chǔ)設(shè)施多是地方性的，鐵路則是全國(guó)性的。所以，鐵路改革不能簡(jiǎn)單套用以往的經(jīng)驗(yàn)，必須認(rèn)清改革的目的和方向。
　　
　　借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)：鐵路運(yùn)營(yíng)的幾種模式
　　
　　問題二：現(xiàn)在人們都在爭(zhēng)議鐵路改革問題。鐵路應(yīng)朝向哪種模式進(jìn)行改革？從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，鐵路有哪幾種運(yùn)營(yíng)模式？
　　曹遠(yuǎn)征：鐵路無法全面借鑒競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企的改革模式，只能借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。
　　目前全球有三種模式：一是上下分離的歐洲模式，路網(wǎng)是一個(gè)整體，運(yùn)營(yíng)拆開，有客運(yùn)、貨運(yùn)公司等。二是日本模式，分成區(qū)域，各地區(qū)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，我們也曾設(shè)想過拆成幾個(gè)大區(qū)，每個(gè)大區(qū)成立一個(gè)公司，形成路網(wǎng)上下結(jié)合的運(yùn)行模式。三是美國(guó)模式，平行的鐵路之間展開競(jìng)爭(zhēng)，在同一條線路上，有多家公司經(jīng)營(yíng)的不同鐵路，它們之間互相競(jìng)爭(zhēng)。
　　一般來說，平行模式浪費(fèi)比較嚴(yán)重，我們不太贊成，所以就演變?yōu)榍皟煞N模式的選擇，是上下分離還是分拆成區(qū)域公司，在這個(gè)問題上存有爭(zhēng)議。
　　若按區(qū)域劃分公司，客觀上要求這個(gè)國(guó)家各地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平大體一致，這樣客貨流量才能比較充沛。中國(guó)卻恰恰相反，西部鐵路線非常長(zhǎng)，建筑難度也較大，但客貨運(yùn)量都很少，因此西部公司肯定要虧損。后來我們把虧損的鐵路建成獨(dú)立公司，像南疆鐵路公司和青藏鐵路公司，它們都是有補(bǔ)助的。在這種情況下，鐵路不能拆，一旦分拆，就意味著那些公司也活不了了；不拆的話，還可以靠盈利的部分彌補(bǔ)虧損的部分。
　　如果上下分拆，成立客運(yùn)、貨運(yùn)公司，軌道用出租的方式，就像電力商業(yè)一樣，電網(wǎng)是一個(gè)公司，發(fā)電端可以隨便競(jìng)爭(zhēng)。將來列車牌照可以由任何人來投標(biāo)，只要按照統(tǒng)一的時(shí)刻表運(yùn)行就可以。在公用事業(yè)特別是軌道交通中，上下分離是比較常見的模式，如北京的四號(hào)線地鐵，基礎(chǔ)設(shè)施是北京市投資建設(shè)的，營(yíng)運(yùn)卻是香港的一家公司，政府只負(fù)責(zé)把軌道維修好，剩下的交給公司來營(yíng)運(yùn)，允許賺錢。
　　我們?cè)�給鐵道部建議過這種模式，鐵道部也做了相關(guān)安排，把鐵路分拆成客運(yùn)、牽引、貨運(yùn)公司。但后來有兩個(gè)情況讓這件事擱淺了：一是大秦鐵路的出現(xiàn)，它是上下一體的；二是地方鐵路干線和支線的通路權(quán)問題。
　　后來，因?yàn)榘l(fā)展問題更重要，鐵路改革就被淹沒了。
　　高鐵又是另一種分拆方式，高鐵是一家公司，原有的軌道是另一家公司，幾乎有點(diǎn)像美國(guó)模式了，如在京滬鐵路旁加了一條高鐵，兩條幾乎是平行線，只不過一個(gè)跑客運(yùn)，一個(gè)跑貨運(yùn)，各自是一家獨(dú)立的公司。
　　鐵路是比較特殊的一個(gè)行業(yè)，它是網(wǎng)絡(luò)式的，一般所謂工業(yè)企業(yè)和其他競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)不太一樣，其重組需要一些特別的安排。是上下分離還是分拆，這取決于在重組和要達(dá)成目標(biāo)之間差異的理解。
