投入不足，意愿問題還是能力問題

　　2004年12月31日官方公布的數(shù)字表明，2003年，我國(guó)國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例為3.28%，比上年的3.32%減少了0.04個(gè)百分點(diǎn)。而我們?cè)缫讯ㄏ碌亩唐谀繕?biāo)是教育經(jīng)費(fèi)占GDP總量的4%。為什么這個(gè)點(diǎn)數(shù)的增加這么難呢？

　　我認(rèn)為，比較簡(jiǎn)單的答案還是發(fā)展的思路問題，老是覺得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)快一點(diǎn)，其他問題就容易解決。中國(guó)財(cái)政的很大一部分是用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這在其他國(guó)家是很少見的。

　　中國(guó)的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重長(zhǎng)期低于世界平均水平，甚至比其他一些發(fā)展中國(guó)家還要低，近年還出現(xiàn)了下降的趨勢(shì)。2004年12月31日官方公布的數(shù)字表明，2003年，我國(guó)國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例為3.28%，比上年的3.32%減少了0.04個(gè)百分點(diǎn)。而我們?cè)缫讯ㄏ碌亩唐谀繕?biāo)是教育經(jīng)費(fèi)占GDP總量的4%。為什么這個(gè)點(diǎn)數(shù)的增加這么難呢？

　　我認(rèn)為，比較簡(jiǎn)單的答案還是發(fā)展的思路問題，老是覺得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)快一點(diǎn)，其他問題就容易解決。中國(guó)財(cái)政的很大一部分是用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這在其他國(guó)家是很少見的。因?yàn)樵谄渌�發(fā)展中國(guó)家，政府沒有什么錢投入經(jīng)濟(jì)發(fā)展；
而在發(fā)達(dá)國(guó)家，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的錢來自公司自己的投入。

　　從1990年開始，聯(lián)合國(guó)開發(fā)署每年都委托一個(gè)獨(dú)立的專家小組作出《世界人類報(bào)告》，回顧這個(gè)報(bào)告非常有意思：早期(20世紀(jì)80年代)的時(shí)候，中國(guó)的人類發(fā)展指標(biāo)排名比按人均收入排名要好很多。1975年我國(guó)的人類發(fā)展指數(shù)比巴基斯坦和孟加拉現(xiàn)在的指數(shù)還高，比印度現(xiàn)在的指數(shù)略低。直到1992年，當(dāng)我們的人均收入在全世界排123位的時(shí)候，我們的人類發(fā)展指標(biāo)排在111位，兩者相差12位。說明我們可以用較低的人均收入實(shí)現(xiàn)較高的人類發(fā)展指標(biāo)。2000年，我們的這兩項(xiàng)排名雙雙列在96位，完全沒有差距了。2001年，中國(guó)的人均GDP排102位，而人類發(fā)展指標(biāo)排在104位。

　　這說明了什么問題？說明了我們以前的發(fā)展模式是有特點(diǎn)的，就是雖然收入不高，但有利于改善絕大多數(shù)人的福利�，F(xiàn)在收入增加了，但我們的發(fā)展模式反而跟一般的發(fā)展中國(guó)家沒有什么區(qū)別了，反而不利于改善絕大多數(shù)人的福利。這個(gè)現(xiàn)象在國(guó)內(nèi)還沒有看到人提，但我覺得是非常具有警示作用的。

　　第二個(gè)原因是，中國(guó)政府真正從財(cái)政上拿到的錢(正稅)是很少的，這在世界上也是很少見的。比如2004年，中國(guó)政府財(cái)政收入占GDP的20%左右，而中央政府可以拿到的只有10%左右。美國(guó)政府可以拿到的有35%左右，其中聯(lián)邦政府可拿到20%左右；
而一般的歐洲國(guó)家的政府可以拿到40%以上，甚至高達(dá)60%。中國(guó)政府那點(diǎn)錢還要用來養(yǎng)軍隊(duì)，養(yǎng)政府的行政機(jī)構(gòu)，養(yǎng)警察，還要解決收入分配問題。所有的部門都會(huì)講自己的重要性。比如，中國(guó)的警察人數(shù)占總?cè)丝诘谋壤�，在全世界是太小太小了�?br>安全生產(chǎn)問題，欠賬太多。在每個(gè)問題上，政府都有必要加大投入，這里需要增加半個(gè)點(diǎn)、那里需要增加一個(gè)點(diǎn)(經(jīng)費(fèi)占GDP比例)，要錢的地方太多太多。教育口必須與其它口爭(zhēng)經(jīng)費(fèi)。

