每一次，城管進入輿論風(fēng)暴的中心，都給中國社會帶來一陣劇痛。小販夏俊峰在2011年的這個夏天的命運，在社會心理的焦灼中，再次把制造了這一悲劇的城管體制，推到一個新的十字路口。
　　伴隨著城市化、現(xiàn)代化進程，城管在中國已經(jīng)存在了14年。無論在法理上它如何被指控為沒有存在的合法性，但在事實上，它已經(jīng)成為一個職能繁多、權(quán)力很大、在城市管理上為各地政府所倚重的部門。它帶來的嚴(yán)重問題，折射了政府在既有城市管理、社會治理模式上的危機。
　　到了全面反思――或許還應(yīng)做出選擇的時候了。
　　
　　“城管思維”的魔咒
　　14年前，也就是上世紀(jì)末的1997年5月，當(dāng)城管橫空出世的時候，沒有人想到，在此后的歲月里，它會與公務(wù)化暴力、與在街頭和小販漫長的拉踞戰(zhàn)、與“城管操作實戰(zhàn)手冊”的暴力宣言、與一個污名化的群體形象聯(lián)系在一起。
　　中國的改革開放到20世紀(jì)90年代末，進入了一個城市化加速的階段。隨著戶籍制度的逐步松綁，大量的農(nóng)村人口涌入城市。同時，隨著國有企業(yè)改革的深入，大量工人下崗，城市貧民似乎是一夜之間冒出歷史的地表。這些淪為社會底層的人群，在欠缺制度保障的情況下，依賴于已經(jīng)發(fā)育的市場為生。其中，為數(shù)不少的人選擇了做小攤販�，F(xiàn)有的資料顯示，僅僅在1996年，在北京就有超過1000個“馬路市場”，同時沿街叫賣的小販至少數(shù)以萬計。
　　具有流動性特征的小商販的大量存在讓既存的國家權(quán)力控制模式一定程度失靈，所謂“七八頂大蓋帽管不住一頂破草帽”�！笆Э亍钡慕箲]開始在城市政府那兒萌生。
　　正是在這個背景下，北京市宣武區(qū)在全國第一個成立城管隊伍，當(dāng)時的思路，就是把各個部門的行政處罰權(quán)集中起來。其存在的唯一“合法依據(jù)”，就是《行政處罰法》關(guān)于“相對集中行政處罰權(quán)”的規(guī)定。此后，各地城管紛紛以“執(zhí)法”的名義，戴上大蓋帽，威武地走上中國社會的前臺。
　　站在今天的時間節(jié)點，作為行使政府的各種權(quán)力的城管的“出生”，并不僅僅是缺乏一張全國性法律的證書，而是在一開始，賦予城管以如此之多的行政處罰權(quán)，就沒有約束它可能濫權(quán)的制度設(shè)計。
　　事實上，從一開始，城管的功能定位和工商、衛(wèi)生、交通等部門就有所不同，后者執(zhí)行的是國家對社會控制方面的權(quán)力，因此除了屬于地方政府的一個部門，從中央到地方，它還有一個垂直的權(quán)力架構(gòu)；而城管，則主要是滿足地方政府進行城市管理，打造一個權(quán)力按其意志對城市進行控制的秩序的需要，在某種意義上，它并不是工商、衛(wèi)生、交通等部門的“職能集合”，而是各地城市政府的一個“管家”。
　　時間進入21世紀(jì)，中國的現(xiàn)代化、城市化進程再次加速，地方政府不約而同地急欲施展它們對于城市建設(shè)、城市拆遷改造等的偉大抱負(fù)。
　　由此，城管的職能猛然擴大，從驅(qū)逐小販到發(fā)放廣告牌，從查處違建到拆遷，屬于“城市管理”的范疇，幾乎無所不包。城管，成為政府推行自己的城市管理、社會治理思路，或執(zhí)行自己意志最方便的工具，他們不僅僅出現(xiàn)在小販出沒的街頭，也頻頻出現(xiàn)在強拆現(xiàn)場。
　　
　　秩序美學(xué)對公務(wù)化暴力的召喚
　　2000年9月6日，四川省眉山縣。幾名城管人員上街“執(zhí)法”，在整治亂擺攤設(shè)點時發(fā)威，將一名小販亂拳擊傷，另一名小販被甩下貨車身亡。這是進入21世紀(jì)，見諸媒體的第一起城管打死小販?zhǔn)录��?
