[內(nèi)容提要] 自二十世紀(jì)中葉開始，中國逐步建立了以行政權(quán)力為中心的治理體系。改革開放后，這套體系通過行政吸納的方式在較大程度上實現(xiàn)了精英之間的合作，在某種程度上緩和了精英與大眾之間的沖突。但社會矛盾的進(jìn)一步發(fā)展促使中國政府開始探索政治吸納的模式，并有了一些初步的嘗試。本文指出，這種嘗試所努力的方向可以用“一黨立憲”來描述，這種模式與當(dāng)代中國主流政治理念、正式政治制度以及當(dāng)前的施政方針有很高的契合度，是中國政治發(fā)展的穩(wěn)妥之路。

　　在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中，中國社會矛盾日益復(fù)雜和尖銳，突出地表現(xiàn)在兩個方面：一是精英階層內(nèi)部的矛盾，二是精英階層與大眾階層之間的矛盾。不過，近二十年來，中國政治局勢盡管受到這兩種矛盾的困擾，但仍然保持了相當(dāng)程度的穩(wěn)定。光憑經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身難以解釋這個現(xiàn)象，因為它也可以成為政治不穩(wěn)定的一個因素[1]。值得重視的是一種叫做 “行政吸納”的解釋，有人認(rèn)為它是大陸近些年來用來化解社會矛盾，實現(xiàn)政治穩(wěn)定的有效方式[2]。其實，“行政吸納”是中國自二十世紀(jì)中葉以后就形成的治理模式，改革開放后其功能和范圍出現(xiàn)了變化。經(jīng)驗證據(jù)表明，它在實現(xiàn)精英之間的合作方面取得了很大的成功，并在緩和精英與大眾之間的矛盾方面顯示某些成效。但是行政吸納模式有著嚴(yán)重的缺陷，中國政府在謹(jǐn)慎地進(jìn)行新的探索，試圖走向政治吸納過程，這個過程可以用“一黨立憲”來描述。

　　一、 行政吸納與政治吸納的區(qū)別

　　行政吸納模式曾由金耀基用來解釋香港的治理，它“是指一個過程，在這個過程中，政府把社會中精英或精英集團(tuán)所代表的政治力量，吸收進(jìn)行政決策結(jié)構(gòu)，因而獲致某一層次的‘精英整合’，此一過程，賦予了統(tǒng)治權(quán)力以合法性，從而，一個松弛的、但整合的政治社會得以建立起來�！盵3]金耀基所總結(jié)出來的這種統(tǒng)治方式本是英國統(tǒng)治殖民地的一種策略，也就是在壓制殖民地人民政治權(quán)利的前提下，通過行政手段吸納本土精英參與治理。這種手段不僅在香港運(yùn)用，也在其它殖民地運(yùn)用。在香港運(yùn)用得更為成功，一是因為英國在香港的統(tǒng)治時間延續(xù)得更長；
二是香港的本土精英主要是商業(yè)和管理精英，缺乏其它殖民地本土精英那種爭取政治自治的強(qiáng)烈意識；
三是英國吸取以前的殖民教訓(xùn)，在現(xiàn)代化過程中讓本土精英更多地分享經(jīng)濟(jì)成長的成果。

　　康曉光運(yùn)用行政吸納模式來分析中國大陸1989年之后的政治穩(wěn)定取得了某種成功，說明它具有一定的普遍意義。對于中國大陸來說，可以將這種模式理解為對二十世紀(jì)八十年代末新權(quán)威主義模式的拓展，它在不同時代、不同地域的現(xiàn)代化過程中都可以找到例證。如果將這種模式僅僅理解為一種統(tǒng)治策略，它就擁有更悠久的歷史，傳統(tǒng)中國統(tǒng)治者所擅長的招安手段就是將反對自己的民間精英納入自己的統(tǒng)治隊伍中來，水滸傳中宋江招安一事就是這種策略的成功案例。

　　行政吸納與招安策略還是有明顯的不同：第一，招安策略只是一種事后行為，是在沖突發(fā)生后與反對者進(jìn)行的一種交易，而行政吸納更多的是一種事前行為，將顯在的或潛在的社會精英吸納進(jìn)治理體系，獲得治理成效，消除會導(dǎo)致激烈反對的不滿；
第二，招安策略是個案性的，也就是針對特殊事例而采取的特殊措施，而行政吸納是結(jié)構(gòu)性的，也就是將某一類現(xiàn)象納入一個系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)之中來處理；
第三，招安策略是維持性的，其目的是為了保守自己的政權(quán)，行政吸納更多的是發(fā)展性的，通過贏得更廣泛的社會精英的支持，而協(xié)力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。行政吸納的這些特點讓它成為現(xiàn)代化過程中的一種治理模式。

那么與行政吸納相對應(yīng)的政治吸納指的是什么呢？由于政治的定義五花八門，因此先弄清楚“行政吸納”概念原創(chuàng)者的政治含義是必要的。金耀基的定義中有兩個關(guān)鍵概念，一是社會精英所代表的“政治力量”，二是“行政決策結(jié)構(gòu)”。這就意味著政治與行政是以結(jié)構(gòu)來劃分的，前者表達(dá)的是國家與社會的聯(lián)系，也就是政府權(quán)力如何從社會中產(chǎn)生，社會不同力量（群體、社團(tuán)、政黨）如何影響國家的意志（立法和決策）；
后者表達(dá)的是政府權(quán)力如何執(zhí)行國家的意志，執(zhí)行國家意志的這部分權(quán)力就是行政權(quán)力，這部分結(jié)構(gòu)稱為行政結(jié)構(gòu)。行政結(jié)構(gòu)中有決策的部分，但在政治與行政有清晰分野的情況下，這種決策是為了有效貫徹國家意志的次級決策。國家意志的表達(dá)也有相對固定的結(jié)構(gòu)，在議會制國家里，就是議會，以及影響議會決策的政黨和利益集團(tuán)。所謂行政吸納，也就是應(yīng)該表達(dá)國家意志的那部分政治結(jié)構(gòu)不見了或削弱了，取而代之的是本應(yīng)該執(zhí)行國家意志的行政結(jié)構(gòu)，也就是由行政結(jié)構(gòu)兼管國家意志的表達(dá)和執(zhí)行。

其實，行政吸納模式就是以現(xiàn)代民主分權(quán)結(jié)構(gòu)作為理想模型的，并同時暗含著政治結(jié)構(gòu)是民主的結(jié)構(gòu)，而行政結(jié)構(gòu)是不民主的結(jié)構(gòu)這種意思�？禃怨獾囊欢卧捳f明了這一點：“在民主政治框架中，各個社會集團(tuán)利用政黨、選舉、議會等政治工具追求自己的利益。但是，只有那些強(qiáng)有力的集團(tuán)，才能夠有效地利用這種機(jī)制。在大陸和香港，政府主動、自覺地制定有利于社會精英的公共政策——這是‘行政吸納政治’的本質(zhì)。這樣一來，社會精英無需訴諸政治就可以實現(xiàn)自己的要求。既然如此，他們?yōu)槭裁催�要政治權(quán)利呢？他們還有什么必要和理由拒絕權(quán)威政治呢？”[4]

　　這種表達(dá)里面有一點概念混亂，“他們?yōu)槭裁催�要政治權(quán)利呢？”里面的“政治”與“行政吸納政治”中的“政治”顯然表達(dá)的是一個意思，也就是民主政治，更確切地說是民主政治體系中國家意志的表達(dá)結(jié)構(gòu)所承載的那部分功能。但是，“他們還有什么必要和理由拒絕權(quán)威政治呢？”里面的“政治”顯然跟前面的“政治”所表達(dá)的不一樣，根據(jù)前面的理解，不如說是“權(quán)威行政”，因為這里已經(jīng)沒有政治了，更確切地說是“吸納了政治的行政”。一句話里面，同樣一個概念卻表達(dá)了兩個不同的含義，在沒有特別說明的情況下，是容易引起思維混亂的。

　　看來有進(jìn)一步澄清政治概念的必要。政治與行政分開被視為現(xiàn)代政治的一個標(biāo)志，這是立法機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)實現(xiàn)權(quán)力上的分立之后的某種不那么清晰的概念化。其實在現(xiàn)實政治中，即使在現(xiàn)代政治發(fā)達(dá)的國家，政治與行政之間的邊界也是不清晰的，在結(jié)構(gòu)上分開更難。在議會制國家，議會據(jù)說代表了政治結(jié)構(gòu)，內(nèi)閣和官僚部門代表了行政結(jié)構(gòu)。這種說法盡管不嚴(yán)謹(jǐn)，但還勉強(qiáng)說得過去，因為議會制中的議會可以認(rèn)為是國家意志的最高表達(dá)機(jī)構(gòu)。但在總統(tǒng)制國家，這種說法就很難成立，因為總統(tǒng)和國會在表達(dá)國家意志的過程中處于相對平衡的地位，而且都在立法過程中扮演關(guān)鍵角色，說國會是政治結(jié)構(gòu)，而總統(tǒng)及其領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)閣和官僚部門是不同于政治結(jié)構(gòu)的行政結(jié)構(gòu)，就很牽強(qiáng)。