　　郭勵(lì)弘：中國(guó)的改革是由農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制開始的，承包制改革非常成功，當(dāng)時(shí)很多人就認(rèn)為城市里的工業(yè)、商業(yè)改革也應(yīng)承包，一包就靈，所以1986年鐵路實(shí)行了“大包干”。但農(nóng)業(yè)的個(gè)體小生產(chǎn)和社會(huì)化大生產(chǎn)不是一回事，不能套用，鐵路包干失敗了。
　　2000年“網(wǎng)運(yùn)分離”改革是個(gè)錯(cuò)誤。美國(guó)到現(xiàn)在還是網(wǎng)運(yùn)合一的，是世界上鐵路最長(zhǎng)的國(guó)家；英國(guó)鐵路一度被拆成100多家公司，“網(wǎng)”和“運(yùn)”分別有很多公司，最后改革失敗了，損失巨大。所以我不贊成盲目推行網(wǎng)運(yùn)分離。
　　我認(rèn)為，拆分的思路也是錯(cuò)誤的。國(guó)有資本只有統(tǒng)一才能實(shí)現(xiàn)“市場(chǎng)換技術(shù)”，鐵路好就好在從來沒被拆過。在高鐵技術(shù)談判中，鐵道部明令統(tǒng)一對(duì)外，下屬的幾個(gè)機(jī)車車輛廠不能單獨(dú)談判，法日德三國(guó)為爭(zhēng)奪我國(guó)市場(chǎng)，不得不大幅降低技術(shù)轉(zhuǎn)讓費(fèi)用。
　　現(xiàn)在一說反壟斷，人們就以為是要拆分國(guó)有企業(yè)，這是一個(gè)誤區(qū)。政府壟斷和廠商壟斷不同，政府壟斷是不讓民營(yíng)進(jìn)來，廠商壟斷則是一家企業(yè)占有相當(dāng)一部分市場(chǎng)。我們要反對(duì)的是政府壟斷，但應(yīng)該注意保護(hù)廠商壟斷，任何產(chǎn)業(yè)中都有相當(dāng)規(guī)模的企業(yè)。過去的很多改革中，政府拆分了大國(guó)企，但結(jié)果還是不讓民營(yíng)進(jìn)來，還是政府壟斷。中國(guó)鐵路不應(yīng)為了競(jìng)爭(zhēng)而拆分，競(jìng)爭(zhēng)是不同資本的競(jìng)爭(zhēng)，同一資本并不構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)。
　　
　　政企分開是鐵路改革的方向
　　
　　問題三：今后鐵路改革會(huì)如何進(jìn)行？
　　曹遠(yuǎn)征：首先，使鐵路主業(yè)清晰，把一些附屬的東西剝出去。對(duì)公益性或是不盈利的線路，可以進(jìn)行單獨(dú)安排，像青藏鐵路、南疆鐵路等。
　　其次，在這個(gè)基礎(chǔ)上，如果確定要進(jìn)行商業(yè)化營(yíng)運(yùn)，那最好的改革方式就是上下分離，路網(wǎng)仍然需要國(guó)家補(bǔ)助，但營(yíng)運(yùn)部分可以開展競(jìng)爭(zhēng)。
　　最后，要形成公路、鐵路、航空業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)，使運(yùn)輸體制趨于合理化。現(xiàn)在鐵路票價(jià)太便宜，大家都走鐵路，這會(huì)引起路網(wǎng)結(jié)構(gòu)或投資結(jié)構(gòu)不合理。如果能夠競(jìng)爭(zhēng)，人們就一定會(huì)選擇合適的出行方式，如200公里以內(nèi)是汽車，500公里以內(nèi)是鐵路，1000公里以上是飛機(jī)�，F(xiàn)在不管多少公里都是鐵路，這跟價(jià)格有很大關(guān)系。
　　關(guān)鍵是要弄清楚鐵路要發(fā)展還是要改革？要發(fā)展的話，可以集中一兩年時(shí)間，用市場(chǎng)換技術(shù)，把資源全部集中在上面。這是高鐵快速發(fā)展的原因，也是高鐵覆蓋率很高的原因，但它帶來的負(fù)面作用也很清楚。
　　現(xiàn)在可能改革的問題越來越重要，因?yàn)榘凑砧F道部的規(guī)劃，2020年的鐵路建成計(jì)劃，大概到明年就已經(jīng)完成了91%，高鐵基本建成，后面就是如何營(yíng)運(yùn)賺錢，如何讓營(yíng)運(yùn)更有效率的問題。技術(shù)進(jìn)步和線路建設(shè)應(yīng)該告一個(gè)段落了，是不是應(yīng)該提出改革優(yōu)先了？
