近年來，全球突發(fā)事件頻發(fā)，中國近期5月12日發(fā)生的汶川8級地震、“2008雪災(zāi)”、2003年的烈性傳染病SARS，美國的“9?11”和“卡特里娜颶風(fēng)”，印度洋的海嘯……這些災(zāi)害對人類的生命財產(chǎn)造成了巨大損失，使社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展受到了嚴重阻礙和影響，也使得突發(fā)事件的應(yīng)急管理(Emergency Management，簡寫為EM)日益引起各國政府的高度重視。
　　所謂應(yīng)急管理，是為了降低突發(fā)災(zāi)難性事件的危害，基于對造成突發(fā)事件的原因、突發(fā)事件發(fā)生和發(fā)展過程以及所產(chǎn)生的負面影響的科學(xué)分析，有效集成社會各方面的資源，對突發(fā)事件進行有效地應(yīng)對、控制和處理的一整套理論、方法和技術(shù)體系。
　　應(yīng)急管理并不是一個新生事物，因為人類自古以來就面臨著各種自然災(zāi)害和社會災(zāi)難的挑戰(zhàn)。但是，近百年來，災(zāi)害種類變得更多，成因更復(fù)雜，影響范圍更廣，受災(zāi)程度更深，因此需要集成更多的資源和技術(shù)，建立更加完善的現(xiàn)代應(yīng)急管理體系。
　　國外發(fā)達國家的應(yīng)急管理起步比較早，尤其是那些飽嘗了災(zāi)害困擾的國家，如地震多發(fā)的日本，更是如此。了解國外典型國家應(yīng)急管理的特點和做法，進一步完善中國的應(yīng)急機制是十分必要的。
　　
　　逐步完善的美國應(yīng)急管理
　　
　　美國是世界上應(yīng)急管理體系建設(shè)比較完備的國家之一，不斷完善的體制及法制建設(shè)使其應(yīng)對突發(fā)事件的能力越來越強。美國的具體做法包括：
　　1、　完善組織結(jié)構(gòu)。1979年，卡特總統(tǒng)發(fā)布12127號行政命令，將原來分散的緊急事態(tài)管理機構(gòu)集中起來，成立了聯(lián)邦應(yīng)急管理局(Federal Emergency ManagementAgency，F(xiàn)EMA)，負責(zé)突發(fā)事件應(yīng)急管理及其過程中的機構(gòu)協(xié)調(diào)工作，其局長直接對總統(tǒng)負責(zé)，自此，美國的現(xiàn)代應(yīng)急管理機制正式建立。
　　2001年，“9?11”事件引起了美國各界對國家公共安全體制的深刻反思，政府飽受各方指責(zé)：多頭管理帶來的管理不力，情報工作失誤，反恐技術(shù)和手段落后……為了有效解決這些問題，布什政府于2003年3月1日組建了國土安全部，將22個聯(lián)邦部門并入，F(xiàn)EMA成為緊急事態(tài)準備與應(yīng)對司下屬的第三級機構(gòu)。兩年后，美國南部墨西哥灣沿岸遭受“卡特里娜颶風(fēng)”襲擊，由于組織協(xié)調(diào)不力，致使新奧爾良市淪為“人間地獄”，之后國土安全部汲取教訓(xùn)，進行了功能的重新設(shè)計，在2007年10月加州發(fā)生的森林大火應(yīng)對中獲得重生。美國的應(yīng)急管理組織體系在經(jīng)驗和教訓(xùn)中不斷成熟，逐漸走向完善。
　　美國的專業(yè)應(yīng)急組織如疾病預(yù)防與控制中心(CDC)，在應(yīng)急管理中也發(fā)揮著重要作用，目前，他們已經(jīng)擁有一支強有力的機動隊伍和運行高效的規(guī)程，在突發(fā)公共事件中即可采取及時有效的措施。
　　2、　健全應(yīng)急法制體系。1976年實施的美國《緊急狀態(tài)管理法》詳細規(guī)定了全國緊急狀態(tài)的過程、期限以及緊急狀態(tài)下總統(tǒng)的權(quán)力，并對政府和其他公共部門如警察、消防、氣象、醫(yī)療和軍方等的職責(zé)做了具體的規(guī)范。此后，又推出了針對不同行業(yè)不同領(lǐng)域的應(yīng)對突發(fā)事件的專項實施細則，其中包括了地震、洪災(zāi)、建筑物安全等相關(guān)問題。1959年的《災(zāi)害救濟法》幾經(jīng)修改后確立了聯(lián)邦政府的救援范圍及減災(zāi)、預(yù)防、應(yīng)急管理和恢復(fù)重建的相關(guān)問題�！�9?11”事件之后，美國對緊急狀態(tài)應(yīng)對的相關(guān)法規(guī)做了更加細致而周密的修訂，陸續(xù)出臺了《使用軍事力量授權(quán)法》、《航空運輸安全法》、《國土安全法》等，從而形成了一個全方位、立體化、多層次的突發(fā)事件應(yīng)急法制體系。