　　在不損害“行政吸納”原意的前提下，從功能角度來理解政治與行政也許較為清晰一些。政治履行自下而上的表達(dá)功能，而行政履行自上而下的貫徹功能。這樣，只要履行了這種表達(dá)功能的制度都處在政治結(jié)構(gòu)之中，只要履行了這種貫徹功能的制度都處在行政結(jié)構(gòu)中，這樣，總統(tǒng)制度中的總統(tǒng)既是一種政治結(jié)構(gòu)，又是一種行政結(jié)構(gòu)。

　　這樣，所謂“行政吸納”就有三層含義：一是吸納政治結(jié)構(gòu)，讓履行上述表達(dá)功能的政治結(jié)構(gòu)消失；
二是吸納政治功能，讓履行表達(dá)功能的政治結(jié)構(gòu)存在，但其表達(dá)功能被壓制或弱化；
三是讓需要表達(dá)的個人或群體的利益通過行政渠道予以滿足。

　　相應(yīng)的，所謂“政治吸納”也有三層含義：一是建立履行表達(dá)功能的政治結(jié)構(gòu)；
二是讓被壓制的政治結(jié)構(gòu)恢復(fù)表達(dá)功能；
三是讓需要表達(dá)的個人或群體的利益通過政治渠道予以滿足�！靶姓�吸納”有替代政治功能的含義，而“政治吸納”則沒有相對應(yīng)的替代行政功能含義，只不過讓行政的歸行政，政治的歸政治。在當(dāng)代中國大陸，法定的履行表達(dá)功能的政治結(jié)構(gòu)已經(jīng)存在，核心是人民代表大會，其次是政治協(xié)商會議，再次是政黨和社團(tuán)組織。因此，政治吸納在當(dāng)代大陸的主要含義就是這些結(jié)構(gòu)履行越來越強(qiáng)的表達(dá)功能。

　　二、 行政吸納體系的建立

　　根據(jù)如上界定，中國共產(chǎn)黨的行政吸納過程從建國后就已開始，其特點是通過吸納過程對社會精英進(jìn)行改造，也就是精英改造式的行政吸納。

　　首先，新政權(quán)通過社會主義工商業(yè)改造，逐步壓縮了能夠進(jìn)行政治表達(dá)的獨立性經(jīng)濟(jì)組織。譬如說古耕虞領(lǐng)導(dǎo)的四川畜產(chǎn)公司在建國前壟斷了中國豬鬃貿(mào)易，抗戰(zhàn)勝利后進(jìn)行了反對國民黨政府統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的政治表達(dá)，并獲得了某種程度的成功。建國后，在中央貿(mào)易部部長姚依林的主導(dǎo)下，川畜公司被并入了國營的中國豬鬃公司，成為行政部門領(lǐng)導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)組織[5]。

　　其次，新政權(quán)清除了民間各種獨立性的社團(tuán)，這些社團(tuán)有的是帶黑社會性質(zhì)的組織，有的是依附過去政權(quán)的組織，有的是宗教組織，有的是行業(yè)組織，有的是謀生性質(zhì)的互助組織。以四川省浦江縣為例，建國初取締或禁止活動的民間組織有哥老會（與舊政權(quán)有密切聯(lián)系）等幫會，首一大道、無極歸根道等宗教組織，同宗會、同鄉(xiāng)會、同學(xué)會等互助組織；
老君會、魯班會、藥王會等行業(yè)組織等[6]。

　　第三，新政權(quán)逐步讓中共自己領(lǐng)導(dǎo)的社團(tuán)由表達(dá)性組織轉(zhuǎn)為行政性組織，其中主要的有工人組織、農(nóng)民組織、學(xué)生組織和婦女組織。這些組織在過去為了維護(hù)自己利益，反對政府的政策行為，都能夠較為獨立地進(jìn)行政治表達(dá)，當(dāng)然這些表達(dá)在某種程度上獲得中共的領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)。建國后，中共由從事反對的政黨變?yōu)閳?zhí)政的政黨，這些組織動員群眾，進(jìn)行政治表達(dá)的功能被認(rèn)為不合時宜，從而變成幫助政府聯(lián)系群體，化解不滿的行政附屬組織。

　　第四，新政權(quán)轉(zhuǎn)變了民主黨派的政治功能，各民主黨派在建國前受到國民黨政府壓制，但基本上是獨立自主的政黨，可以平等地與共產(chǎn)黨進(jìn)行合作，并在第三國共談判中發(fā)揮了重要的平衡作用。建國后，如何處理民主黨派是個棘手問題。共產(chǎn)黨最初的意圖是將民主黨派變成統(tǒng)一戰(zhàn)線中的一種社團(tuán)。周恩來在與民革領(lǐng)導(dǎo)的一次談話中就說：“那么民革是怎樣的組織呢？民革應(yīng)該成為革命知識分子的組織，不是政黨而是政治活動的團(tuán)體。”[7]但中共領(lǐng)導(dǎo)人又覺得不妥，他們知道馬克思關(guān)于無產(chǎn)階級專政的經(jīng)典著作中，并沒有說到只允許一個政黨存在，所以后來制定了一個“長期共存，互相監(jiān)督”的方針。并且第一屆全國人民代表大會副委員長李維漢在一次發(fā)言時強(qiáng)調(diào)：“必須嚴(yán)格地尊重各民主黨派和人民團(tuán)體在憲法所賦予的權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)的政治自由和組織獨立性�！盵8]由于憲法在后來的政治生活中不受尊重，這種自由和獨立性也就很難維持了。但民主黨派并沒有像企業(yè)和其它社團(tuán)那樣也為行政系統(tǒng)中的成員，在結(jié)構(gòu)上仍然保持著與行政系統(tǒng)的距離，并堅持黨際交流的地位。

　　第五，新政權(quán)也改變了中國共產(chǎn)黨的政治功能，其自下而上的表達(dá)功能弱化，而自上而下的貫徹功能強(qiáng)化，也就是黨組織的行政化趨勢加強(qiáng)。不少人在批評中國共產(chǎn)黨集權(quán)過多時，認(rèn)為它是革命時期集權(quán)生活的延續(xù)。這種說法缺少經(jīng)驗證據(jù)，其實在革命時期，中共不僅在意識形態(tài)上高調(diào)反對國民黨一黨專政，而且在具體政治生活進(jìn)行了實實在在的民主嘗試。毛澤東在三灣改編時將黨支部建在連上，它的一個重要功能就是動員士兵過民主生活，“官長不打士兵，官兵待遇平等，士兵有開會說話的自由，廢除煩瑣的禮節(jié)，經(jīng)濟(jì)公開。士兵管理伙食···”[9]。這種基層民主生活在整個革命時期都得到很好的堅持，并且推廣到共產(chǎn)黨初期的政權(quán)建設(shè)中。這種民主至少反映了共產(chǎn)黨在表達(dá)群眾具體利益上履行著重要的功能。革命的一個關(guān)鍵任務(wù)是要贏得群眾的支持，而群眾有用腳投票的自由，所以民主是留住腳步的有效方式。建國后，共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨，群眾用腳投票的自由減少了，共產(chǎn)黨更多地是要求群眾貫徹上面的命令，革命時期的民主生活也漸漸消解。執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)常關(guān)心的“脫離群眾”， “干群關(guān)系緊張”現(xiàn)象反映了這種趨勢，也就是政黨組織的行政化趨勢。

　　第六，新政權(quán)建立了人民代表大會制度，但法定功能很快弱化。中國共產(chǎn)黨在革命和建設(shè)的大部分時期都是講究現(xiàn)實的政黨，它知道民主不能停留在觀念上，而要在現(xiàn)實生活中讓人民真實地感受到。人民代表大會制度本意是讓人民真實地感受到自己是國家的主人，可以通過某種看得見的動作參與國家的治理。這種精神在劉少奇所做的關(guān)于憲法草案的報告中體現(xiàn)了出來。他說：“人民代表大會制度所以能夠成為我國的適宜的政治制度，就是因為它能夠便利人民行使自己的權(quán)力，能夠便利人民群眾經(jīng)常經(jīng)過這樣的政治組織參加國家的管理，從而得以充分發(fā)揮人民群眾的積極性和創(chuàng)造性。顯然，如果沒有一種適宜的政治制度使人民群眾能夠發(fā)揮管理國家的能力，那么，人民群眾就不能很好地動員和組織起來建設(shè)社會主義。(點擊此處閱讀下一頁)