　　此后，城管的公務(wù)化暴力，在媒體聚焦中有愈演愈烈之勢。2008年1月7日，湖北省天門市水利建筑工程公司經(jīng)理魏文華因用手機拍攝城管和村民沖突的現(xiàn)場，被城管人員暴打致死。這是曾經(jīng)震驚全國的城管打死“非執(zhí)法對象”事件。
　　禍端，肇始于對“秩序美學(xué)”的追求。
　　按照當(dāng)代英國社會學(xué)巨擘齊格蒙特?鮑曼的解釋，“秩序美學(xué)”是人類社會進入被稱之為“現(xiàn)代”的歷史階段后，因為在心理上對于陌生、具有流動性的“異質(zhì)”（人或物）感到不適，便想通過建構(gòu)一個秩序，來排斥、控制這些“異質(zhì)”，獲得一種對和自己有關(guān)的一切的確定性、掌控感的渴望。就如同一個既很難界定他的身份，也很難控制他的行為的陌生人闖入了一伙人中間，這伙人對于他的存在，在心理上會非常的不舒服，總感覺受到威脅，內(nèi)心會有一種控制他，或驅(qū)逐他的沖動。
　　這同時是對“他者”和流動性的警惕和恐懼。而現(xiàn)代社會恰恰就是陌生人社會，其最大的特征也恰恰就是永無歇止的流動性――商品從產(chǎn)地流動到各個商品市場，流動到任何一個有需求的地方；人從農(nóng)村流動到城市，從這個城市流動到那個城市，從城市的這個角落流動到那個角落。
　　和西方經(jīng)過漫長幾百年才修成“現(xiàn)代社會”的正果不同，中國的政治、經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型相對較快，城市化進程更是一日千里。在這一背景中，作為主導(dǎo)者的各地政府普遍具有焦慮，因為流動人口的流動性，和很多人從體制里剝離出來而尋求市場庇護的過程，正在削弱政府對社會進行控制的能力。
　　按照鮑曼的說法，一個人所擁有的權(quán)力越大，追求秩序美學(xué)的渴望就越蝕骨。這種心理邏輯和既定制度下權(quán)力行使的邏輯一結(jié)合，城市政府往往會把對秩序美學(xué)的先驗渴望，滲透進對“異質(zhì)”、“他者”進行控制、驅(qū)逐的制度設(shè)計中。各地城管的出現(xiàn)，以及其功能的發(fā)揮，都很好地體現(xiàn)了這一原則。
　　這意味著，城管體制本身有兩個預(yù)設(shè)。一個預(yù)設(shè)是：小販、乞丐等人群都是防范的對象，他們的存在，正在玷污城市所打造的美學(xué)景觀，并且威脅權(quán)力所建構(gòu)出來的城市秩序；另一個預(yù)設(shè)是，這些人群始終是體制的“他者”，是權(quán)力基于自身的美學(xué)秩序和利益所支配的客體，這一權(quán)力支配過程，無論是體現(xiàn)在“管理”還是“處罰”上，都是單向的，這些被設(shè)定為“被管理者”的人群放大了他們的弱勢，除了肉身，無任何反向約束的能力。
　　正是基于這兩個預(yù)設(shè)，有些城管人員在“執(zhí)法”時，在心理上獲得了暗示和支持，沒有約束人性中惡的沖動，野蠻、暴力執(zhí)法像陰影一樣伴隨著他們。
　　2009年，一本《城管執(zhí)法操作務(wù)實》的資料曝光，被稱之為“城管執(zhí)法秘笈”。資料里面所充斥的暴力和如何對付小販的訓(xùn)誡讓人震驚。有人辯白這不是制度性產(chǎn)物，但公眾依據(jù)經(jīng)驗還是認(rèn)為，這是一種“集體無意識”的折射。
　　合乎邏輯的是，一些素質(zhì)低下的城管行為所產(chǎn)生的負(fù)面影響，作為一種政治后果往往需要政府來承擔(dān)。也就是說，政府本身其實也是秩序美學(xué)，以及秩序美學(xué)召喚出來的公務(wù)化暴力的受害者。
