提要：國家批準(zhǔn)重慶成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，要求在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)率先突破，大膽創(chuàng)新。本文認(rèn)為：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成農(nóng)村土地制度已經(jīng)完全不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，甚至成為嚴(yán)重阻礙農(nóng)村傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變、影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改變、抑制農(nóng)民權(quán)益最大化的制約性瓶頸。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要素是產(chǎn)權(quán)明晰�，F(xiàn)代法理意義上的集體，如同混合所有制經(jīng)濟(jì)那樣，應(yīng)是在個(gè)體投入明了、個(gè)體權(quán)益與責(zé)任明了，即私權(quán)明了基礎(chǔ)上形成的集體。因而即使維系農(nóng)村土地集體所有不變，也需要對(duì)農(nóng)戶承包地進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革必須在農(nóng)村土地使用制度、經(jīng)營制度、收益制度進(jìn)行市場(chǎng)化改革，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)成為中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有機(jī)組成部分，使農(nóng)民成為承包地的產(chǎn)權(quán)主體。

　　關(guān) 鍵詞：城鄉(xiāng)綜合配套改革；
農(nóng)村承包地；
產(chǎn)權(quán)主體重建

　　作者介紹：陳伯君，成都市社會(huì)科學(xué)院副院長，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)兼職教授；
鐘懷宇，成都社會(huì)科學(xué)院助理研究員，博士。四川，成都 610023

　　隨著中國市場(chǎng)化改革的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和農(nóng)民增收長時(shí)間徘徊難前，沒有重大突破，對(duì)農(nóng)村土地制度進(jìn)行重大改革已經(jīng)呼之欲出。理論界基本傾向是對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行重大改革。如陸學(xué)藝提出“永佃制”設(shè)想，“把土地集體所有權(quán)收歸國家，對(duì)農(nóng)民實(shí)行永佃制，規(guī)定個(gè)時(shí)限(例如2003年)，按現(xiàn)在的承包戶實(shí)有承包的土地，通過法律宣布實(shí)行永佃，就不再動(dòng)了”[1]；
如秦暉提出的設(shè)想是“農(nóng)民私有”，“在確認(rèn)地款歸農(nóng)之后，現(xiàn)在應(yīng)該是承認(rèn)地權(quán)歸農(nóng)的時(shí)候了。農(nóng)民應(yīng)該有權(quán)選擇‘集體所有’還是‘農(nóng)戶所有’。選擇‘農(nóng)戶所有’的以后還可以聯(lián)合起來，選擇‘集體所有’的也應(yīng)當(dāng)留有‘退出’機(jī)制”[2]。如陳伯君提出“農(nóng)村土地使用權(quán)進(jìn)行市場(chǎng)化改革”，“無論是完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)方面的薄弱環(huán)節(jié)，還是遏制地方政府隨意轉(zhuǎn)移和掠奪農(nóng)民利益，都需要對(duì)農(nóng)民土地使用權(quán)進(jìn)行市場(chǎng)化改革，確立農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)等各項(xiàng)權(quán)屬的主體地位”[3]。這些設(shè)想雖然具體內(nèi)容不同，但基本指向都是賦予農(nóng)民對(duì)承包地的永久性產(chǎn)權(quán)權(quán)益，可以自由流轉(zhuǎn)。同時(shí)，反對(duì)將承包地的永久性產(chǎn)權(quán)權(quán)益賦予給農(nóng)民的聲音也更為強(qiáng)烈。主要集中在：賦予農(nóng)民擁有對(duì)承包地的永久性產(chǎn)權(quán)權(quán)益，實(shí)質(zhì)是土地私有化；
農(nóng)民承包地私有化后允許自由流轉(zhuǎn)，將導(dǎo)致土地兼并和兩極分化，導(dǎo)致“無地則反”和大的社會(huì)動(dòng)蕩。反對(duì)者進(jìn)而將農(nóng)村土地改革提到姓“資”姓“社”的高度。似乎越到改革破題的關(guān)頭，理論交鋒越是激烈。