　　···一切重大問題就都應(yīng)當(dāng)經(jīng)過人民代表大會討論，并作出決定”[10]。顯然，新政權(quán)創(chuàng)設(shè)人民代表大會的目的不是僅僅為了提供某種合法性的形式，而是要讓人民喜歡它，并利用它進(jìn)行利益表達(dá)，參與治理。但在以后的發(fā)展中，這一目的沒有實現(xiàn)，更多的時候只是履行了某種形式功能。它沒有被納入行政結(jié)構(gòu)，但在黨政合一的趨勢下，在強(qiáng)大的行政結(jié)構(gòu)面前，其法定功能在現(xiàn)實中大大弱化。1975年憲法干脆規(guī)定：
“全國人民代表大會是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)”，張春橋解釋說，這“有利于加強(qiáng)黨對國家機(jī)構(gòu)的一元化領(lǐng)導(dǎo)”[11]。

　　建國之后，中國共產(chǎn)黨逐步建立了一元化治理體系，這是一套自上而下的貫徹體系，具有行政體系的性質(zhì)，因此可以視為一種行政吸納體系。這套體系在文革期間受到破壞，在群眾運(yùn)動的沖擊之下，它的貫徹鏈條被斬斷，其運(yùn)作一度陷于癱瘓。

　　三、行政吸納與精英合作

　　改革開放初期，鄧小平曾想改造這種一元化體系，但并沒有取得成功。1989年的學(xué)生運(yùn)動之后，這種體系盡管從經(jīng)濟(jì)和社會的部分領(lǐng)域中退卻，但在核心領(lǐng)域反而得到了鞏固。

　　如果說建國初期的行政吸納是通過強(qiáng)力手段將社會自主力量全部納入一元化體系的控制之下，那么改革開放就是將部分被吸納進(jìn)去的力量又逐步釋放出來。這些被釋放出來的力量一方面讓一元化體系減少了負(fù)擔(dān)，但另一方面又威脅到一元化體系的生存。

為了獲得這些新力量的支持，執(zhí)政黨繼續(xù)沿用已有的行政吸納體系，但采取了新的吸納方式，也就是精英合作式的行政吸納。

　　從廣義政治學(xué)的角度來看，一個獨立的企業(yè)，一個獨立的社會組織，乃至一個獨立的知識分子都是一個獨立的權(quán)力單位，從而具有政治意義。改革開放后的執(zhí)政黨再也不能通過消滅這些權(quán)力單位而獲得對整個社會的超強(qiáng)控制，它轉(zhuǎn)而與這些權(quán)力單位進(jìn)行合作，建立聯(lián)盟，從而維持某種脆弱但在一定時期內(nèi)有效的政治穩(wěn)定。這就是康曉光所說的行政吸納的內(nèi)容，跟改革開放前的行政吸納有性質(zhì)上的區(qū)別。

　　對精英的行政吸納有正式和非正式方式兩種。譬如說，對經(jīng)濟(jì)精英的吸納而言，執(zhí)政黨通過正式的制度，“不斷推進(jìn)市場化改革，實施鼓勵經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策，禁止獨立工會，壓制輿論，降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，···創(chuàng)造了最有利的賺錢環(huán)境”; 通過吸收入黨，安排進(jìn)入政府部門，為經(jīng)濟(jì)精英提供政治地位；
通過行政決策咨詢，為經(jīng)濟(jì)精英維持自身的利益提供表達(dá)入口。[12]此外，官員個體通過裙帶關(guān)系、錢權(quán)交易等非正式制度和手段，在政治精英和經(jīng)濟(jì)精英之間建立了相互利用的關(guān)系網(wǎng)。在受到行政系統(tǒng)正式和非正式的保護(hù)之后，經(jīng)濟(jì)精英的利益得到極大的增進(jìn)，從而獲得他們對現(xiàn)行制度的支持。

　　對知識分子的行政吸納似乎更加深思熟慮。執(zhí)政黨對于知識精英的管理方式在改革開放后，尤其在1989年之后產(chǎn)生了深度的變化，總體而言是從硬性控制轉(zhuǎn)到軟性管理，從懷疑、排斥轉(zhuǎn)到親近、利用。從控制知識精英具體言行轉(zhuǎn)到管理知識精英的成果生產(chǎn)。知識分子的日常言論，甚至學(xué)術(shù)討論都享有充分的自由，但知識產(chǎn)品的生產(chǎn)則受到嚴(yán)格的管理。

　　政府對知識分子的待遇提升得很快，教授的工資相當(dāng)于行政部門的廳長。而且政府放松非正式教育的政策，讓知識分子在繼續(xù)教育、社會培訓(xùn)等領(lǐng)域獲得比較豐厚的自創(chuàng)收入。這一方面讓知識分子感覺到自己是改革過程的獲利者，另一方面讓他們在營利活動中消解理想主義的追求。

政府大幅度提高人文社會科學(xué)的研究經(jīng)費，這些經(jīng)費是通過一個一個項目的申請而進(jìn)行分配的。所申請的項目，尤其是利益豐厚的重點項目的選題是由政府部門指導(dǎo)擬定的。少量一般項目和青年項目的選題可以由申請人自己擬定。無論申請人日常的觀點與政府主流觀點有多大的差異，但在申請項目時都要考慮該選題是否能被政府接受。因為那些進(jìn)行項目審批的知識分子會非常自覺地與政府保持一致。近些年來，廣大知識分子主動或被動地投身于申請項目，因為這不僅僅是個增加名利的問題，也是涉及到自己的生存飯碗的問題，因為在高校，項目申請是與自己的工作量計算和職稱評定掛鉤的。這些項目框住很大一部分知識分子的精力，使得他們沒有太多的時間和心思來從事不安全的知識活動。

政府對那些在生產(chǎn)安全可用的知識方面表現(xiàn)出色的知識分子還會給予榮譽(yù)、地位和權(quán)力。這包括給國家和地方領(lǐng)導(dǎo)人講課，受邀發(fā)表某方面的政策建議，評為跨世紀(jì)人才，選為學(xué)科帶頭人，提為學(xué)校和政府部門的領(lǐng)導(dǎo)等等。得此恩惠的知識分子一般也會自覺高人一等，感覺實現(xiàn)了人生價值。

　　政府重視各種學(xué)術(shù)團(tuán)體的作用，很多學(xué)會的會長或秘書長直接由政府官員出任，學(xué)會運(yùn)作的部分經(jīng)費也來自政府財政。而且政府官員對表現(xiàn)好的學(xué)會提供更多的資源。更重要的是，通過學(xué)會的運(yùn)作，知識分子獲得了一個交流的平臺，通過交流，在話語界線上形成一些共識，知道哪些話該說，哪些話不該說。學(xué)會的一個重要政治功能就是將這種安全閥放置到知識分子的心里面，影響他們的說話習(xí)慣，讓他們自然而然地表達(dá)政治上安全的話語。當(dāng)一些生手或有個性的分子說出一些越軌的話語時，負(fù)責(zé)任的同行就會提醒，不負(fù)責(zé)任的同行就會排斥。

政府對出版部門仍然維持嚴(yán)格的管理，出版單位和企業(yè)一旦出版了有政治問題的作品，輕則批評、警告、罰款，重則�？�、換人、撤并。出版部門比作者要承受更大的壓力，而這種壓力中的很大一部分以前是由知識分子來承擔(dān)的。這種壓力轉(zhuǎn)移在某種程度上減少了知識分子對政府的不滿。他們常常因為作品的不能出版而怪罪編輯和出版部門的領(lǐng)導(dǎo)，而不是直接地怪罪政府。

政府對知識分子的這些正向和反向的吸納政策之所以有成效，也與當(dāng)今社會的現(xiàn)實環(huán)境有關(guān)系的，金錢、權(quán)力、地位在當(dāng)今中國成了壓倒一切的價值，沖擊和改造著中國社會的一切領(lǐng)域。高校被有些人幻想為能夠免俗的最后一塊陣地，但現(xiàn)在也已經(jīng)充分的“社會化”了。知識分子理想的激情被消解，獨立的追求被壓抑，創(chuàng)新的沖動不能持續(xù)，從事科研的積極性下降[13]。

　　盡管如此，政府對知識分子的行政吸納效果還是很明顯的。政府一方面的確從知識分子那里吸收了很多治理智慧，提高了決策和執(zhí)行的能力，另一方面則大大減少了知識分子對政府的抵觸情緒，降低了知識分子所意味著的政治風(fēng)險。2006年5月，一位大學(xué)老師告訴筆者， 他曾對到高校調(diào)研的政府官員說：“知識分子現(xiàn)在很安全，政府不用擔(dān)心”。這句話在很大程度上說出了事實。

