無農(nóng)不穩(wěn)。在市縣領導的賬本上,沒有農(nóng)業(yè)不行。要確保農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展,必須大力增加農(nóng)業(yè)投入。 　　 　　入不敷出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政 　　 　　在西部欠發(fā)達地區(qū),鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政早已淪為“吃飯財政”、“要飯財政”。
　　在農(nóng)業(yè)稅費改革前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財政收入主要有兩大部分:第一部分是預算內(nèi)收入,主要包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、耕地占用稅和一些零散的工商稅收;第二部分為預算外收入,主要包括農(nóng)業(yè)稅附加費等各種附加稅費。除此之外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有自籌收入,如教育事業(yè)費附加、計劃生育費、道路建設費等鄉(xiāng)統(tǒng)籌收入等等。稅費改革后,稅費進行了規(guī)范,這些收入幾乎全被切斷,而上面又未能及時為鄉(xiāng)鎮(zhèn)“輸血”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身又“缺乏造血功能”。財政收入銳減后鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務基本不變,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政已舉步維艱。
　　走訪中,“財政還算過得去”的李鄉(xiāng)長為記者“曬”了近兩三年該鄉(xiāng)一年的收支賬:
　　鄉(xiāng)財政的收入第一是上級財政下?lián)苋藛T工資及辦公經(jīng)費,60多萬元,其中40萬元為剛性的工資支出,辦公經(jīng)費20余萬元;第二是鄉(xiāng)領導到縣財政去申請較小數(shù)額的“急需經(jīng)費”,一般是幾萬到20萬元不等。第三是轄區(qū)內(nèi)的河壩砂石開采、林木采伐、水庫、魚塘等收一部分管理費,每年大約有20萬元�！斑@實際是打政策的擦邊球”。該項收入極不穩(wěn)定,“上級部門管得緊,環(huán)保呼聲高,洪水季節(jié)時經(jīng)常要下達河砂禁采令,一旦禁了,這條財路就斷了�！钡谒氖恰安槐愎�開說”的一些項目資金的“結余部分”,“跑得多,要的項目多,結余要多一些�！币话闱闆r,一年有10到40萬元的項目資金,按要求項目資金要全部用在項目上,所以要想“結余一點“就只有“操作好”�！耙灿心懽哟蟮泥l(xiāng)鎮(zhèn)領導報了幾十萬元的大項目,上下級‘交流好’開支很少一部分,就可多結余一部分。如果跑得不好,關系不到位,就只有‘吃飯財政’的錢了�！�
　　李鄉(xiāng)長私下說,第四項收入肯定是“見不得人的”;第三項收入涉嫌違規(guī),“只是管得不嚴”;第二項其實是看“哪個鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導有能耐,與上面關系好。”而第一項的收入,“辦公經(jīng)費肯定不夠,都是用其它錢去補�！笨偟乃闫饋�,除了第一項收入,一年能支配的收入一般在20到50萬元之間。據(jù)記者了解,東部發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年財政收入可達幾百萬,甚至幾千萬,與欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成巨大反差。
　　近幾年,這個鄉(xiāng)一年的支出是這樣的:3輛公務車費用約8萬元;接待費、各種會議費,辦公用品等日常開支約13萬元;干部地方補貼約20萬元(實行績效工資后,該項花費取消,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不能以該項名義再向上級要錢),村社干部的補助約15萬元;村社突發(fā)民生急需建設費如變壓器被盜、橋梁沖垮、河堤垮塌、飲水工程擴容維修等10萬元,加上維穩(wěn)、解決矛盾等難以估計的費用20萬元左右,總支出一般在80至90余萬元之間。
　　李鄉(xiāng)長補充道,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多開支是沒有進入年度開支預算的,也進不了。如某村民家發(fā)生意外事故、突發(fā)性事件、零聘人員工資、超標接待等等,這些都要花錢,都會造成經(jīng)費的空缺�！拔覀冟l(xiāng)今年收入還不錯,加上辦公經(jīng)費,大概能達到70萬,今年支出約80萬,空缺不大,還好解決�！崩钹l(xiāng)長笑言。
　　但是欠發(fā)達地區(qū)的絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況糟多了,記者走訪的較多鄉(xiāng)鎮(zhèn),基本上沒有第三和第四項收入,因為缺資源,也缺項目,只能在第二項上動腦筋。
　　薛勇的鄉(xiāng)就是這樣。由于地處偏遠,完全的農(nóng)業(yè)貧困鄉(xiāng),無企業(yè),無資源,幾年難得申請到一個10萬元以上的項目�！案杏X縣上對我們不夠重視,要經(jīng)費也很難”。薛勇有些激動:“目前,我們鄉(xiāng)連自身運轉都成了問題�！蹦壳班l(xiāng)上就只有一輛面包車辦公,還是上級部門快淘汰不用的車�！安贿^總歸是有車了,我們縣還有其它3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有一輛公用車,鄉(xiāng)干部辦事都騎摩托車和自行車�！�
　　采訪中記者了解到,薛勇所在鄉(xiāng)面臨的問題普遍存在,其每年財政收入在四五十萬甚至30萬元以下�！暗�是除了正常運轉,每年十幾張責任書,數(shù)十項任務,每樣都得花錢,財政異常艱難。許多該提供的公共服務,該投資的公共事業(yè),有錢就做,沒錢就只能拖著了。必須要建某項工程時,搞個樣子,表示花錢修了就行了�！�
　　因為財政緊,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)就得使出渾身解數(shù),“采取各種超常規(guī)措施四處抓錢”�！拔覀兊目谠E就是腿勤、手勤、嘴勤�！蓖惹诰褪嵌嘞蛴匈Y金的上級部門跑動,手勤就是多打“需發(fā)展資金的報告”,嘴勤就是多向領導訴苦,歸結起來就是爭項目,要資金,到各個部門去“化緣”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)“跑部錢進”,又造成了某種程度的拉關系、走后門,容易滋生權錢交易。
　　據(jù)記者了解,目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了增加財政收入,“創(chuàng)收”方式很混亂,錢的來路也千奇百怪,鄉(xiāng)鎮(zhèn)為找錢甚至經(jīng)常還會做些違背情理的事。薛勇介紹,比如說社會撫養(yǎng)費征收(實際就是超生罰款),這部分錢要上交百分之六十五,鄉(xiāng)鎮(zhèn)能提留百分之三十五,“因為缺錢,我們期望超生更多,罰款更多,就能提留得更多,計生局甚至也有這樣的想法。”
　　挪用或“結余”專項資金、通過各種合規(guī)和不合規(guī)甚至違法手段找錢,成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的常態(tài)。“上面其實也知道下面的情況,如果真的逗硬的話,鄉(xiāng)鎮(zhèn)就無法運轉了�！痹摽h紀委一位干部表示,曾辦過不少因為挪用專項資金的案子�！安贿^只要錢沒有揣進個人腰包,睜只眼閉只眼就算了,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況確實困難,而且復雜�！�
　　
　　鄉(xiāng)村發(fā)展投入的困局
　　
　　要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟,首先要搞基礎設施建設,道路、溝渠、水利、管道等等,無一不需要投入。“十幾年來,除了發(fā)達地區(qū),幾千年來傳統(tǒng)的耕種方式并沒有根本改變�！编l(xiāng)鎮(zhèn)干部表示,農(nóng)業(yè)基礎設施破敗、落后,是欠發(fā)達地區(qū)不爭的事實。
　　李鄉(xiāng)長表示,從收支情況看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要拿錢來搞基礎設施建設、公益建設艱難無比�！叭绻�必須要修建一個工程,上級撥下一定資金,鄉(xiāng)財政能拿出10多萬元配套資金就是極限了�！�
　　據(jù)了解,稅費改革以前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己尚能進行一些公共設施建設,但是農(nóng)民負擔重。取消農(nóng)業(yè)稅后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自身陷入困境,無力修建。潘明光舉了幾個數(shù)字:鄉(xiāng)上在稅費改革前,全鄉(xiāng)一年的村提留款約為380萬元,可以有200多萬元用于基礎設施建設;取消農(nóng)業(yè)稅和村提留后,村級收入來自于轉移支付的不到100萬元,而這100萬元有一半多用于村干部工資,其余的勉強維持村上辦公經(jīng)費。目前村上幾乎沒有一點可用于發(fā)展公益事業(yè)的資金。
　　現(xiàn)在鄉(xiāng)村建設基本上靠國家撥款、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政出一部分配套資金、村民籌資修建的方式。潘明光說,國家一般對通村水泥公路每公里補貼11萬元,但實際上一公里要花20多萬元,鄉(xiāng)鎮(zhèn)無錢配套,只能通過村民“一事一議”方式集資。如果一條村道受益的老百姓少,每個人需集資就多,當每個村民集資在四五百元時就非常困難,“困難戶、外出打工戶、還有就是不交錢的村民,都籌不起來�！痹谶@種情況下,實在收不起來只能作罷。
　　“而且現(xiàn)在不能輕易搞集資修這修那,如果是必須修建的民生工程,必須要通過‘一事一議’,而‘一事一議’的難度又在于一項工程總難以成為全體村民的一致利益,總難以達到絕大多數(shù)人通過,通不過就建不成,建不成群眾也有意見�！毖τ赂袊@。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益建設極為匱乏,在記者走訪的不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)上,場鎮(zhèn)上缺少自來水設施、公交車站,甚至公廁都沒有。