　　今天中國農(nóng)村的土地情況是怎樣的呢？一是過分分散的小規(guī)模土地經(jīng)營已經(jīng)嚴(yán)重影響傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變；
二是由于這個(gè)轉(zhuǎn)變沒有完成農(nóng)民增收長時(shí)間沒有重大突破，同時(shí)也難以建立起長效機(jī)制；
三是農(nóng)村土地集體所有，在現(xiàn)實(shí)性上表現(xiàn)為農(nóng)民集體虛擬，實(shí)際上集中少數(shù)人手里。因?yàn)榧�體所有，主體虛擬，導(dǎo)致無權(quán)或越權(quán)占用土地的違法案件層出不窮、花樣翻新[4]。因?yàn)閷?shí)際上集中在少數(shù)人手里，農(nóng)民的土地權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害[5]；
四是進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民中，一部分發(fā)展起來的農(nóng)民工，憑借自己的能力在城市安居樂業(yè)后，并沒有徹底轉(zhuǎn)變身份，致使農(nóng)村大量土地撂荒或粗放經(jīng)營。如此等等，就是反對(duì)重大改革的人也不否認(rèn)這些情況的客觀存在。這些情況已經(jīng)嚴(yán)重影響中國現(xiàn)代化的進(jìn)程、農(nóng)村土地利用率和農(nóng)民的切身利益，農(nóng)村土地改革勢(shì)在必行。至于反對(duì)者的憂慮，完全可以通過新制度的設(shè)計(jì)及必要的政策措施來避免。

　　我們之所以提出農(nóng)村土地改革的方向是確立農(nóng)民對(duì)農(nóng)村承包地的產(chǎn)權(quán)主體地位，是基于中國經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)完全由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，產(chǎn)權(quán)主體明確是基礎(chǔ)；
我們之所以提出重建農(nóng)村承包地的產(chǎn)權(quán)主體，是基于中國革命的承諾就有將田地分給農(nóng)民，革命成功后，新中國著手土地改革，使農(nóng)民成為土地的主人。雖然當(dāng)時(shí)農(nóng)民獲得的地契與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的產(chǎn)權(quán)證書有一定差別，但本質(zhì)是相通的。可見，重建農(nóng)村承包地的產(chǎn)權(quán)主體，在共和國歷史上有先例，有基礎(chǔ)。國家批準(zhǔn)重慶成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)，要求全面推進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的體制改革，并在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)率先突破，大膽創(chuàng)新，盡快形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，為推動(dòng)全國深化改革，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展與和諧發(fā)展，發(fā)揮示范和帶動(dòng)作用。在城市經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革已經(jīng)基本成熟的情況下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化率非常低，由此中國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是畸形的，由此中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)既難以分享市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)越性，也難以解放進(jìn)一步農(nóng)村生產(chǎn)力。所以，對(duì)農(nóng)村承包地的市場(chǎng)化改革，明確農(nóng)民是承包地的產(chǎn)權(quán)主體，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。其關(guān)鍵環(huán)節(jié)體現(xiàn)在：農(nóng)村承包地的產(chǎn)權(quán)改革能否取得重大突破，將很大程度影響推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的實(shí)效。