　　當(dāng)然，政府官員還通過一些非正式渠道對知識分子施加影響，但這種作用比經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域要小，這里不詳述。

　　十多年來，政府通過行政吸納的方式贏得了經(jīng)濟(jì)精英和知識精英的某種合作，但要說他們之間建立了某種精英聯(lián)盟，則有點夸張。至少在知識精英這邊來說，不滿者占有相當(dāng)大的比例，只不過這些人采取了犬儒主義的消極不反抗態(tài)度。知識分子對社會政治的理想追求只是被暫時壓抑住了，但并并意味著泯滅，到被喚醒的時候，會爆發(fā)出巨大的能量。

即使“精英聯(lián)盟”是一種比喻性的說法，其所意味著的政治風(fēng)險也是值得警惕的。

　　精英聯(lián)盟過程培育了大量的腐敗。政府各級官員在理解了政府政策偏向經(jīng)濟(jì)精英的意圖后，就大大方方地親善商人，想盡各種方法博得他們的喜歡，只要能夠爭取到他們到本地投資。商人為了爭得政府政策和政府官員的優(yōu)待，也沒太多顧忌地進(jìn)行攻關(guān)、賄賂。同時，政府官員相互照顧對方的家屬和朋友，相互培養(yǎng)商人。在大陸，一個成功的家族是政商通吃的家族，只要在政府里面擁有足夠的實權(quán)，或者有足夠的經(jīng)濟(jì)實力進(jìn)行賄賂，做到這一點是不難的。

精英聯(lián)盟過程毀滅了精英的責(zé)任。無論是中國傳統(tǒng)政治文化，還是當(dāng)代官方意識形態(tài)都強(qiáng)調(diào)有知識的精英必須有一種使命感和責(zé)任感。但在片面強(qiáng)調(diào)自私正當(dāng)?shù)氖袌鰝惱頉_擊下，中國精英的社會責(zé)任感普遍下滑。很多中國企業(yè)家在外國企業(yè)家的教育下才感到自己對社會有所虧欠，應(yīng)該盡更多的義務(wù)。很多商人的獲利，除了個人的聰明和奮斗外，離不開政府政策的支持，政府官員的合謀，以及關(guān)系網(wǎng)的支撐。無論從當(dāng)代社會任何一種有競爭力的正義觀來觀察，這種獲利都有可指責(zé)的地方。作為發(fā)展中社會，中國政府為了發(fā)展效率而在某種程度上犧牲公平，在法律和政策上都容忍甚至支持了這種獲利。也正因為如此，那些獲利的商人，尤其是獲得暴利的商人在道義上是有欠于社會的，應(yīng)該承擔(dān)回報社會的責(zé)任。但有這種責(zé)任意識的商人是很少的，很多人認(rèn)為自己的獲利是正當(dāng)?shù)�，沒有什么虧欠的地方。出現(xiàn)這種情況與中國人文和政治教育的失敗有關(guān)。由于中國社會倫理和政治哲學(xué)的討論受到壓制，一種溫和的中性的正義觀難以在當(dāng)代中國社會成長�；斐删�英的多持弱肉強(qiáng)食的觀點，認(rèn)為自己是生存競爭中的正當(dāng)獲勝者，而且還應(yīng)該得到更多，并歧視和蔑視底層；
落在底層的多持簡單的平等主義觀點，容易產(chǎn)生仇富心理，認(rèn)為為富者必不仁，應(yīng)該受到懲罰。

精英聯(lián)盟過程加劇了中國社會的分裂。中國改革開放在帶來發(fā)展的同時造成了巨大的貧富差距，一些統(tǒng)計資料顯示中國貧富差距指數(shù)不僅越過了學(xué)界公認(rèn)的警戒線，而且進(jìn)入了世界上貧富差距最大的少數(shù)國家之列[14]。除了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期拉大貧富差距的正常因素外，中國政府及其官員所采取的偏向經(jīng)濟(jì)精英的政策和行為，讓少數(shù)人處于不公平競爭的優(yōu)勢地位是其中的重要因素。而行政吸納過程則強(qiáng)化了這種優(yōu)勢地位，有的是干脆動用行政權(quán)力保護(hù)少數(shù)人的壟斷利益，譬如說出租車行業(yè)就是如此，出租車公司是典型的政府保護(hù)下的壟斷食利者，這種嚴(yán)重?fù)p害消費者和司機(jī)利益的制度竟然理直氣壯地存在著。筆者參加過一個中部城市關(guān)于市場管理的聽證會，聽證代表三十人左右，除了三個消費者，四個專家之外，其余全是市場開辦者和經(jīng)營者，經(jīng)濟(jì)精英的意見在表達(dá)中占了主導(dǎo)地位。這是在政策的制定過程中，還能夠有一點平民的聲音。在法律和政策的實施中過程中，平民的聲音更難以進(jìn)來。經(jīng)濟(jì)精英則有比較多的資源與政府官員進(jìn)行一對一的私下交流，更為順暢地實現(xiàn)其利益。從這個角度來看，中國貧富差距過大，精英與大眾的分裂與行政吸納過程有著不可分割的聯(lián)系。這種分裂已經(jīng)帶來社會不穩(wěn)定的后果。近些年來，大眾不滿和反抗越來越多地表達(dá)出來。有報告指出，中國2005年發(fā)生了8.7萬次農(nóng)民示威，在全球治理最脆弱的60個國家中排名第57位[15]。

　　精英聯(lián)盟過程導(dǎo)致政府功能錯位，降低了政府信用度。馬克思說過，資本主義國家是資本家的總代理人，這句話用在中國某些地方政府那里是非常合適的。這些政府一方面受到發(fā)展指標(biāo)的壓力，另一方面出于具體利益方面的考慮，基本上成了商家的仆人。對于某些縣來說，有限幾個企業(yè)是政府奶水的來源，政府要千方百計地保證企業(yè)能夠賺錢。當(dāng)消費者、工人、農(nóng)民與商家發(fā)生沖突時，如果沒有鬧出大的亂子，沒有來自上面的壓力，人們可以很有把握地預(yù)期政府會站在商家一邊。政府各部門都會步調(diào)一致地為商家服務(wù)，減少經(jīng)營的麻煩。那些強(qiáng)力部門如政法委、公檢法會直接保護(hù)商家利益，而那些弱勢部門如民政、工會等便來做平民的安撫和說服工作，從而間接地為商家服務(wù)。當(dāng)然，政府與商家也有矛盾，這就是利益分享方面的矛盾，有短視的政府在企業(yè)沒有發(fā)展起來之前就抽取過多的血，導(dǎo)致商家用腳投票，但比較聰明的政府都知道如何跟商家進(jìn)行長期合作。這意味政府的功能被壓縮成促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而這種功能又被簡化成為商家服務(wù)。至于安全、衛(wèi)生、教育、醫(yī)療、環(huán)境、參與等公共物品的供給功能則被蠶食。這也就是為什么有的地方經(jīng)濟(jì)增長率很高，但人民生活質(zhì)量很低的原因。聯(lián)合國2005年發(fā)表的《人類發(fā)展報告》顯示中國在人類發(fā)展指標(biāo)方面排名第85位，有學(xué)者認(rèn)為這與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不相稱[16]。這種不相稱不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身的問題，甚至不是社會發(fā)展本身的問題，而是政府治理的問題，核心是政府功能錯位。政府脫離為人民服務(wù)宗旨的具體表現(xiàn)就是不提供或少提供本該提供的公共物品。而在現(xiàn)代社會，老百姓生活質(zhì)量的提高在很大程度上依賴于這些公共物品的供給，而供給這些公共物品是現(xiàn)代政府的基本功能。當(dāng)然，如果老百姓不知道這是政府的基本功能，也不認(rèn)為政府應(yīng)該供給它們，那么還不會造成大的政治問題。然而，賦予中國政府合法性的意識形態(tài)承諾給人民的東西遠(yuǎn)比這些公共物品要多。因此，政治承諾與政治供給之間存在大的落差，這就會給平民帶來很大程度的政治挫折感，降低人民對政府信任度。

武漢市一位老人經(jīng)常到市政府投訴，倘若接待人員不耐煩，他就會質(zhì)問：人民政府對待人民是什么態(tài)度？所以說，“人民政府”所意味著的政治承諾已經(jīng)深入人心。政府在公共物品供給方面不良表現(xiàn)有什么政治含義，(點擊此處閱讀下一頁)