　　中國(guó)的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比例長(zhǎng)期偏低，原因概括起來無非就是兩點(diǎn)：意愿問題和能力問題。

　　這兩個(gè)問題所占的比重哪個(gè)更大一些？我覺得兩個(gè)都很大。我很早就開始強(qiáng)調(diào)能力問題，1993年我跟胡鞍鋼寫了《中國(guó)國(guó)家能力報(bào)告》，提出如果再不改革，國(guó)家就會(huì)出現(xiàn)危機(jī)。那時(shí)中央政府能拿到的財(cái)政收入只有5%的GDP，全世界沒有一個(gè)國(guó)家的中央政府只掌握這么一點(diǎn)點(diǎn)錢。這兩年中央政府之所以能做點(diǎn)事，很重要的原因是能力改善了。

　　意愿問題說到底是如何選擇的問題。2000年開始在安徽搞農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，第二年人大會(huì)議后有人說中央沒有錢，最多只能拿出兩三百個(gè)億來解決稅費(fèi)改革造成的巨大缺口(當(dāng)時(shí)估計(jì)大約1200億)。但同期公務(wù)員連續(xù)幾次加工資，每加一次就是1000多億元。當(dāng)時(shí)我說過，我不反對(duì)給公務(wù)員漲工資，但漲的工資可以不用每年發(fā)現(xiàn)金到公務(wù)員手上，而是可以作為一種廉政基金，存到他們的賬戶上，等到他們退休了，沒有搞腐敗，才可以拿到這筆錢。這樣，既可以遏制腐敗，還可以這筆錢來解決“四農(nóng)”問題(我是在“三農(nóng)”問題后面加上個(gè)農(nóng)民工問題)，一舉多得。我想今后還是可以考慮這個(gè)辦法。

　　這兩個(gè)方面的問題在1998年、1999年以前都很突出。改變能力主要靠國(guó)家基本建設(shè)，改變意愿主要靠政府的學(xué)習(xí)和來自社會(huì)的壓力。

　　教育經(jīng)費(fèi)需要民主的預(yù)算參與

　　克拉拉邦有個(gè)很好的經(jīng)驗(yàn)，叫做民主的預(yù)算參與。一級(jí)預(yù)算，凡是利益相關(guān)者，都有權(quán)利通過某種制度的方式參與進(jìn)來。這個(gè)我覺得非常重要。我們現(xiàn)在的錢撥下去，經(jīng)過“5級(jí)兩個(gè)半”，幾乎是7級(jí)政府，每級(jí)漏一點(diǎn)，錢就弄沒了。

　　面對(duì)長(zhǎng)期偏低的點(diǎn)數(shù)(財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例)，政府增加投入固然十分重要，這兩年也的確增加了不少。但我覺得，把現(xiàn)有的教育經(jīng)費(fèi)里面跑漏的部分給堵住，更是當(dāng)務(wù)之急。現(xiàn)在，大量的錢沒有花到刀刃上。

　　世界銀行剛剛對(duì)中國(guó)基層的公共財(cái)政能力有個(gè)調(diào)查，我前段時(shí)間碰到去河南調(diào)查的負(fù)責(zé)人之一，他們發(fā)現(xiàn)，基層的教育經(jīng)費(fèi)和衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)大量地用于人頭費(fèi)的增加，真正用在農(nóng)民身上的錢不多，非�？上�。所以，呼吁增加錢我是非常贊成的，但當(dāng)務(wù)之急是如何讓民眾參與預(yù)算過程，把錢花到點(diǎn)子上，提高寶貴財(cái)政資金的使用效率。

