利益集團(tuán)是西方政治的固有現(xiàn)象，與中國人的政治生活無關(guān)�？墒�，今天的中國人見證了利益集團(tuán)的存在及其能量和威力�，F(xiàn)在中國人的生活與工作諸多方面或多或少、或深或淺地、或直接或間接地受利益集團(tuán)的影響。

　　所謂利益集團(tuán)，也即壓力集團(tuán)，指的是為了某種利益而給政府施加影響的團(tuán)體。利益集團(tuán)所起的作用并非都是負(fù)面的。例如美國有著利益集團(tuán)生存的肥沃的土壤，利益集團(tuán)是多元的，因此，在美國有組織的利益集團(tuán)發(fā)揮著一個(gè)積極的作用，例如，幫助公民更能有效地利用自己的資源：投票權(quán)、言論自由、結(jié)社自由和司法程序。

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　　但是，目前中國的情況恐怕不是這樣的。在中國誰有能力給政府，尤其公共政策施加影響？當(dāng)然不是普遍大眾，而是中國的經(jīng)濟(jì)精英，各路富豪英杰，即所謂的利益集團(tuán)。這些人越來越深刻地影響乃至操縱民眾的生活與工作。

　　建設(shè)部唱央行反調(diào)

　　之所以說“深刻地”，就在于他們對(duì)中國政府的公共政策有著愈來愈大的影響甚至控制和操縱。

　　如此的說法并非空穴來風(fēng)。最近有關(guān)中國房地產(chǎn)政策的是是非非就是一個(gè)好的例證。有關(guān)中國中央銀行在其《2004年中國房地產(chǎn)金融報(bào)告》取消期房銷售的建議，正在中國各類傳媒炒得熱火朝天。誰說中國政府部門官僚主義嚴(yán)重，行政效率低下？央行的取消建議一出，作為房地產(chǎn)主管部門的建設(shè)部立刻召開座談會(huì)并以新聞發(fā)言人的方式對(duì)外宣布，“期房銷售不會(huì)在近期取消”。

　　我們在這里不討論期房銷售對(duì)與錯(cuò)、應(yīng)該不應(yīng)該取消的問題，問題在于建設(shè)部請(qǐng)來座談的不是專家、學(xué)者，不是民意的代表，而是房地產(chǎn)業(yè)的大老板們。

　　當(dāng)然，我們不是說某某官員或政府部門是某（些）利益集團(tuán)的代言人，但是部門的利益往往使政府的公共政策受某（些）利益集團(tuán)的影響甚至操縱，因而使之失卻公正性。更何況，在中國的體制中，所謂的政府部門利益至少間接表達(dá)了某（些）利益集團(tuán)的利益。

　　近來圍繞著中國房地產(chǎn)政策的你唱罷我登場的一幕幕表演，或隱或顯讓人看到利益集團(tuán)與政府部門政策的關(guān)聯(lián)性。當(dāng)然，如此說法并不一定就要否認(rèn)了政府有關(guān)部門決策初衷的良好。

　　利益集團(tuán)影響甚至操縱中國公共政策自然體現(xiàn)在政策的制定與執(zhí)行方面。首先，政策的制定。有些政策本該制定的卻因利益集團(tuán)的干預(yù)或怕他們反對(duì)，而胎死腹中；
有些政策不應(yīng)出臺(tái)的，卻出臺(tái)了；
有些實(shí)施還沒有條件但政策早產(chǎn)了；
還有各種各樣的土政策，諸如此類，不一而足。

　　中國城市出租車政策較能說明這一情形。中國不少城市出租車行業(yè)政策受到了從業(yè)人員與社會(huì)的廣泛批評(píng)，但是政府依然一意孤行。這些政策中引起人們批評(píng)較多的是，政府規(guī)定必須購買某廠家、多少排量以上的汽車才能行運(yùn)，否則不給予批準(zhǔn)。如此規(guī)定還被有些政府美其名為“提高城市的品牌”。人們不難看到如此政策的制定背后站著商人的影子。

　　其次，政策的執(zhí)行、實(shí)施。表現(xiàn)為對(duì)于某（些）利益集團(tuán)不利的政策往往不執(zhí)行或有條件的、有選擇的執(zhí)行，上有政策下有對(duì)策，等等。

　　資本挾持環(huán)境治理

　　環(huán)境治理問題恐怕最能說明問題了。近十多年來，環(huán)境污染事件頻頻出現(xiàn)。那么，為何污染頻頻發(fā)生而得不到有效的解決與治理，成為一個(gè)反復(fù)發(fā)作的頑癥呢？個(gè)中緣由多種多樣，但有一個(gè)因素應(yīng)該引起人們關(guān)注的，那就是“資本挾持環(huán)境治理”：出于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)市場，各地方政府普遍采取以各種優(yōu)惠政策如稅收、工業(yè)用地的優(yōu)惠政策爭相引進(jìn)外資或內(nèi)資，這樣一來投資者極有可能會(huì)以資本罷工（capital strike）為籌碼來抗拒，致使環(huán)境污染問題不能得到有效的解決，因?yàn)槠髽I(yè)外移不但會(huì)引起稅源流失與財(cái)政危機(jī)，而且會(huì)引發(fā)一些相當(dāng)棘手的社會(huì)問題如治安問題、失業(yè)、社會(huì)救濟(jì)等。個(gè)別廠商或經(jīng)濟(jì)利益團(tuán)體的撤資的影響對(duì)地方的威脅較為直接。因此，地方政府的決策更容易受到個(gè)別廠商、利益團(tuán)體的影響。

　　利益集團(tuán)到底是如何影響甚至操縱中國公共政策？利益集團(tuán)對(duì)中國公共政策的影響其策略多種多樣，有些非外人可以明了的。例如，利用親戚、同學(xué)、地緣等關(guān)系接觸政策制定的上層決策者，從而影響決策者的決定，或政策執(zhí)行者，從而影響政策的執(zhí)行；
例如采用拜訪、書信、研究報(bào)告等形式來影響政策決策者的決定；
三是利用與本利益團(tuán)體有關(guān)的人大代表直接政策決策圈。歸納起來有兩大類：一是合法性的，常見的有爭當(dāng)人大代表；
二是不合法的，常見的就是行賄。

　　一旦社會(huì)出現(xiàn)某一利益集團(tuán)對(duì)公共政策的影響乃至操縱是多方面的情形的話，那么，其后果一定是嚴(yán)重的。它會(huì)嚴(yán)重地破壞了公共政策的公共性與正義性，政策成為精英、有錢人的工具，可使其利益合法化，它會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)不平等和兩極分化的狀況的出現(xiàn)，極有可能出現(xiàn)權(quán)貴政治，而民眾對(duì)政府失去基本的信任，失卻信任也就失去合法性，其結(jié)果會(huì)造成社會(huì)嚴(yán)重的對(duì)立，走向陷入沖突泥坑而欲拔不能之境地。

　　所以，中國應(yīng)該警惕利益集團(tuán)對(duì)公共政策的影響與操縱。人民政府是應(yīng)該為人民的，為人民具體就應(yīng)該體現(xiàn)在其公共政策的人民性上。

　　作者任教于中國浙江大學(xué)比較政治與公共管理研究所

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