　　老百姓心理也很清楚�？梢钥吹靡姷暮蠊�就是人民對政府的信任度大為下降。某縣級市一位政府秘書長告訴筆者，我們現(xiàn)在給老百姓提供的投訴渠道很多，他們的很多問題我們的確可以解決，也愿意解決，但老百姓就是不信任我們，就是要上訪。還有位政府官員告訴筆者：二十年來前，鄉(xiāng)長到農(nóng)民家里，農(nóng)民會熱情地端茶倒水；
十年前，農(nóng)民見到鄉(xiāng)長就會破口大罵；
現(xiàn)在，前兩天，我們一位縣長下鄉(xiāng)時被農(nóng)民用石頭打破了頭[17]。

　　四、行政吸納的擴(kuò)展與轉(zhuǎn)向

　　也許有人認(rèn)為，上述問題主要是行政吸納過程過于傾向精英的利益，而忽視了大眾的利益，如果進(jìn)一步完善行政吸納過程，讓行政體系向大眾敞開大門，讓決策過程更多地傾聽來自弱勢階層的聲音，許多問題可能會得以克服。

　　的確，中國新一屆領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)意識到這些問題，并努力讓現(xiàn)有的行政體系以及施政過程更加貼近老百姓，也就是說，行政體系不僅要吸納精英，而且要吸納平民。

　　近幾年來，胡錦濤、溫家寶主導(dǎo)下的政策取向有了較大的變化，那就是更加重視底層群眾的利益，有人稱這種轉(zhuǎn)向為新民本主義[18]。我們可以將這種轉(zhuǎn)變視為政府開始了新的行政吸納過程，它力圖讓平民的利益在這個過程中得到更多的體現(xiàn)。這一過程的指導(dǎo)思想就是“以人為本”，“科學(xué)發(fā)展”，“建設(shè)社會主義和諧社會”。行政體系在這個過程中發(fā)揮某種協(xié)調(diào)性的干預(yù)作用，希望在精英與平民之間維持一個適當(dāng)?shù)钠胶狻?

新行政吸納過程回應(yīng)大眾聲音的靈敏度提高。2003年，廣東發(fā)生大學(xué)生孫志剛被收容，并被毆打致死一案，引起民憤，更有三位博士上位對收容法進(jìn)行違憲審查。行政體系對此反應(yīng)非常迅速，國務(wù)院不久便廢除了收容法。對于農(nóng)民不滿與反抗問題，國務(wù)院經(jīng)過深入細(xì)致的調(diào)研，在逐步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上，于2005年全面取消了農(nóng)業(yè)稅。

　　新行政吸納過程在政策上向大眾傾斜。有利于底層民眾的政策近幾年出臺很多，而且很快。這種傾斜是系統(tǒng)性的，而不是零星的恩惠。譬如在農(nóng)民方面，政策的系統(tǒng)性體現(xiàn)在2006年中央一號文件上。這個文件反映了政府在三農(nóng)問題上的深思熟慮和果斷決策。它集中出臺了32項舉措，給農(nóng)民帶來的實惠是以前的政策所不可比擬的[19]。

　　新行政吸納過程拓寬了民情上達(dá)的渠道。為了發(fā)揚(yáng)共產(chǎn)黨密切聯(lián)系群眾的傳統(tǒng)，中共中央要求國家和地方領(lǐng)導(dǎo)人每年要有一定的時間下基層調(diào)研，主動了解民情。在事關(guān)老百姓具體利益的決策上，聽證會等聽取意見的形式正在廣泛推廣。2002年1月，政府有關(guān)部門第一次舉行全國性的行政決策聽證會，就“鐵路部分旅客列車票價實行政府指導(dǎo)方案”進(jìn)行聽證，引起社會廣泛關(guān)注[20]。在此過程中，政府已經(jīng)感覺到提高弱勢群體表達(dá)力的重要性。在老百姓的冤情申訴方面，2005年，國務(wù)院出臺的新的信訪條例，對信訪過程中推諉塞責(zé)、打擊報復(fù)、缺乏監(jiān)督等現(xiàn)象制定了對應(yīng)的措施，將信訪工作納入政府工作績效考核體系，明確了對違規(guī)和違法行為的處罰措施。國務(wù)院還要求利用政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)資源，建立全國性的信訪信息系統(tǒng)，為信訪人在當(dāng)?shù)靥岢鲂旁L事項、查詢信訪事項辦理情況提供便利。

　　新行政吸納過程加大力度控制精英之間的不正當(dāng)合謀行為。政府官員與商業(yè)精英之間合謀的一個重要形式就是商業(yè)賄賂。這在中國多年來成為普遍現(xiàn)象，幾乎成為人所共知的潛規(guī)則，但一直得不到有力的治理。直到2005年德普案曝光，中國政府才意識到問題的嚴(yán)重性[21]。國務(wù)院決心掀起反商業(yè)賄賂風(fēng)暴，2006年重點治理工程建設(shè)、土地出讓、產(chǎn)權(quán)交易、醫(yī)藥購銷、政府采購以及資源開發(fā)和經(jīng)銷等領(lǐng)域的商業(yè)賄賂行為。溫家寶在2006年第四次廉政會議上強(qiáng)調(diào)，“商業(yè)賄賂雖然發(fā)生在經(jīng)營者的交易活動中，但與政府機(jī)關(guān)及其工作人員濫用職權(quán)、以權(quán)謀私有密切關(guān)系”[22]。這就點明了商業(yè)賄賂乃政府或公營部門人員與商業(yè)人員之間不正當(dāng)合謀的性質(zhì)。

　　新行政吸納過程向平民傾斜的一系列舉措取得了某種程度的成功。

　　一是通過行政途徑化解了政治性的危機(jī)，孫志剛事件在引起公憤之后，如果不有效應(yīng)對，就有可能引發(fā)政治危機(jī)，國務(wù)院的靈敏反應(yīng)起到了有效的化解作用。

　　二是減弱了大眾對精英的不滿。像廢除農(nóng)業(yè)稅就在一定程度上緩和了農(nóng)村的干群關(guān)系。安徽省碭山縣退休干部邵則峰說：“稅收減少了，老百姓的負(fù)擔(dān)減少了，當(dāng)然感謝黨的政策。加上你不跟我收稅了，我也不交你稅了，農(nóng)民得到實惠了，干部也不用操這些收稅的心了，所以這方面矛盾就逐漸緩和了�！� [23]

　　三是推動了政府向仲裁者角色轉(zhuǎn)換。政府官員通過調(diào)和精英與大眾的利益矛盾，漸漸意識到政府不是社會中某個群體的利益代表，而是居于各群體之上的一個仲裁者。這讓政府獲得了較為超脫的地位，而不是社會沖突中的一方，這在某種程度上讓政府降低了社會沖突給自己帶來的生存壓力。

　　新行政吸納過程只是對前面所說的弊病起到緩解作用，并沒有突破自身結(jié)構(gòu)性的缺陷，尤其是政治體系的功能錯位并沒有得到醫(yī)治，反而有可能被強(qiáng)化。這正是于建嶸博士在對信訪制度的批評中所清醒認(rèn)識到的后果。他在《信訪的制度缺失及其政治后果》這份調(diào)查報告中指出：“現(xiàn)行的信訪制度存在制度性的缺陷，第一，信訪體制不順，機(jī)構(gòu)龐雜，缺乏整體系統(tǒng)性，導(dǎo)致各種問題和矛盾焦點向中央聚集，在客觀上造成了中央政治權(quán)威的流失；
第二，信訪功能錯位，責(zé)重權(quán)輕，人治色彩濃厚，消解了國家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威，從體制上動搖了現(xiàn)代國家治理的基礎(chǔ)；
第三，信訪程序缺失，立案不規(guī)范，終結(jié)機(jī)制不完善，不斷誘發(fā)較嚴(yán)重的沖突事件。由于上訪涉及土地、基層選舉、腐敗、亂收費、打擊上訪等各個方面，但信訪部門并不具備解決這些具體問題的能力和實際權(quán)力，所以信訪案件層層轉(zhuǎn)辦，導(dǎo)致信訪不斷升級，信訪人不停地在各信訪機(jī)構(gòu)之間來回跑動，可問題并不能真正得到解決�！盵24]

　　其實，信訪過程是一個表達(dá)和申訴的過程，從正式功能的角度來看，它應(yīng)該分解到人大、法院和享有申訴處理權(quán)的行政機(jī)關(guān)。如果將這些功能合并到一個機(jī)構(gòu)，那么這個機(jī)構(gòu)應(yīng)該是一個兼有立法行政和司法功能的特權(quán)機(jī)構(gòu)，但實際上它只是行政體系中一個不那么重要機(jī)構(gòu)，它無論如何也不能成長為行政體系中的核心部分。于建嶸所說的制度性缺失的根源就在如此，也就是長久以來的行政吸納過程所帶來的弊病。