　　距離薛勇所在鄉(xiāng)20公里的另一個鄉(xiāng),有個新農(nóng)村示范點,集中了全縣之力搞發(fā)展。一個30多戶的示范點,投入了不下300萬元,縣上將該村的每段路都讓縣各部門承擔修建,算起來平均對1戶投入了10萬元�！斑@是集全縣之力發(fā)展一個村。該村每個月迎接數(shù)十次調(diào)研和參觀。有什么用?就圖上面領導看著有面子�？纯次覀冟l(xiāng),就知道什么是‘舊農(nóng)村’了�！编l(xiāng)鎮(zhèn)干部表示,鄉(xiāng)鎮(zhèn)確實存在集中資金搞一些政績工程、形象工程的問題。“沒有錢,每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導都想讓上級領導看到自己的成績,只能將有限的錢集中搞點看起來像樣的東西。”
　　目前,由于村上難以建成現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎設施,農(nóng)業(yè)發(fā)展遲緩,鄉(xiāng)村幾乎沒有集體經(jīng)濟,農(nóng)民增收路子很窄,很難。潘明光所在的鄉(xiāng)還有點養(yǎng)殖業(yè),一般養(yǎng)鴨、雞、豬等,但都是小戶養(yǎng)殖,真正專業(yè)大戶全鄉(xiāng)也就那么兩三戶�！靶�戶養(yǎng)殖是很難的,抵不住市場風險,養(yǎng)垮了的大有人在�！背�此之外,都是外出務工,基本上沒有發(fā)展路子。
　　對于新農(nóng)村的建設,一位縣領導感嘆,現(xiàn)在,基本上都在搞工業(yè)興縣,沒有幾個搞農(nóng)業(yè)了。
　　為了增加農(nóng)民收入,國家的措施是惠農(nóng)補貼。潘明光介紹,農(nóng)民可以得到糧食直補,退耕還林補貼、棉花補貼、家電下鄉(xiāng)補貼等,平均每人每年幾十元,根據(jù)地區(qū)不同有所差異。“這是個大好的政策,讓農(nóng)民得到實惠�！迸嗣鞴獾揉l(xiāng)鎮(zhèn)干部一致如此認為。但是他們覺得該政策也有些不足。潘明光說,惠農(nóng)政策太平均,有地無地的都有,外出打工和務農(nóng)的都有,對刺激種田農(nóng)民的積極性不足。
　　
　　杯水車薪的還債之路
　　
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務始終是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部繞不開的話題,也是艱難財政的又一重壓。
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部介紹,稅費改革前,為了完成交稅任務,常常自己掏錢墊支,甚至向銀行、信用社、當時的基金會借貸�！坝捎谙胫�是為農(nóng)民稅費借貸,而稅費是必須交的,所以借貸也不覺風險�！倍�當稅費改革后,農(nóng)民不再交稅,同時禁止催收歷欠,配套的政策不完善,造成了稅費“上清下不清”的后果,形成巨大債務。
　　除此之外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有多種形式的債務。上世紀八九十年代,政府直接興辦企業(yè)或為企業(yè)借款提供擔保情況較為普遍。企業(yè)借銀行貸款無力歸還的最后由財政“兜底”,歷史積欠,一直未能償還。此外,農(nóng)村道路、水利等各類基礎設施建設,為造政績而修建的形象工程都促使政府向銀行借貸。面對上級各部門下達的各種任務,鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了應付各種評比達標活動,不得不四處借債,都加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務負擔。
　　記者走訪的10余個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中,無一鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有負債,最多的1000多萬元,最少的200多萬元。在所有的欠債中,最難辦的是向村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、工程老板等借的私人欠款�！吧霞壺斦�每年會撥付一點化債資金,但少得可憐,只有幾萬到十幾萬。除此之外,只能鄉(xiāng)上東拼西湊自己籌資,甚至將政府運轉費用暫時填補,寅吃卯糧。”潘明光所在鄉(xiāng)有400多萬元的債務,而每年只有能力還上三四十萬元,“利息都是幾十萬”。
　　這幾年來,債務問題始終困擾著鄉(xiāng)鎮(zhèn)�！懊看吸h代會、人代會都會討論這個問題。但是靠無‘造血功能’的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還錢,根本不可能。”潘明光說,由于長期欠債,容易引發(fā)許多問題。“當國家對農(nóng)民的各種直補如果要經(jīng)過村干部的手,他就可能截留,雖然這是違法的事,但他有‘你們?yōu)槭裁床贿�錢’的理由�！痹摽h紀委就查處過這樣的案子�！耙坏┙亓舻腻X沒有入賬,造成財務混亂,也可能截留錢超過債務,這就損害了村民的利益。”而這個還得由政府來買單。即使村干部不做違規(guī)的事,由于債務長期拖欠,心里積怨,有時就把怨氣撒在稅費改革前未交稅費的村民身上,利用蓋章、開證明等機會,“為難村民,滋生矛盾�！�
　　另外,長期欠債,導致政府公信力的喪失,“這對政府的信譽危害很大,再多的惠農(nóng)政策也不能彌補政府的過錯。”還有,稅費改革前,支持政府工作,早早把稅費交了的農(nóng)民,現(xiàn)在看來反而覺得吃虧了,有怨言;不交的反而得意了,反正現(xiàn)在也拿他們沒辦法,這助長了不良風氣,引發(fā)鄉(xiāng)村關系不平衡�！耙坏┟�盾集中爆發(fā),可能造成群體性事件,不可小看�！�

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