　　2010年8月3日，四川內(nèi)江城管“執(zhí)法”時引發(fā)群體性事件，當(dāng)?shù)嘏沙鏊�也被大批民眾圍堵。這類因城管暴力執(zhí)法而引發(fā)的群體性事件，已經(jīng)成為當(dāng)今中國群體性事件的一個源頭。城管的野蠻執(zhí)法，本身成為制造政治風(fēng)險的因素――越到今天，越顯得如此。
　　
　　街頭拉踞戰(zhàn)：城管的道德成本
　　在城管和小販漫長的街頭拉踞戰(zhàn)中，中國的社會結(jié)構(gòu)不時地痙攣。
　　從一開始，政府對秩序美學(xué)的渴望就碰到了一個在中國城市化、市場化過程中非常麻煩的問題：小販等弱勢群體的生存權(quán)。
　　的確，從城市的美學(xué)景觀上看，小販等人群的存在，與整潔有序的街道、光潔明亮的高樓大廈并不協(xié)調(diào)，就秩序美學(xué)的設(shè)計來說，他們也逸出于政府對城市秩序的控制之外。然而，他們有一個最大，看起來在道德上也能夠壓倒對他們“亂擺攤”進行取締、處罰、驅(qū)趕的理由，那就是生存――作為社會弱勢人群，他們需要以這種方式謀生。
　　這樣，無論是否有“執(zhí)法依據(jù)”，城管在碰到小販時，如果沒有把自己的行為約束在“文明執(zhí)法”的范疇內(nèi)，就通不過人們關(guān)于道德正當(dāng)性和心理合理性的檢驗。而如果在“執(zhí)法”過程中發(fā)生公務(wù)化暴力，就碰觸到了民眾關(guān)于同情心、關(guān)于正義的敏感神經(jīng)�；�于這兩點，以及對不受約束的權(quán)力的防御，小販往往能獲得民眾的社會支援，一起形成一個譴責(zé)城管的心理共同體和輿論陣線。
　　很容易想象，一旦自己賴以謀生的工具被收繳，或被砸爛，小販和城管的沖突將如同宿命。這兩個群體，由此陷入一個相互傷害的死結(jié)。在城管的公務(wù)化暴力背后，小販的報復(fù)性暴力如影隨形。
　　2006年8月11日，小販崔英杰推著三輪車在北京中關(guān)村賣烤腸，恰遇城管。他的三輪車被扣押，在單膝跪地哀求無果后，激動的他突然從后面揮刀沖向城管副隊長李志強，致其死亡。
　　和很多城管與小販沖突的事件一樣，崔英杰獲得了輿論普遍的同情。對于李志強來說，這可能并不公正。但它以極端的事例隱喻了這一點：城管已經(jīng)成為一種社會“污名”，以致民眾在看待他們時，預(yù)先就帶著“偏見”。
　　客觀地講，城管隊伍的實際情況，和他們的“公眾形象”并不一定相符，也就是說，并沒有像呈現(xiàn)在公眾視野中那樣“壞”。但是，作為“執(zhí)法者”，和很多執(zhí)行國家權(quán)力的部門不同，他們的身體形象直接出現(xiàn)在民眾的視野里，并且是以肉身進行“執(zhí)法”，因此，一旦有“野蠻執(zhí)法”的情況，特別是打傷人、打死人，就會具有很強的刺激效應(yīng)，對社會心理構(gòu)成強烈的沖擊。而這種“形象”，通過在公共領(lǐng)域的傳播，也就成為城管整體形象的具象化符號。
　　城管的這種形象使它付出了巨大的道德成本。無論在心理上如何，在道德上他們確實是“弱勢群體”。2008年，武漢一位10歲的小學(xué)生，因為父親是城管，在學(xué)校遭到同學(xué)的指責(zé)和鄙視。有一位城管父親，他感到自卑。
　　城管體制在發(fā)揮其功能時，負(fù)面后果不僅表現(xiàn)在損害政府形象、制造社會悲劇上，還深入破壞人的心理結(jié)構(gòu)和社會的精神結(jié)構(gòu)。而這，同樣讓人擔(dān)憂。
　　
　　籠罩在城管頭上的三重焦慮