　　現(xiàn)在美國已形成了以國土安全部為中心，下分聯(lián)邦、州、縣、市、社區(qū)五個層次的應(yīng)急和響應(yīng)機構(gòu)，通過實行統(tǒng)一管理、屬地為主、分級響應(yīng)、標準運行的機制，有效地應(yīng)對各類突發(fā)的災(zāi)害事件。
　　
　　較為完善的日本應(yīng)急管理
　　
　　日本地處歐亞板塊、菲律賓板塊、太平洋板塊交接處，處于太平洋環(huán)火山帶，臺風(fēng)、地震、海嘯、暴雨等各種災(zāi)害極為常見，是世界上易于遭受自然災(zāi)害的國家之一。在長期與災(zāi)難的對抗中，日本已形成了一套較為完善的綜合性防災(zāi)減災(zāi)對策機制。
　　1、　完善的應(yīng)急管理法律體系。日本作為全球較早制定災(zāi)害管理基本法的國家，它的防災(zāi)減災(zāi)法律體系相當龐大。以《災(zāi)害對策基本法》為龍頭，在其中明確規(guī)定了國家、中央政府、社會團體、全體公民等不同群體的防災(zāi)責(zé)任，下設(shè)各類防災(zāi)減災(zāi)法50多部，建立了圍繞災(zāi)害周期而設(shè)置的法律體系，即基本法、災(zāi)害預(yù)防和防災(zāi)規(guī)劃相關(guān)法、災(zāi)害應(yīng)急法、災(zāi)后重建與恢復(fù)法、災(zāi)害管理組織法五個部分，使日本在應(yīng)對自然災(zāi)害類突發(fā)事件時有法可依。
　　2、　良好的應(yīng)急教育和防災(zāi)演練。日本政府和國民極為重視應(yīng)急教育工作，從中小學(xué)教育抓起，培養(yǎng)公民的防災(zāi)意識；將每年的9月1日定為“災(zāi)害管理日”，8月30日到9月5日定為“災(zāi)害管理周”，通過各種方式進行防災(zāi)宣傳活動；政府和相關(guān)災(zāi)害管理組織機構(gòu)協(xié)同進行全國范圍內(nèi)的大規(guī)模災(zāi)害演練，檢驗決策人員和組織的應(yīng)急能力，使公眾能訓(xùn)練有素的應(yīng)對各類突發(fā)事件。
　　3、　巨災(zāi)風(fēng)險管理體系。日本經(jīng)濟發(fā)達，頻發(fā)的地震又極易造成大規(guī)模經(jīng)濟損失。為了有效應(yīng)對災(zāi)害，轉(zhuǎn)移風(fēng)險，日本建立了由政府主導(dǎo)和財政支持的巨災(zāi)風(fēng)險管理體系，政府為地震保險提供后備金和政府再保險。巨災(zāi)保險制度在應(yīng)急管理中起到了重要作用，為災(zāi)民正常的生產(chǎn)生活和災(zāi)后恢復(fù)重建提供了保障。
　　4、　嚴密的災(zāi)害救援體系。日本已建成了由消防、警察、自衛(wèi)隊和醫(yī)療機構(gòu)組成的較為完善的災(zāi)害救援體系。消防機構(gòu)是災(zāi)害救援的主要機構(gòu)，同時負責(zé)收集、整理、發(fā)布災(zāi)害信息；警察的應(yīng)對體制由情報應(yīng)對體系和災(zāi)區(qū)現(xiàn)場活動兩部分組成，主要包括災(zāi)區(qū)情報收集、傳遞、各種救災(zāi)搶險、災(zāi)區(qū)治安維持等等；日本的自衛(wèi)隊屬于國家行政機關(guān)，根據(jù)《災(zāi)害對策基本法》和《自衛(wèi)隊法》的規(guī)定，災(zāi)害發(fā)生時，自衛(wèi)隊長官可以根據(jù)實際情況向災(zāi)區(qū)派遣災(zāi)害救援部隊，參與抗險救災(zāi)。
　　近年來，日本的人為事故災(zāi)害也在不斷增加，如東京地鐵沙林毒氣事件，當場造成10人死亡，75人重傷，4700人受到不同程度的影響。因此，如何完善應(yīng)急管理機制，提高應(yīng)急管理能力，迎接新形勢下的新的危機和挑戰(zhàn)，也成為日本應(yīng)急管理工作中一項新的任務(wù)。
　　
　　特色鮮明的澳大利亞應(yīng)急管理
　　