　　一、現(xiàn)行農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)改革的必要性、緊迫性

　　以家庭承包制為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是我國現(xiàn)階段農(nóng)村土地經(jīng)營的基本制度。這一基本制度僅僅是相對(duì)人民公社制而言，由于將農(nóng)民的投入與收益掛鉤，在一定程度上解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展，是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的成功典范之一。但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化要求的提高，這一基本制度逐漸表現(xiàn)出對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重不適應(yīng)。比如，現(xiàn)行家庭承包制阻礙了農(nóng)村土地的規(guī)模化經(jīng)營的發(fā)展，單家獨(dú)戶的土地經(jīng)營使土地的資金技術(shù)投入受到制約，而對(duì)土地的勞動(dòng)投入所引起的產(chǎn)出增加已接近極限，等等。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化發(fā)展，要求土地作為一種市場(chǎng)資源在流動(dòng)中實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，要求農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)以組織化的形態(tài)參與市場(chǎng)競(jìng)爭。雖然農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在形態(tài)上具有成為市場(chǎng)化組織的基礎(chǔ)，并且也符合農(nóng)村土地集體所有這一基本制度要求，但以家庭為基礎(chǔ)的分散經(jīng)營體制使集體經(jīng)濟(jì)的組織效能難以發(fā)揮。導(dǎo)致這些情況的根本原因在于，現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是以所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離為基礎(chǔ)的，而集體所有權(quán)又存在產(chǎn)權(quán)主體虛置，產(chǎn)權(quán)客體模糊等問題�，F(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度事實(shí)是一種殘缺的產(chǎn)權(quán)制度，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，產(chǎn)權(quán)明晰是首要前提，在我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷完善的今天，現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度固有的產(chǎn)權(quán)缺陷阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化發(fā)展進(jìn)程，其結(jié)果表現(xiàn)為農(nóng)民增收越來越困難，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)接近傳統(tǒng)體制的增長極限。因此，在我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的形勢(shì)下，尤其是在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)跨越階段，培育和壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)要素，擴(kuò)大土地規(guī)模經(jīng)營，使其適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，增強(qiáng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，就顯得十分必要。

　　1998年以前，理論界對(duì)中國農(nóng)村土地制度改革的關(guān)注集中在對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度方面，理論界比較一致的看法是：現(xiàn)行農(nóng)村土地公有制中的產(chǎn)權(quán)殘缺是阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的突出問題，調(diào)整農(nóng)村土地所有制關(guān)系是農(nóng)村土地制度改革的重點(diǎn)。圍繞農(nóng)村土地制度中的土地權(quán)屬問題，主要形成了國有制、私有制和完善集體所有制三種代表性的觀點(diǎn)。1998年，黨的十五屆三中全會(huì)做出決定，長期穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的農(nóng)村雙層經(jīng)營體制，堅(jiān)定不移地貫徹土地承包再延長30年政策。這一決定雖然使農(nóng)村土地所有權(quán)權(quán)屬改革問題的爭論暫告段落，劃定了集體所有的改革界限，但結(jié)合“30年不變”，“也就是永遠(yuǎn)不變”，[6]這就為農(nóng)村承包地的產(chǎn)權(quán)改革奠定了基石，置留了空間。其后，理論界對(duì)農(nóng)村土地制度改革的議題轉(zhuǎn)向了對(duì)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系以及土地承包立法等問題的研究。現(xiàn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的組織形式并未有效克服土地產(chǎn)權(quán)主體缺失、所有權(quán)客體模糊等問題，并未解決分散的家庭經(jīng)營與市場(chǎng)整合要求之間的矛盾問題，農(nóng)村組織運(yùn)行模式與外部市場(chǎng)要求的矛盾沖突仍然制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。特別是在現(xiàn)階段，一方面，隨著中國城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地在城市、工業(yè)的侵蝕下不斷消減，農(nóng)業(yè)的發(fā)展空間日益萎縮，現(xiàn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏自我更新的適應(yīng)能力，集體經(jīng)濟(jì)被不斷削弱。另一方面，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)要求農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)方向發(fā)展，這就要求土地經(jīng)營向規(guī)�；�方向發(fā)展，而現(xiàn)有家庭承包制下的分散的農(nóng)戶土地經(jīng)營模式越來越不能適應(yīng)這種要求。因此，農(nóng)村改革現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的要求就變得十分迫切。