　　從于建嶸的調(diào)查結(jié)論可以看出，新的信訪條例只是完善信訪過程的一個治標(biāo)之策，它不能醫(yī)治前面說過的政府信用度下降問題，反而會加重政府合法性危機(jī)。解決之道不是完善信訪制度問題，而是要改變行政吸納的思路，恢復(fù)或重建政治結(jié)構(gòu)的政治功能，讓行政的歸行政，政治的歸政治。

　　于建嶸的建議符合這一趨向，他認(rèn)為，“長期的治本之策是，撤銷各級政府職能部門的信訪機(jī)構(gòu)，把信訪集中到各級人民代表大會，通過人民代表來監(jiān)督一府兩院的工作，并系統(tǒng)地建立民眾的利益表達(dá)組織。主要措施是：組織各級人民代表對本選區(qū)的重要信訪案件進(jìn)行調(diào)查和督辦；
公布各級人民代表的聯(lián)系方式；
建立全國信訪網(wǎng)，并把一些重大問題的信訪資料上網(wǎng)公示讓民眾評議；
允許社會各階層建立利益表達(dá)組織，以法律允許的方式通過集會示威等方式表達(dá)利益�！盵25]

　　在信訪制度改革之前，有過比較熱烈的學(xué)術(shù)討論，于建嶸這種憲政思路屬于少數(shù)派，沒有獲得政府的支持。政府出臺的新信訪條例顯示政府至少在目前仍堅持走行政吸納的道路。

　　不過，政府也試圖在行政吸納之外尋找一些辦法，而非常謹(jǐn)慎地探索政治吸納的道路，或者在行政吸納和政治吸納之間進(jìn)行一些模糊的嘗試。

　　首先是擴(kuò)大司法體系的吸納通道。獨立的司法不僅有利于權(quán)力的相互制約，而且有利于化解社會矛盾，成為一個重要的吸納工具。一個社會成員的利益在實現(xiàn)過程中往往與其他成員的利益發(fā)生沖突，當(dāng)沖突發(fā)生時，如果法院能夠公正地進(jìn)行判決，那么雙方都會感到自己的利益得到了某種程度的實現(xiàn)，自己輸入到政治體系中的要求有了讓自己信服的輸出。這就是一種吸納過程，如果司法體系不能健康地履行自己的功能，那么這些要求就要流水一樣，尋找其他的出口，那就會增大政治體系其他部分的吸納壓力。中國政府似乎想認(rèn)真地在司法獨立上邁出步伐，中國憲法以及一些具體法律都明確規(guī)定了法院獨立審判的原則，中共十五大報告強(qiáng)調(diào)指出：“推進(jìn)司法改革，從制度上保證司法機(jī)關(guān)獨立公正地行使審判權(quán)”。就緩解行政吸納的壓力來說，擴(kuò)大司法體系的容納量似乎是更為緊迫的，容納量的增大會有力地促進(jìn)司法獨立。但實踐中，司法容納有些障礙，“將本應(yīng)納入行政訴訟范圍的案件排斥在人民法院受理案件的大門之外，錯誤地剝奪當(dāng)事人的訴權(quán)，造成老百姓告狀無門的現(xiàn)象時有發(fā)生”[26]。擴(kuò)大行政訴訟法的受案范圍已經(jīng)成了中國法律界（學(xué)者、律師、法官）的一個共識，有人甚至提出要把侵犯憲法權(quán)利納入行政訴訟受案范圍[27]。中國一些法院在擴(kuò)大受案范圍方面已經(jīng)做了一些努力，大幅度的擴(kuò)充有待進(jìn)一步的政治推力。

　　其次是允許一些地方政府將基層民主的經(jīng)驗向上推廣。早在1999年，深圳市龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)就進(jìn)行“三輪三票制”選舉鎮(zhèn)長的嘗試。具體做法是：第一輪由選民自由投票推薦初始候選人；
第二輪由選民代表大會投票確定正式候選人；
第三輪由鎮(zhèn)人民代表大會投票產(chǎn)生鎮(zhèn)長。這種方式是在憲定的間接選舉程序中加入了直接選舉的成份[28]。類似的三票制還在干部任用上進(jìn)行了試驗。2003年，河南省鄭州市嘗試用“三票制”選拔任用領(lǐng)導(dǎo)，具體做法是：第一票是群眾推薦票，召開群眾民主推薦會，對報名者進(jìn)行民主推薦；
第二票是專家測評票，采取評委現(xiàn)場打分的方式進(jìn)行綜合素質(zhì)和能力測評；
第三票是組織表決票，由市委常委會或全委會對入圍人選進(jìn)行差額表決。這兩種三票的核心含義是讓群眾的選票在干部產(chǎn)生上發(fā)揮實質(zhì)性的影響。

　　第三是以較大的動作推進(jìn)黨內(nèi)民主。在革命時期，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)民主一度是非�；钴S的，但在獲得執(zhí)政地位后，黨內(nèi)民主的成份逐漸減弱，集中的成份總體上呈增加趨勢。自中共十六大以來，黨內(nèi)民主被提到了政治建設(shè)的戰(zhàn)略高度。這方面的改革既有全國統(tǒng)一的部署，也有地方創(chuàng)新的經(jīng)驗。就目前來說，黨內(nèi)民主建設(shè)主要是制度的完善，主要內(nèi)容有：完善中共八大所提出的黨代表大會常任制度，發(fā)揮黨代表會議和黨員大會的作用；
完善以常委會為核心的集體領(lǐng)導(dǎo)制度，貫徹民主集中制原則[29]；
完善以差額選舉為主要內(nèi)容的黨內(nèi)選舉制度；
完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，并出臺了針對領(lǐng)導(dǎo)干部的新黨內(nèi)監(jiān)督條例；
完善黨內(nèi)民主生活會制度，保證黨員和干部能夠經(jīng)濟(jì)交流情況，相互批評，進(jìn)行決策。中國共產(chǎn)黨的各級組織一直是當(dāng)代中國民情上達(dá)的主要通道，群眾有什么意見，有什么不滿，通過黨組織反映上來被視為最正常的方式。在一黨領(lǐng)導(dǎo)體制下，中共黨內(nèi)集中了中國大量的精英，在利益分化和沖突加劇的時代，這些精英的觀點也出現(xiàn)了越來越多的分歧。黨內(nèi)民主有利于決策過程中有更加多元化的表達(dá)，同時意味著社會中不同的利益和意見會越來越多地被吸納到黨內(nèi)。

　　第四，人大民主方面有了初步和謹(jǐn)慎的探索。在中國主流意識形態(tài)里，人大制度是人民民主的核心，但這方面的探索一直沒有大的進(jìn)展，它的有效運(yùn)作一直是當(dāng)代中國政治生活中的一個難題。但是，這些年來，這方面的實踐探索似乎沒有停止過。譬如說，一些地方人大開始探索人大代表對選民負(fù)責(zé)任的制度，陜西武功縣人大代表述職制度取得了某種程度的成功，其經(jīng)驗正在被推廣[30]。行政體系中的決策聽證制度也漸漸被各級人大在立法過程中采用，它試圖讓利益相關(guān)的公民更多地參與立法過程[31]。一種涉及人大核心權(quán)力的改革最近在浙江溫嶺市新河鎮(zhèn)試行，那就是公共預(yù)算改革。這項改革通過一種“民主懇談”的方式，在政府官員、人大代表和公民之間展開對話，對政府預(yù)算進(jìn)行修正[32]。有學(xué)者認(rèn)為公共預(yù)算改革是中國民主建設(shè)的一個突破口[33]。

　　這樣一些試驗和探索盡管還不能改變行政吸納這個主流，但它們意味著一種新的路向，那就是政治吸納。

　　五、 走向一黨立憲

　　所謂政治吸納，就是前面所說的自下而上的表達(dá)，就是于建嶸所談到的從憲政角度來考慮利益和意見沖突，在目前的中國，它意味著在一黨領(lǐng)導(dǎo)下走向民主[34]。這是一條充滿風(fēng)險卻又必須要走的道路，它比讓GDP增加幾個百分點要困難得多，所以到目前為止，執(zhí)政者在這個方面還沒有一個清晰的行動方略。

　　其實，這個過程可以是漸進(jìn)和有控制的過程，“一黨立憲”概念準(zhǔn)確地描述了這種過程的特征。它的實質(zhì)就是在中國執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以完善憲定根本政治制度為主軸，不斷擴(kuò)大政治吸納的空間，有步驟地兌現(xiàn)對人民的民主承諾。(點擊此處閱讀下一頁)