　　澳大利亞地廣人稀，人口主要集中在中心城市和沿海地區(qū)。過去幾十年里，澳大利亞在戰(zhàn)略上一直是一個處于低威脅的國家，其應(yīng)急管理主要針對自然災(zāi)害，如洪水，暴雨，熱帶風(fēng)暴，森林大火等，其應(yīng)急管理也帶有自己的鮮明特色。
　　1、　層次分明的應(yīng)急管理體系。澳大利亞設(shè)立了一套三個層面、承擔(dān)不同職責(zé)的政府應(yīng)急管理體系：聯(lián)邦政府層面，隸屬于澳大利亞國防部的應(yīng)急管理署(EMA)是聯(lián)邦政府主要的應(yīng)急管理部門，負責(zé)全國性的緊急事件管理；州和地區(qū)政府層面，六個州和兩個地區(qū)通過立法、建立委 員會機構(gòu)以及提升警務(wù)、消防、救護、應(yīng)急服務(wù)、健康福利機構(gòu)等各方面的能力來保護生命、財產(chǎn)和環(huán)境安全；社區(qū)層面，澳大利亞全國范圍內(nèi)約有700個社區(qū)，它們雖然不直接控制災(zāi)害響應(yīng)機構(gòu)，但必須在災(zāi)難預(yù)防、緩解以及為救災(zāi)計劃進行協(xié)調(diào)等方面承擔(dān)責(zé)任。
　　2、　森林火災(zāi)防治。澳大利亞地處熱帶和亞熱帶地區(qū)，在干旱季節(jié)，氣溫高、濕度小、風(fēng)大，森林植被以桉樹為主，桉樹含油脂多，特別易燃，一旦發(fā)生火災(zāi)，極易形成狂燃大火，并產(chǎn)生飛火，很難撲救，森林損失十分嚴重。針對這些情況，澳大利亞經(jīng)多年試驗研制出了以火滅火的辦法，采取計劃火燒措施防治森林火災(zāi)。并采用氣象遙感、圖像信息傳輸和計算機處理等技術(shù)，實現(xiàn)了實時、快速、準確地預(yù)測預(yù)報森林火災(zāi)。此外，社會民眾還成立了森林防火站、“火災(zāi)管理委員會”(AFAC)等民間組織來應(yīng)對火災(zāi)。
　　3、　以志愿者為特色的廣泛社會參與。在澳大利亞，應(yīng)急響應(yīng)志愿者是抗災(zāi)的生力軍，他們來自于社區(qū)，服務(wù)于社區(qū)，積極參與社區(qū)的減災(zāi)和備災(zāi)活動。州應(yīng)急服務(wù)中心是志愿者抗災(zāi)組織中比較普遍的一種形式，幫助社區(qū)處理洪災(zāi)和暴雨等災(zāi)害，而且志愿者并不是業(yè)余的，他們都經(jīng)過培訓(xùn)且達到職業(yè)標準，并能熟練操作各種復(fù)雜的救災(zāi)設(shè)備。
　　
　　以雪為令的加拿大應(yīng)急管理
　　
　　加拿大大部分地區(qū)屬于寒帶，冬季時間長，40％的陸地為冰封凍土地區(qū)，蒙特利爾冬季的溫度可至零下30多度，主要的自然災(zāi)害是冬季的暴風(fēng)雪，以下是加拿大的雪災(zāi)應(yīng)急管理。
　　1、　重視地方部門作用的應(yīng)急管理體系。加拿大自1948年成立聯(lián)邦民防組織，到1966年，其工作范圍已延伸到平時的應(yīng)急救災(zāi)。1974年，加拿大將民防和應(yīng)急行動的優(yōu)先程序倒過來。1988年，加拿大成立應(yīng)急準備局，使之成為一個獨立的公共服務(wù)部門，執(zhí)行和實施應(yīng)急管理法。加拿大的應(yīng)急管理體制分為聯(lián)邦、省和市鎮(zhèn)三級，實行分級管理。政府要求，任何緊急事件首先應(yīng)由當?shù)毓俜竭M行處置，如果需要協(xié)助，可再向省或地區(qū)緊急事件管理組織請求，如果事件不斷升級以致超出了省或地區(qū)的資源能力，可再向加拿大政府尋求幫助。
　　2、　應(yīng)對雪災(zāi)的全國協(xié)作機制。加拿大冬天漫長多雪，各地政府積累了豐富經(jīng)驗，形成了一套較為高效和系統(tǒng)的應(yīng)急對策。在加拿大，清雪部門是常設(shè)機構(gòu)，及時清理積雪，保障道路暢通，責(zé)任主要在各省市政府。其中，省政府負責(zé)轄區(qū)內(nèi)高速路，市政府負責(zé)市內(nèi)道路。據(jù)統(tǒng)計，加拿大全國每年清雪費用高達10億加元，各級政府也都有專門的年度清雪預(yù)算。加拿大清雪基本是機械化，每個城市都配有系統(tǒng)的清雪設(shè)備，為把暴風(fēng)雪的影響降到最低，加拿大各省市特別注重調(diào)動全社會的配合和參與。加拿大環(huán)境部網(wǎng)站不僅每天分時段公布各地市詳細的天氣預(yù)報，還提供未來一周的每日天氣預(yù)報，并及時發(fā)布暴風(fēng)雪等極端天氣警報；各省市設(shè)有免費的實時路況信息熱線；電臺和電視臺一般是每隔半小時播報一次當?shù)靥鞖夂吐窙r情況；各省市也都把清雪的預(yù)算、作業(yè)程序和標準以及投訴電話等公布在其官方網(wǎng)站上，供公眾監(jiān)督。加拿大各省市還常常通過多種方式向公眾介紹防范冰雪天氣的知識和技巧，提高公眾應(yīng)對暴風(fēng)雪的能力。