　　集體是由一個(gè)個(gè)具體的個(gè)體所組成。現(xiàn)代法理意義上的集體，應(yīng)是建立在個(gè)體投入明了、個(gè)體的權(quán)益和責(zé)任明了，即私權(quán)明了基礎(chǔ)上的集體。只有在這個(gè)基礎(chǔ)上形成的集體，才能真正實(shí)現(xiàn)《憲法》所規(guī)定的：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，“集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行民主管理，依照法律規(guī)定選舉和罷免管理人員，決定經(jīng)營管理的重大問題”。我國公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式是混合所有制。混合所有制本質(zhì)上也是集體所有。但混合所有制經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)主體不存在虛設(shè)問題，因?yàn)榻M成這個(gè)經(jīng)濟(jì)體的是一個(gè)個(gè)資本投入明確、權(quán)益和責(zé)任明確的個(gè)體，因而每一位個(gè)體的權(quán)益都能夠得到切實(shí)的保障。農(nóng)村土地集體所有的改革方向，就是集體不再虛擬，使集體是由一戶戶對(duì)承包地有擁有產(chǎn)權(quán)的農(nóng)戶所組成的集體。農(nóng)民對(duì)土地的生產(chǎn)和經(jīng)營權(quán)“30年不變”，“也就是永遠(yuǎn)不變”，使這項(xiàng)改革有了基礎(chǔ)。如果私權(quán)不明了，集體永遠(yuǎn)是權(quán)益模糊、主體虛置的集體。

　　二、現(xiàn)行農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)制度的主要缺陷

　　所謂制度缺陷，一定是相對(duì)于制度運(yùn)行條件而言的。在剛性制度條件下，制度自身的不適應(yīng)性就成為制度缺陷，因此，制度缺陷必然具有時(shí)效性和相對(duì)性。就農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)制度而言，承包地產(chǎn)權(quán)主體缺失、產(chǎn)權(quán)客體模糊是導(dǎo)致農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度殘缺的根本性因素，這種缺陷在我國市場(chǎng)化改革初期表現(xiàn)并不明顯，因而農(nóng)村實(shí)行的以家庭承包制為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的產(chǎn)權(quán)改革取得了巨大成功。但在市場(chǎng)化高度發(fā)展的現(xiàn)階段，農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)主體缺失、產(chǎn)權(quán)客體模糊的缺陷已經(jīng)開始變得越來越突出，成為阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要制度障礙。具體講，農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)制度缺陷表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面:

　　1、土地產(chǎn)權(quán)模糊導(dǎo)致承包地產(chǎn)權(quán)主體虛置與委托——代理關(guān)系顛倒

　　我國《憲法》第10條第2款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；
宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有�！币簿褪钦f，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體是農(nóng)村的集體組織。但是，《憲法》雖然規(guī)定了農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)，但對(duì)集體與農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)關(guān)系并未做出明確規(guī)定，這就導(dǎo)致了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)在產(chǎn)權(quán)主體和產(chǎn)權(quán)邊界方面的模糊狀況。這種土地產(chǎn)權(quán)的模糊狀況，使集體在缺乏委托授權(quán)的情況下，成為農(nóng)村土地所有權(quán)的法人代表，并在土地經(jīng)營中充當(dāng)了所有者的角色。但是，在法理上，集體作為法人并不能成為法律上的最終權(quán)利主體。當(dāng)集體以土地的最終權(quán)利主體行使職權(quán)時(shí)，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體就被事實(shí)上虛置了。這使農(nóng)民的土地權(quán)益在集體組織中無法找到真正的利益代表，并為“集體”與外部利益集團(tuán)共謀篡奪農(nóng)民土地權(quán)益留下了有機(jī)有乘的空間。