　　批評一黨立憲的言論分激進(jìn)和保守的兩派。激進(jìn)派不承認(rèn)中國民主化的過程需要中國執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)。保守派認(rèn)為一黨立憲與中國執(zhí)政黨的政治理念、現(xiàn)實中的政治制度以及當(dāng)前中國政府的施政重點有相當(dāng)大的距離。激進(jìn)派有更多的幻想，并過多地寄希望于歷史進(jìn)程中的突發(fā)事件，難以展開學(xué)術(shù)討論。這里所要回應(yīng)的是保守派的觀點。

“一黨立憲”觀點盡管帶有規(guī)范性的表述，但更多的是對現(xiàn)有經(jīng)驗的一種概括及提升，它將現(xiàn)有的一些政治實驗放到一個更大的框架內(nèi)，讓人們更清晰地看到這些實驗的意義，并認(rèn)識到如果要往前走一步時，需要再做些什么。如果從一個長時段來看，“一黨立憲”與當(dāng)代中國的主流政治理念、政治制度和施政方針有較高的契合度。

　　首先，從政治理念的層面看，“一黨立憲”的目標(biāo)是建立健全的現(xiàn)代民主，它與中國共產(chǎn)黨 “領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主”的理念是一致的，只不過讓后者更具操作性。中國共產(chǎn)黨所秉承的馬克思主義政治理論給人民承諾的是更全面、更本質(zhì)的民主，不僅包括政治民主，還包括經(jīng)濟(jì)民主和社會民主，不僅包括通過民主保護(hù)每個人的平等權(quán)利，而且要通過民主實現(xiàn)人的全面發(fā)展。馬克思主義中國化之后，中國共產(chǎn)黨將這種全面的民主現(xiàn)實化為人民民主，這種民主盡管是一種新型的民主，“但是其運(yùn)作原理與現(xiàn)代民主的其他形式是共通的�！盵35]

　　現(xiàn)代民主的第一個要件是權(quán)利保障，也就是人人享有平等的人權(quán)。馬克思和恩格斯說過，“···另一方面，民主意味著在形式上承認(rèn)公民一律平等，承認(rèn)大家都有決定國家制度和管理國家的平等權(quán)利�！盵36] 中國憲法從最初制定時就已經(jīng)確認(rèn)了這一點，并在后來的憲法修改中專門增加了保護(hù)人權(quán)的條款。

　　現(xiàn)代民主的第二個要件是代議制度，人民通過這種制度參與和管理國家生活。列寧說過：“如果沒有代議機(jī)構(gòu)，那我們就很想象什么民主，即使是無產(chǎn)階級民主�！盵37]

　　現(xiàn)代民主的第三個要件是法治約束，要通過憲法和法律保護(hù)公民權(quán)利，約束政府權(quán)力。毛澤東說過：“用憲法這樣一個根本大法的形式，···，使全國人民有一條清楚的軌道�！盵38]鄧小平說過：“要加強(qiáng)民主就要加強(qiáng)法治。沒有廣泛的民主是不行的，沒有健全的法治也是不行的�！盵39]

　　現(xiàn)代民主的第四個要件是選舉競爭，也就是代表人民進(jìn)行決策的人通過競爭，從人民手中獲得足夠的選票，而獲得做決策的權(quán)力。對競爭性選舉的確認(rèn)既體現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨的黨章中，也體現(xiàn)在選舉法中。中國共產(chǎn)黨黨的七大通過的黨章規(guī)定：在選舉常的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)時，除大會主席團(tuán)提出候選人名單外，必須保證各代表團(tuán)及所有代表有權(quán)提出候選人，并保證選舉人有批評和調(diào)換每一個候選人的權(quán)利�！吨腥A人民共和國選舉法》第二十九條規(guī)定：“各政黨、各人民團(tuán)體，可以聯(lián)合或者單獨推薦代表候選人。選民或者代表，十人以上聯(lián)名，也可以推薦代表候選人�！钡谌�十條規(guī)定：“全國和地方各級人民代表大會代表候選人的名額，應(yīng)多于應(yīng)選代表的名額�！边@是以法律方式確認(rèn)了競爭性選舉的理念。

　　關(guān)于現(xiàn)代民主的要件，不同的學(xué)者在看法上可能有些差異，但上述幾點能夠獲得非常大的共識[40]。當(dāng)然，還有一些擁有較大共識的要素還難以與中國現(xiàn)實政治理念完全相容。譬如說分權(quán)制衡，政黨競爭等。中國共產(chǎn)黨十六大報告其實已經(jīng)確認(rèn)了“以權(quán)力制約權(quán)力”原則，其實這就是分權(quán)制衡的核心含義。至于政黨競爭這一點，馬克思主義經(jīng)典著作中沒有說未來社會不允許政黨競爭。中國現(xiàn)實政治理念強(qiáng)調(diào)尊重人民的選擇，這意味著既尊重以前的中國人民所做的選擇，也尊重以后的中國人民所做的選擇。而且，中國執(zhí)政黨的使命就是帶領(lǐng)中國人民做更好的選擇，“一黨立憲”就是這種使命的一種表達(dá)。

　　其次，從政治制度的層面看，“一黨立憲”主張立足現(xiàn)有的制度，去進(jìn)行一些具體的制度創(chuàng)新和功能改造。政治發(fā)展的比較研究有個較大的共識：從現(xiàn)有的制度中生長中新的制度，或讓現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)發(fā)揮新的功能是代價較小的一條道路。有學(xué)者據(jù)此提出了中國政治發(fā)展的“增量民主”視角，主張利用現(xiàn)有的政治存量，逐步產(chǎn)生新的增量[41]。

“一黨立憲”同樣主張走一條增量發(fā)展的道路，它的主要任務(wù)甚至不是制度創(chuàng)新，而是功能改造，也就是讓正式的政治結(jié)構(gòu)從行政結(jié)構(gòu)中解脫出來，履行更多的政治功能，也就是以利益和意見的表達(dá)和處理為主要內(nèi)容的政治吸納功能。當(dāng)然，在功能改造的過程中，會有配套的微觀制度創(chuàng)新。前面的討論已經(jīng)表明，中國執(zhí)政黨和政府已經(jīng)在政治吸納方面做了一些努力，譬如說在黨內(nèi)民主、基層自治、人大監(jiān)督、代表述職等。但是這些努力缺少某種重心和方向，所謂“增量民主”也有這種缺陷，似乎可以遍地開花。“一黨立憲”針對這種缺陷，強(qiáng)調(diào)當(dāng)代中國的政治發(fā)展要緊緊圍繞人民代表大會制度這個中心環(huán)節(jié)，重點處理好執(zhí)政黨和人大這種二重最高權(quán)的困難關(guān)系[42]�！耙稽h立憲”觀點認(rèn)為，這種二重最高權(quán)反映了政治轉(zhuǎn)型期的一種狀態(tài)，在這個時期，作為國家所有權(quán)的主權(quán)無疑在人民手中，作為國家治理權(quán)的最高權(quán)（有的亦稱為主權(quán)）一方面通過歷史選擇的默認(rèn)方式授給了中國共產(chǎn)黨，另一方面通過投票選擇的明示方式授給了人民代表大會。兩個最高權(quán)在邏輯上不能同時存在，在現(xiàn)實中也不能同時運(yùn)作�！耙稽h立憲”很好地解決了這個矛盾，它認(rèn)為在過渡階段，中國共產(chǎn)黨最高權(quán)具有顯在和實然的意義，人民代表大會的最高權(quán)具有潛在和應(yīng)然的意義，這種顯在最高權(quán)的合法性理由就是要幫助潛在最高權(quán)變?yōu)轱@在，也就是說，中國共產(chǎn)黨需要將自己的最高權(quán)逐步讓渡給人民代表大會[43]。只有這樣，中國共產(chǎn)黨“領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主”的執(zhí)政理念才具有邏輯上的一致性和現(xiàn)實中的可操作性。

　　最后，從施政方針上來看，“一黨立憲”主張與以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的施政方針并不沖突。經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展需要穩(wěn)定的社會和政治環(huán)境，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所產(chǎn)生的各種社會矛盾和沖突對發(fā)展的可持續(xù)性形成威脅。以前的行政吸納過程已經(jīng)不足以化解大面積的矛盾和沖突；
而政治突變過程本身就是一種不穩(wěn)定，而且會帶來難以預(yù)料的新沖突；
“一黨立憲”則主張用漸進(jìn)的政治吸納過程來補(bǔ)充和逐步替代以前的行政吸納過程，這是在政治發(fā)展過程中保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一條穩(wěn)妥之路。

小結(jié)

　　自二十世紀(jì)中葉以來，在應(yīng)對社會矛盾和沖突方面，中國政府一直采取行政吸納的模式，只是在不同的時期，所吸納的內(nèi)容和方法不一樣。隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，行政吸納的缺陷越來越突出，中國政府試圖通過更新并超越行政吸納模式，并謹(jǐn)慎地在政治吸納方面做了一些努力。這種努力需要有一個明確的方向和穩(wěn)妥的安排，“一黨立憲”視角有助于讓這種方向和安排變得清晰化。