　　整整14年，一路走來，城管引發(fā)無數(shù)的聚焦、爭議，從民間到官方，從小販到學(xué)者，從道德到法規(guī)，從機構(gòu)變遷到管理體制變更。關(guān)于它的愛恨，構(gòu)成中國社會的一大熱點，始終沒有消退。
　　中國的城市化、市場化、現(xiàn)代化之路深深地烙上“城管”的特征。
　　城管所碰到，以及本身出現(xiàn)的種種問題，萌生了三重焦慮：保護城管的焦慮、城管形象的焦慮，以及城管存在合法性的焦慮。
　　保護城管的焦慮因“暴力抗法”而引起。顯而易見，小販對城管“執(zhí)法”的抵觸、反抗，甚至是對城管的報復(fù)性暴力，既可能威脅城管人員的“人身安全”，也威脅到政府用權(quán)力維護秩序美學(xué)的努力。因此，必須加強他們的“戰(zhàn)斗力”和“抗打擊能力”，一個方法就是對城管進行“武裝”。
　　在這種思路下，2006年6月，廣州成立城管專業(yè)執(zhí)法隊，配備有防爆頭盔、防刺背心等；同年8月，配有各種防暴裝備和先進的高科技設(shè)備的城管也先后在北京和上海出現(xiàn)。有政協(xié)委員和官員，甚至提議成立“城管警察”。
　　這是一個根本的方向性錯誤。它會被理解為是加強對小販等社會群體的暴力恫嚇。而就效果來說，也無法給城管和小販的對立，以及城管工作的難度解套。這是在一個有待檢討的把小販等人群設(shè)定為“敵人”的預(yù)設(shè)上，越走越遠。
　　和“武裝”城管相反，在城管形象的焦慮中，政府采取了溫和的方式，比如加強城管與小販的溝通，增強雙方的理解；比如組建“美女城管”，利用視覺效應(yīng)來消除城管形象的“污名”；而像廣州、北京等城市，則設(shè)立了“城管開放日”，給市民與城管的互動，以及積累情緒的舒緩提供了制度空間。
　　除去“美女城管”這類作秀意味極強的動作外，這些努力無疑值得肯定。遺憾的是，它仍沒有真正觸動城管體制的那兩個預(yù)設(shè)，從而改變權(quán)力行使的邏輯。
　　這引向了城管存在合法性的焦慮。作為行使政府權(quán)力的機構(gòu)，多年來一直有眾多法律學(xué)者質(zhì)疑它沒有明確的法律地位。這些聲音認(rèn)為，城管部門的設(shè)立，沒有經(jīng)過全國人大的立法程序，而只是依據(jù)國務(wù)院的有關(guān)文件產(chǎn)生。它執(zhí)法時確實有法律依據(jù)，但只是對原本授予工商、衛(wèi)生、交通、規(guī)劃、園林、環(huán)保等部門執(zhí)行的法律條文進行匯編，是代別人執(zhí)法，但很難認(rèn)為，別人委托了或可以委托它執(zhí)法。
　　同時，還有聲音補充，根據(jù)《行政處罰法》和國務(wù)院《關(guān)于進一步推行集中行政處罰權(quán)執(zhí)法工作的決定》，從事城管綜合執(zhí)法必須經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)。但是，一些城市的城管機構(gòu)并未依照上述程序申報批準(zhǔn)。就是說，很多城管的執(zhí)法主體資格都未取得。
　　基于此，有人提議廢除城管；但更有人提議，可以在國家層面對城管統(tǒng)一立法。雖然困難重重，但無疑可以徹底破解城管的合法性焦慮。
　　問題在于，即使這樣，也許仍不能解決城管體制所產(chǎn)生的種種問題，因為這些問題，就其深層邏輯來說，并不是來源于它沒有明確的法律地位這一事實，而是來源于政府在城市化、市場化、現(xiàn)代化過程中的“城管思維”――對秩序美學(xué)的渴望、權(quán)力不受制約、按自己的意志對經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)進行塑造。