　　事實(shí)上，農(nóng)村集體就是一定區(qū)域內(nèi)農(nóng)民的集合，農(nóng)民的私權(quán)是明了的。從歷史上看，農(nóng)村土地集體所有權(quán)的形成，是對(duì)屬于農(nóng)民私有土地的集中取得的，在互助組和合作社階段，農(nóng)民作為土地產(chǎn)權(quán)的主體的定位是明確的，但在人民公社階段，農(nóng)民對(duì)土地的私有權(quán)被消滅了，作為一種土地公有制度的過渡形式，農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)僅通過農(nóng)村集體這一抽象概念而得以保留，農(nóng)民作為產(chǎn)權(quán)主體的地位完全讓渡給了抽象的集體。改革開放后，農(nóng)村土地制度實(shí)行土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營的家庭承包制，農(nóng)民取得了對(duì)土地的使用權(quán)和部分收益權(quán)，但在特殊歷史時(shí)期形成的集體對(duì)土地的最終所有權(quán)并未回歸給農(nóng)民，這使農(nóng)村土地經(jīng)營中出現(xiàn)了集體與農(nóng)民之間委托—代理關(guān)系顛倒的現(xiàn)象，即作為真正的土地產(chǎn)權(quán)主體的農(nóng)民成為了土地經(jīng)營的代理者，而不具土地最終所有權(quán)的集體卻成為了土地經(jīng)營的委托者。這種顛倒的委托—代理關(guān)系本身就是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)虛置的結(jié)果，同時(shí)也扭曲了農(nóng)村集體組織內(nèi)部的土地權(quán)益配置關(guān)系，無法體現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)主體的真實(shí)權(quán)益要求，使土地經(jīng)營向市場(chǎng)化方向發(fā)展中難以實(shí)現(xiàn)土地權(quán)益的均衡，阻礙了土地作為一種資源參與市場(chǎng)化配置的效率的提高。

　　2、集體組織的剛性行政代理約束與軟性土地委托約束并行，干擾了土地承包經(jīng)營權(quán)的實(shí)現(xiàn)

　　現(xiàn)行農(nóng)村集體組織是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的遺產(chǎn)，兼有行政管理和組織經(jīng)濟(jì)兩方面的職能。從行政的角度講，農(nóng)村集體組織有貫徹政府政策，對(duì)農(nóng)村居民進(jìn)行社會(huì)管理，負(fù)責(zé)農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)的職能。從經(jīng)濟(jì)角度講，農(nóng)村集體組織作為集體土地的所有者代表，要負(fù)責(zé)對(duì)土地使用權(quán)發(fā)包，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　對(duì)土地流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓進(jìn)行處置，對(duì)農(nóng)村集體企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營，以及對(duì)集體收益進(jìn)行分配等職能。現(xiàn)行農(nóng)村集體組織是行政與經(jīng)濟(jì)復(fù)合的組織。農(nóng)村村級(jí)行政是政府行政對(duì)農(nóng)村的延伸，政府對(duì)農(nóng)村行政職能的實(shí)施具有一定程度的剛性約束，而農(nóng)村集體組織的經(jīng)濟(jì)職能因其產(chǎn)權(quán)主體虛置而呈現(xiàn)軟性約束狀況，這使農(nóng)村集體組織的行政職能強(qiáng)于其經(jīng)濟(jì)職能，農(nóng)村集體組織的經(jīng)濟(jì)職能也往往傾向于利用強(qiáng)化的行政職能手段加以實(shí)施，這就為村級(jí)行政負(fù)責(zé)人以行政權(quán)力“尋租”提供了便利，這使農(nóng)民對(duì)土地的承包經(jīng)營權(quán)面臨著極大的不穩(wěn)定性，土地承包經(jīng)營權(quán)的利益難以充分實(shí)現(xiàn)。

　　3、農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)主體錯(cuò)亂使土地經(jīng)營無法實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、專業(yè)化的發(fā)展