　　來源：公法評論

　　儲建國， 1971年生，武漢大學(xué)政治學(xué)博士，副教授，從事政治學(xué)理論，比較政治和政治發(fā)展的研究。

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　　[1] 亨廷頓《變革社會中的政治秩序》，華夏出版社，1988年，第41頁。

　　[2] 康曉光：《再論行政吸納政治——90年代中國大陸政治穩(wěn)定性研究》，《二十一世紀(jì)》（香港）， 2002年8月號，第33-45頁。

　　[3] 金耀基：《行政吸納政治：香港的政治模式》，載《中國政治與文化》，牛津大學(xué)出版社，1997年，第21-45頁。

　　[4]康曉光：《再論行政吸納政治——90年代中國大陸政治穩(wěn)定性研究》。

　　[5] 《文史資料選輯》，合訂本第二冊，第五輯，中國文史出版社，1986年，第25-27頁。

　　[6] 《浦江縣志》，四川人民出版社，1982年，第二十二篇，第二章。

　　[7] 《文史資料選輯》，合訂本第三十冊，第八十七輯，中國文史出版社，1986年，第20頁。

　　[8] 《文史資料選輯》，合訂本第三十冊，第八十八輯，中國文史出版社，1986年，第30頁。

　　[9] 《毛澤東選集》第1卷，人民出版社，1991年，第65頁。

　　[10] 劉少奇：《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報告》，第一屆全國人民代表大會文件。

　　[11] 張春橋：《關(guān)于修改憲法的報告》，第四屆全國人民代表大會文件。

　　[12] 康曉光：《再論行政吸納政治——90年代中國大陸政治穩(wěn)定性研究》。

　　[13] 一項未發(fā)表的調(diào)查表明，高校知識分子認(rèn)為自己投身科研的時間占工作時間的比例平均不到30%。

　　[14] 據(jù)世界銀行資料，中國基尼系數(shù)2005年已近0.48，而國內(nèi)一些專家估計會超過0.5。

　　[15] 美國《外交政策》雜志與和平基金會2006年公布的數(shù)字，轉(zhuǎn)引自《聯(lián)合早報》，http://www.zaobao.com/gj/gj060503_505.html.

　　[16] 林毅夫：《縮小貧富差距的關(guān)鍵是讓窮人富起來》，新浪網(wǎng)，2005年10月19日，http://finance.sina.com.cn。

　　[17] 這是筆者在河南省調(diào)研時所聞，這種干群關(guān)系緊張狀況地區(qū)之間有很大差異，就東部、中部、西部一些案例的比較來看，中部地區(qū)較為嚴(yán)重。

　　[18] 徐勇：《走向新民本主義——中國改革發(fā)展的路向及 轉(zhuǎn)變》，《探索與爭鳴》2003年09期.。

　　[19] 這個文件給農(nóng)民帶來了八個方面的實惠：（1）在幅度提高用于支農(nóng)的財政資金；
（2）具體落實農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化措施，增加農(nóng)民收入；
（3）幾年內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育普遍免費；
（4）嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)民工最低工資制度、建立工資保障金制度和社會保障制度；
（5）三年內(nèi)普及農(nóng)民新型合作醫(yī)療制度；
（6）大幅度提高農(nóng)村基本建設(shè)的投入，重點解決農(nóng)民在飲水、行路、用電和燃料等方面的困難；
（7）繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村治理體制方面的改革，（8）加強(qiáng)農(nóng)村文化設(shè)施的建設(shè)。

　　[20] 《中國民主政治建設(shè)》（白皮書），中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室公布，2005年10月。

　　[21] 2005年5月，美國司法部提供的報告顯示，外資企業(yè)天津德普診斷產(chǎn)品有限公司，從1991年到2002年期間，向中國國有醫(yī)院醫(yī)生行賄162.3萬美元的現(xiàn)金，用來換取這些醫(yī)療機(jī)構(gòu)購買DPC公司的產(chǎn)品，德普公司從中賺取了200萬美元。這家企業(yè)最后被美國相關(guān)機(jī)構(gòu)以違反“反商業(yè)賄賂法”為由，處以479萬美元巨額罰金。

　　[22] 《溫家寶總理在第四次廉政工作會議上的講話》，中央政府門戶網(wǎng)站，2006年2月24日　http://www.gov.cn/node_11140/2006-02/24/content_212266.htm。

　　[23]《中央一號文件出臺后：農(nóng)家院里喜與憂》，新浪網(wǎng)， 2004年07月16日， CCTV《共同關(guān)注》，http://www.sina.com.cn。

　　[24] 轉(zhuǎn)引自《于建嶸：力主終結(jié)信訪》，《法律與生活》，2005年9月下半月刊。

　　[25] 轉(zhuǎn)引自《于建嶸：力主終結(jié)信訪》，《法律與生活》，2005年9月下半月刊。

　　[26] 史金花：《淺談行政訴訟案件的立案審查》，中國法院網(wǎng)，2005年11月3日，http://www.chinacourt.org/public/detail.php?id=183889。

　　[27] 金偉峰：《侵犯憲法權(quán)利是否屬于行政訴訟范圍》，法律教育網(wǎng)，2006年4月7日，http://www.chinalawedu.com/news/15300/155/2006/4/li695925591974600210395-0.htm。

　　[28] 尹冬華選編：《從管理到治理：中國地方治理現(xiàn)狀》，中央編譯出版社，2006年，第236頁。

　　[29] 中國集體領(lǐng)導(dǎo)的民主集中制原則包括“集體決定，個人負(fù)責(zé)；
討論表決，多數(shù)原則；
重大問題，科學(xué)決策”，參見林尚立：《黨內(nèi)民主》，上海社會科學(xué)出版社，2002年，第159-161頁

　　[30] 參見弓聯(lián)兵：《武功縣人大代表述職制度分析——新制度主義視角》，武漢大學(xué)中外政治制度專業(yè)碩士論文，2006年。

　　[31] 對這方面的經(jīng)驗總結(jié)，參見楊雪冬、陳家剛編：《立法聽證與地方治理改革》，中央編譯出版社，2004年。

　　[32]《新河試驗是中國式的公共預(yù)算》，《南方周末》， 2006年3月16日。

　　[33] 馬駿：《中國公共預(yù)算改革：理性化與民主化》，中央編譯出版社，2005年，第66-67頁。

　　[34] 憲政與民主在歷史上很大的區(qū)別，但在當(dāng)代已經(jīng)水乳交融了，當(dāng)代憲政是民主的憲政，當(dāng)代民主是憲政的民主。參見拙文：《一黨立憲：小康社會的治理體制》，學(xué)說連線，http://www.xslx.com/htm/mzfz/gjzz/2003-1-8-12736.htm。

　　[35] 林尚立：《黨內(nèi)民主----中國共產(chǎn)黨的理論與實踐》，上海社會科學(xué)出版社，2002年，第257頁。

　　[36] 《馬克思恩格斯選集》第1卷，第272頁。

　　[37] 《列寧選集》第3卷，人民出版社，1992年，第211頁。

　　[38] 《毛澤東選集》第5卷，人民出版社，1977年，第129頁。

　　[39] 《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第189頁。

　　[40] 有的將其簡化為一條，那就是競爭性選舉，參見Joseph A. Schumpter, Capitalism, Socialism and Democracy, New York: Harper,1947, p.269。有的簡化為兩條，即基本自由和選舉競爭，參見霍華德·J·威亞爾達(dá)《民主與民主化_西方傳統(tǒng)的產(chǎn)物抑或普遍現(xiàn)象？》，載霍華德·J·威亞爾達(dá)編：《民主與民主化比較研究》，榕遠(yuǎn)譯，北京大學(xué)出版社，2004年，第5頁。有的擴(kuò)充為更多，如達(dá)爾提出了八個條件，參見[美]羅伯特·達(dá)爾：《多頭政體——參與和反對》，譚君久，劉惠榮譯，商務(wù)印書館，2003年。中國政治學(xué)者俞可平則提出了五個要素，參見俞可平：《政治學(xué)的公理》,《江蘇社會科學(xué)》, 2003年第5期。

　　[41] 俞可平：《增量民主與善治》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005年，第137-138頁。

　　[42] 俞可平在另一處提到這種困境，認(rèn)為執(zhí)政黨是實際的主權(quán)者。參見《增量民主與善治》，第165頁。

　　[43] 這個觀點在拙文《一黨立憲：小康社會的治理體制》的表達(dá)是：讓選舉性權(quán)力逐步替代非選舉性權(quán)力。

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