　　郭勵(lì)弘：政企分開是正確的改革方向，但表述太模糊了，政府和企業(yè)分開，國(guó)企還是要有資本管理的，所以應(yīng)是政資分開，把政府的行政和資本管理分開。
　　鐵路改革首先要實(shí)現(xiàn)政資分開，鐵道部應(yīng)將行政管理和資本管理分開。有了獨(dú)立的資本管理，鐵路經(jīng)營(yíng)部分可以公司化，成立中鐵公司。鐵道部要管兩塊：資本管理和行政管理。資本管理是管中鐵公司，行政管理是管全國(guó)其他鐵路，包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、技術(shù)、安全性標(biāo)準(zhǔn)等。
　　政企分開之后成立的中鐵公司不同于其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公司。在監(jiān)管考核方面，不能以盈利為標(biāo)準(zhǔn)，而要進(jìn)行特殊設(shè)計(jì)，這些都不是現(xiàn)有的《公司法》能解決的問題。因?yàn)殍F路的公益性極強(qiáng)，要承擔(dān)相當(dāng)大的政府意愿，需要有《特殊公司法》來規(guī)定其運(yùn)營(yíng)。
　�。ㄕ�編自《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》，曹遠(yuǎn)征是中國(guó)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家，郭勵(lì)弘是國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）
　　 在發(fā)展中改革，在改革中發(fā)展 先發(fā)展還是先改革，這是一個(gè)有趣而且深刻的問題。人們一般都將改革和發(fā)展視作一體。但現(xiàn)在越來越多的人提出，發(fā)展可能會(huì)妨礙改革。例如，他們認(rèn)為，鐵路為加快建設(shè)而擱置了改革。 改革和發(fā)展是對(duì)立的，這是辯證法的勝利。但辯證法不會(huì)滿足于贏得這一場(chǎng)勝利，它會(huì)接著證明：改革和發(fā)展也是統(tǒng)一的。 發(fā)展是改革的目標(biāo)。改革的目的不是為了迎合某種理論或模式，而是為了提高人民的生活水平。就鐵路而言，檢驗(yàn)改革是否成功的標(biāo)準(zhǔn)是能否提高人們出行、運(yùn)輸?shù)谋憷�性，這當(dāng)然需要增加線路和車次。如果鐵路確實(shí)在相當(dāng)程度上緩解了出行難的問題，那就不能指責(zé)鐵路這些年沒有進(jìn)行改革。鐵道部在前幾年其實(shí)推動(dòng)了一些改革，例如，撤銷鐵路分局，集中權(quán)力，幾家公司上市，等等。不能因?yàn)椴环�合西方的“普適模式”，專家就斷言它沒有進(jìn)行改革。 發(fā)展是改革的基礎(chǔ)。簡(jiǎn)單地說，改革是對(duì)利益分配的改變。當(dāng)總體利益在發(fā)展中大大增加，分配才可能朝著更合理的方向發(fā)生改變，否則改革就是無本之木。鐵路在這些年獲得長(zhǎng)足發(fā)展之后，具備了進(jìn)一步改革的條件。 同時(shí)，改革也為發(fā)展提供動(dòng)力。發(fā)展和改革是既對(duì)立又統(tǒng)一的關(guān)系。 基于這種辯證的認(rèn)識(shí)，對(duì)于改革和發(fā)展的關(guān)系，我們應(yīng)該堅(jiān)持兩個(gè)基本的認(rèn)識(shí)。 第一，不能放棄發(fā)展專搞改革。吳敬璉老先生曾經(jīng)提出“推倒重來”的理論，頗令青年們激動(dòng)了一番。這就是一種停下腳步先改革的書生之見，在實(shí)踐上從來都是行不通的。改革只能是在發(fā)展中進(jìn)行。 第二，改革不等于私有化。不利于發(fā)展的私有化和市場(chǎng)化必定是壞的改革。有利于發(fā)展的改革就是好的，哪怕它跟西方的教科書截然對(duì)立。

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