　　
　　中國應(yīng)急管理的發(fā)展
　　
　　近年來，中國各類突發(fā)事件頻繁發(fā)生，不僅給人民群眾帶來了的生命財產(chǎn)損失，也嚴重影響了社會穩(wěn)定。2003年SARS事件以后，國家提高了對突發(fā)公共事件應(yīng)對工作的重視程度，黨中央、國務(wù)院提出了加快突發(fā)公共事件應(yīng)急機制建設(shè)的要求。經(jīng)過幾年的努力，中國在應(yīng)急管理制度建設(shè)和理論研究方面都取得了重大進展。
　　2005年12月，國務(wù)院辦公廳設(shè)置國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室(國務(wù)院總值班室)，承擔(dān)國務(wù)院應(yīng)急管理的日常工作和國務(wù)院總值班工作，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能，發(fā)揮運轉(zhuǎn)樞紐作用。此后，中國地方各級政府陸續(xù)成立突發(fā)公共事件管理機構(gòu)，截至2006年底，全國所有省份都成立了應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，政府應(yīng)急管理機構(gòu)基本模式已形成。在法制建設(shè)方面，國務(wù)院于2006年1月頒布了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，2007年8月30日通過了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，并于2007年11月1日起施行。
　　在理論研究方面，國內(nèi)各界學(xué)者也展開了很多工作。中國科學(xué)院政策與管理所的“應(yīng)急管理研究組”做了很多基礎(chǔ)性的研究工作，他們創(chuàng)辦了電子專業(yè)期刊《應(yīng)急管理匯刊》，在突發(fā)事件的機理體系以及更適合現(xiàn)實應(yīng)急管理需求的“可挽救性、可恢復(fù)性、可減緩性”度量評價方法等多個問題上有很新的創(chuàng)見。清華大學(xué)、北京師范大學(xué)等單位也有多個應(yīng)急管理科研團隊，在公共安全、危機管理等方面有所建樹。另外，一些學(xué)者也在不同專業(yè)領(lǐng)域應(yīng)急管理方面有了很多的研究，如建筑防災(zāi)中的人群管理和應(yīng)急管理，出現(xiàn)緊急事態(tài)時的高層建筑人員疏散模型研究等。
　　在現(xiàn)實生活中，盡管有些突發(fā)事件我們無法預(yù)防，卻可以采取有效的措施、合理的組織體系建設(shè)和完善的法律建設(shè)來進行有效應(yīng)對。在日前中國發(fā)生的汶川地震中，以國務(wù)院總理溫家寶為總指揮的災(zāi)害行政責(zé)任系統(tǒng)及時反應(yīng)，高效調(diào)度所有可資利用的資源，在第一時間將災(zāi)害及救援進展情況告知全世界，在贏得了國際關(guān)注和同情的同時，也為救災(zāi)和事后的全面恢復(fù)籌集了遠超以往的資金和物資，此舉必將成為中國高效應(yīng)急響應(yīng)的典型范例。
　　在未來的日子里，繼續(xù)深入研究突發(fā)事件的發(fā)生，發(fā)展及應(yīng)對機理，學(xué)習(xí)和借鑒海外應(yīng)對突發(fā)事件的先進經(jīng)驗，構(gòu)建符合中國國情的應(yīng)急管理體系，最終減少突發(fā)事件對人民群眾和社會發(fā)展的影響是我們不懈努力的方向。
　　
　　(第一作者單位：中國科學(xué)院研究生院； 第二作者單位：山東大學(xué)管理學(xué)院)
　　
　　(責(zé)任編輯：肖雪晴)

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