　　就此而言，廢除城管，或通過全國立法把它合法化，即使不是偽問題，也是一個相對來說次要的問題。
　　
　　小販和城管都需要“解放”
　　14年來，城管問題，本質(zhì)上是城市化、市場化、現(xiàn)代化過程中，政府該做什么，不該做什么的問題。對這個過程持何種理解，決定了政府會選擇何種城市管理、社會治理模式。
　　正如無數(shù)人看到的，在中國的政治、經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中，政府成為主導(dǎo)者，帶領(lǐng)民眾向一片“現(xiàn)代化”的應(yīng)許之地邁進。這一特點導(dǎo)致了中國今天的成功。但同時，政府對社會的控制，也遲滯了社會建設(shè)的腳步。市場的活力，因政府過強的干預(yù)也受到某種程度的抑制。可以說，城管體制與“GDP崇拜”，都是在這個過程中，同一種思維和制度的產(chǎn)物。
　　在今天，付出了巨大成本后，“GDP崇拜”已經(jīng)開始退場。而在城管體制出現(xiàn)了那么多問題后，這一點也已經(jīng)非常清楚：經(jīng)濟和社會的轉(zhuǎn)型需要所有人的參與推動，每一個人都不是它們的客體；而一種城市社會秩序的形成，并不能主要由政府強力規(guī)劃和整治，它們仰賴于人們，包括小販在市場和社會互動中，在容忍流動性、差異性基礎(chǔ)上的自發(fā)形成。這樣形成的城市秩序，既能夠具有社會控制的功能，同時又有永恒的活力。
　　也就是說，一種穩(wěn)固的城市和社會秩序，其形成并且具有足夠的韌性，同時也和流動性所具有的“無序”聯(lián)系在一起，這不是悖論，而是現(xiàn)代社會的秘密。歐美發(fā)達國家的歷史和現(xiàn)實，對此已經(jīng)作出了回答。
　　2011年2月19日，胡錦濤總書記在中央黨校省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上指出，社會管理要搞好，必須加快推進以保障和改善民生為重點的社會建設(shè)。而在2011年全國“兩會”上，溫家寶總理在作《政府工作報告》時，也提出要創(chuàng)新社會管理，其中一個重要的方面就是發(fā)揮社會組織的積極作用。此后，關(guān)于社會建設(shè)和社會管理改革的信號，在政府文件和領(lǐng)導(dǎo)講話中也不斷地以直接或間接的方式釋放出來，成為2011年前半年一個鮮明的政治特征。
　　城管體制的改革，就社會建設(shè)和社會改革來說，成為不可或缺，而且急迫的一環(huán)。小販和城管都需要“解放”。
　　2011年4月，廣州市海珠區(qū)小洲村專門劃出了一塊區(qū)域免費提供給小販。這是一個很好的思路，完全可以推廣創(chuàng)新。一方面，對小販的“管理”，可以交給市場選擇和社會組織，城管不必“在場”，從而消除小販生存權(quán)與政府對城市社會秩序的控制權(quán)的矛盾。從原則上說，只有社會組織和市場搞不定的事情，政府才應(yīng)該出面。另一方面，對小販的流動性同樣要進行容忍，承認(rèn)其謀生行為的合法性。
　　“解放”了小販后，城管可以從對“人”的管理變?yōu)閷Α笆隆钡姆��?wù)，比如提供衛(wèi)生配套。無論如何，它提供的應(yīng)該是城市社會秩序形成和穩(wěn)固的基礎(chǔ)條件，而不是這個秩序本身。

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