　　現(xiàn)行農(nóng)村土地制度在所有權(quán)安排上實(shí)行的是所謂“三級(jí)所有”，即農(nóng)地所有權(quán)的主體應(yīng)該包括三個(gè)層次：村民小組、村民委員會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。由于對(duì)三級(jí)產(chǎn)權(quán)主體的所有權(quán)范圍與層次缺乏明確規(guī)定，這種所有權(quán)安排違背了產(chǎn)權(quán)的排他性原則，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)主體錯(cuò)亂與三級(jí)所有者之間的土地權(quán)益糾紛，使土地經(jīng)營的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)增強(qiáng)，為減少這種土地經(jīng)營的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，在實(shí)踐中，在土地權(quán)屬相對(duì)固定的情況下，即土地處置權(quán)不發(fā)生變動(dòng)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村社作為土地所有者的地位被虛置起來，而農(nóng)民作為土地實(shí)際的所有者獲得了強(qiáng)化的土地使用權(quán)與收益權(quán)，從而使土地產(chǎn)權(quán)能以一種相對(duì)穩(wěn)定的格局發(fā)揮作用，而這種相對(duì)穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)格局就必然表現(xiàn)為土地經(jīng)營的分散化和小規(guī)�；�。在農(nóng)村生產(chǎn)力水平適宜于分散的、小規(guī)模經(jīng)營的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村社作為土地所有者地位虛化實(shí)際上是對(duì)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的承認(rèn)和回歸，因而能夠極大地調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，一舉解決了長期困擾我國的溫飽問題。但隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，農(nóng)村生產(chǎn)方式逐步開始由獨(dú)立、分散、小規(guī)模經(jīng)營向聯(lián)合的、規(guī)�；�的、專業(yè)化的經(jīng)營方向發(fā)展時(shí)，土地資源的整合必然導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)主體利益格局的變動(dòng)，而土地產(chǎn)權(quán)主體的錯(cuò)亂使利益格局變動(dòng)情況變得十分復(fù)雜，穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系格局一經(jīng)破壞，便難以形成新的均衡，土地資源整合的制度執(zhí)行成本變得十分巨大甚至難以實(shí)行，因而，這種土地產(chǎn)權(quán)制度正成為我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的巨大障礙。

　　4、農(nóng)村集體對(duì)土地統(tǒng)分能力失調(diào)妨礙了土地經(jīng)營效益的進(jìn)一步提高

　　在現(xiàn)階段，統(tǒng)分結(jié)合是農(nóng)民從集體中獲得土地使用權(quán)的主要方式。這種方式旨在解決農(nóng)民對(duì)土地的長期穩(wěn)定的心理需求與集體成員平均占有承包地要求之間的矛盾沖突[7]引起的土地經(jīng)營效益不穩(wěn)定的問題。公平地分配土地使用權(quán)和維持土地使用權(quán)的穩(wěn)定性是集體對(duì)土地進(jìn)行統(tǒng)分的重點(diǎn)。從制度執(zhí)行成本來講，由統(tǒng)籌土地使用權(quán)引起的矛盾沖突肯定大于對(duì)土地使用權(quán)的平均分配引起的矛盾，執(zhí)行土地平均分配并在相當(dāng)長時(shí)期維持這種分配格局的制度成本較低，因而現(xiàn)行農(nóng)村對(duì)土地統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制在運(yùn)行過程中其側(cè)重點(diǎn)就逐漸轉(zhuǎn)移到了維持土地分配格局穩(wěn)定性方面，農(nóng)村集體對(duì)土地的統(tǒng)分能力出現(xiàn)失調(diào)現(xiàn)象。在現(xiàn)階段，單個(gè)農(nóng)戶限于自身投資能力的約束，其單純的勞動(dòng)投入的增加帶來的土地邊際收益已經(jīng)接近為零，有學(xué)者對(duì)浙江和江西兩省449個(gè)農(nóng)戶的研究表明，地權(quán)的穩(wěn)定性對(duì)農(nóng)民的綠肥使用面積有顯著的正面影響，但對(duì)產(chǎn)量的影響不明顯[8]，這說明單純勞動(dòng)投入的增加已不能提高土地的經(jīng)營效益。在對(duì)土地的勞動(dòng)投入帶來的邊際收益遞減的情況下，依靠技術(shù)進(jìn)步和土地的規(guī)模經(jīng)營是提高土地經(jīng)營效益的有效途徑，而這就要求土地應(yīng)該適時(shí)地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，同時(shí)要求土地使用者具有較強(qiáng)的資金投入實(shí)力。通過市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地進(jìn)行社會(huì)配置，在土地產(chǎn)權(quán)模糊的情況下，就會(huì)出現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中其社會(huì)保障功能如何剝離的問題，流轉(zhuǎn)土地與未流轉(zhuǎn)土地價(jià)值差在集體內(nèi)部成員之間的分配問題，不同流轉(zhuǎn)土地價(jià)值差在集體成員之間的分配問題，土地增殖溢價(jià)在集體、農(nóng)民與土地使用者三者之間的分配問題，等等。在土地產(chǎn)權(quán)明晰的情況下，這些問題可以通過產(chǎn)權(quán)主體之間的博弈而加以解決，但在集體與農(nóng)民之間存在土地權(quán)屬不清問題的情況下，貿(mào)然進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)會(huì)面臨較大的制度成本約束。如果土地在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，土地的社會(huì)保障功能、土地收益在集體成員內(nèi)部的公平分配等問題可以通過集體內(nèi)部的二次分配加以實(shí)現(xiàn)，因而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有較好的制度成本消化能力。但是，在現(xiàn)行土地制度下，統(tǒng)分結(jié)合的側(cè)重點(diǎn)是在維持土地使用權(quán)穩(wěn)定性的“分”方面，而不是在提高土地規(guī)�；�經(jīng)營程度的“統(tǒng)”方面。在土地產(chǎn)權(quán)模糊的情況下，農(nóng)民實(shí)際上將其土地的使用權(quán)看作了事實(shí)上的所有權(quán)，如果片面強(qiáng)調(diào)提高農(nóng)村集體對(duì)土地的統(tǒng)籌權(quán)利，會(huì)引發(fā)集體與農(nóng)民激烈的矛盾沖突，使制度執(zhí)行成本上升，從而使土地統(tǒng)籌難以進(jìn)行。并且，大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際處于停滯甚至萎縮狀況，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)也缺乏將土地加以集中經(jīng)營的實(shí)力。因此，現(xiàn)有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在推動(dòng)土地規(guī)模化經(jīng)營，提高土地效益方面難有作為。