　　在這個(gè)方面，我覺得國(guó)外的一些具體做法值得借鑒。1998年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者、印度籍的阿馬蒂亞•森經(jīng)常提到一個(gè)地方——印度的克拉拉邦。它的經(jīng)濟(jì)不怎么增長(zhǎng)，但它的人文指標(biāo)不斷地改善。印度整體的人類發(fā)展指數(shù)比中國(guó)差一大截，但克拉拉邦的人類發(fā)展指數(shù)比中國(guó)還高。我前年去了一趟，那是印度共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的地方，那里學(xué)校的設(shè)施跟我們20世紀(jì)六七十年代的水平差不多，但那里的孩子都可以上學(xué)，得了病都可以看病。每次看病不能拿很多藥，也沒有什么進(jìn)口的高級(jí)藥，這樣能保持醫(yī)療成本在較低水平上，其做法與我國(guó)20世紀(jì)六七十年代很相像。其結(jié)果是所有適齡兒童都可以接受基礎(chǔ)教育，所有人可以做到基本健康。克拉拉邦人的教育衛(wèi)生指標(biāo)已經(jīng)超過中國(guó)。

　　克拉拉邦有個(gè)很好的經(jīng)驗(yàn)，叫做民主的預(yù)算參與。一級(jí)預(yù)算，凡是利益相關(guān)者，都有權(quán)利通過某種制度的方式參與進(jìn)來。這個(gè)我覺得非常重要。我們現(xiàn)在的錢撥下去，經(jīng)過“5級(jí)兩個(gè)半”，幾乎是7級(jí)政府，每級(jí)漏一點(diǎn)，錢就弄沒了。舉個(gè)簡(jiǎn)單的例子，中國(guó)扶貧每年花幾百億，你把錢直接發(fā)給貧困的人，他們就脫貧了。但現(xiàn)在扶貧的錢就像無底洞一樣，為什么？大量的錢都跑漏了。

　　中央政府面臨的問題是下面層級(jí)太多，管不過來，所以，對(duì)于中央政府來說，需要借力，允許民眾制度性地參與。凡是該各級(jí)人大參與的地方，都應(yīng)該由各級(jí)人大乃至民眾來參與預(yù)算的制定和預(yù)算的監(jiān)督，政府的每筆開支都應(yīng)該有預(yù)算。參與制定出來的預(yù)算，就是鐵的，剛性的，一般情況下不能隨便改的。中國(guó)以前是基本上沒有預(yù)算，現(xiàn)在有了預(yù)算，但可以隨時(shí)改，而且預(yù)算里面還留了很大一筆機(jī)動(dòng)資金，由當(dāng)?shù)貦C(jī)動(dòng)使用，隨意性很大。

　　2001年，我在《讀書》雜志上發(fā)表了一篇文章《美國(guó)“進(jìn)步時(shí)代”的啟示》，講了美國(guó)19世紀(jì)末預(yù)算改革的經(jīng)驗(yàn)。《讀書》編輯后來告訴我，這篇文章不小心讓李嵐清看到了，在一個(gè)會(huì)上還談到過。

　　再具體地講，中國(guó)的教育經(jīng)費(fèi)偏重于城市，城市里面偏重于高校，高校里面又偏重于重點(diǎn)高校，中小學(xué)教育里面又偏重于實(shí)驗(yàn)小學(xué)、重點(diǎn)中學(xué)、示范高中。這些都是不符合公平原則的。

　　我那次去印度的克拉拉邦，一起去的有李昌平，他說他讀中學(xué)的時(shí)候總有百分之七八十的學(xué)生可以上高中，但現(xiàn)在很多高中都撤了，因?yàn)椴贿_(dá)標(biāo)，只有縣一中很漂亮，但很多學(xué)生上不了高中……(注：今年42歲的李昌平曾任湖北監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)黨委書記，2000年給朱镕基總理寫信反映三農(nóng)問題而受到關(guān)注和贊譽(yù)。他說，20世紀(jì)80年代初，監(jiān)利縣有30多所高中，現(xiàn)在只有5所高中。當(dāng)?shù)睾⒆由细咧械谋壤�前幾年只�?0%，現(xiàn)在也不過30%。)

　　義務(wù)教育該由哪級(jí)政府來負(fù)擔(dān)

　　中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部最近公開了一個(gè)中國(guó)農(nóng)村九年義務(wù)教育調(diào)查報(bào)告，建議“義務(wù)教育負(fù)擔(dān)的比例，應(yīng)由以縣級(jí)統(tǒng)籌為主逐步轉(zhuǎn)向以省和中央為主”。全世界沒有幾個(gè)國(guó)家將教育的投入交由這么低層次的政府來負(fù)擔(dān)，有也是19世紀(jì)末20世紀(jì)初的事，開始是希望低一 級(jí)的政府能夠承擔(dān)教育經(jīng)費(fèi)，但很快就意識(shí)到了這是不可能的。

　　最近有一個(gè)討論，涉及1994年開始的財(cái)稅體制改革的反思。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)年這一舉措使得中央財(cái)政收入大增的同時(shí)，地方財(cái)政收入減少而負(fù)擔(dān)增大，從而導(dǎo)致教育投入的嚴(yán)重不足？

　　對(duì)這種觀點(diǎn)我不贊同。當(dāng)年中央財(cái)政深陷危機(jī)，如果不這么改的話，中國(guó)非出大問題不可。1994年的財(cái)政改革著眼于中央和省級(jí)政府的關(guān)系。各省如何在內(nèi)部實(shí)行分稅制由各省自己決定。

　　這里需要討論的另外一個(gè)話題是，省及省以下各級(jí)政府如何互動(dòng)的問題。如果按照浙江的模式，不實(shí)現(xiàn)市管縣，由省一級(jí)統(tǒng)籌來管錢，縣及縣以下政府的財(cái)政就不會(huì)那么困難，教育投入問題就不會(huì)如此嚴(yán)重。在實(shí)行市管縣的地方，財(cái)政資源往往集中到市里。本來的想法是讓城市補(bǔ)貼鄉(xiāng)村，結(jié)果卻是鄉(xiāng)村補(bǔ)貼城市�，F(xiàn)在好幾個(gè)省(海南、湖北等)已經(jīng)開始采取浙江的模式。

　　中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部最近公開了一個(gè)中國(guó)農(nóng)村九年義務(wù)教育調(diào)查報(bào)告，建議“義務(wù)教育負(fù)擔(dān)的比例，應(yīng)由以縣級(jí)統(tǒng)籌為主逐步轉(zhuǎn)向以省和中央為主”。

　　我覺得這一點(diǎn)建議非常好。主要由省一級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育，這也是我一直以來的觀點(diǎn)。2002年以前，我們是鄉(xiāng)一級(jí)政府以下來承辦教育，2002年，中央提出由縣一級(jí)來承擔(dān)。我當(dāng)時(shí)就提出，靠縣一級(jí)是完全不夠的，至少應(yīng)該讓省級(jí)來承擔(dān)。

　　全世界沒有幾個(gè)國(guó)家將教育的投入交由這么低層次的政府來負(fù)擔(dān)，有也是19世紀(jì)末20世紀(jì)初的事，開始是希望低一級(jí)的政府能夠承擔(dān)教育經(jīng)費(fèi)，但很快就意識(shí)到了這是不可能的。除了前南斯拉夫讓地方基層政府百分之百地負(fù)擔(dān)教育和醫(yī)療衛(wèi)生外，其它國(guó)家一般都是由中央和省級(jí)政府挑大頭。教育經(jīng)費(fèi)不能指望慈善組織和低一級(jí)的政府來承擔(dān)�，F(xiàn)在放到縣一級(jí)，就會(huì)出現(xiàn)巨大的差異；
放到省一級(jí)，還需要有中央在各省之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，這樣才會(huì)實(shí)現(xiàn)人均的基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)均等化的目標(biāo)。（南方都市報(bào)）

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