　　三、重建農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)主體是農(nóng)村土地制度產(chǎn)權(quán)改革的核心和關(guān)鍵

　　從以上關(guān)于農(nóng)村承包地的產(chǎn)權(quán)缺陷的分析可以看出，現(xiàn)行農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)殘缺的根源在于土地所有權(quán)模糊，農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)主體虛置、土地經(jīng)營權(quán)的不穩(wěn)定性、產(chǎn)權(quán)主體錯(cuò)亂以及統(tǒng)分能力失調(diào)的產(chǎn)權(quán)制度安排等問題，都是由土地所有權(quán)權(quán)屬不清所引起。按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，產(chǎn)權(quán)是基于所有權(quán)的一組權(quán)利束，一切產(chǎn)權(quán)都必須以所有權(quán)為基礎(chǔ)。所有權(quán)明晰是一切產(chǎn)權(quán)制度安排有效性的根本前提。而我國現(xiàn)行農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)制度的根本缺陷就在于土地所有權(quán)權(quán)屬不清，因而進(jìn)行土地承包產(chǎn)權(quán)制度改革的核心在于對(duì)承包地的所有權(quán)明晰方面，而明晰土地承包權(quán)的關(guān)鍵又在于重建土地承包權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體，即改變現(xiàn)行承包地多重產(chǎn)權(quán)主體情況，明確承包地所有權(quán)的歸屬，在此基礎(chǔ)上，才有可能從根本上解決承包地產(chǎn)權(quán)所有者缺失所引發(fā)的土地委托—代理關(guān)系顛倒、土地權(quán)益糾紛頻繁復(fù)雜、土地資源難以整合、土地權(quán)益難以實(shí)現(xiàn)等問題。

　　但是，明晰土地所有權(quán)，重建承包地產(chǎn)權(quán)主體并不是產(chǎn)權(quán)改革的全部內(nèi)容，也不是簡單的由集體到私有的由此及彼的方法問題。就農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)改革的根本目的來講，是要建立起適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，而現(xiàn)代企業(yè)制度的根本特征是所有權(quán)與控制權(quán)相分離情況下的委托—代理關(guān)系的建立，明晰了土地產(chǎn)權(quán)，只是為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新型的委托—代理關(guān)系的建立提供了前提條件，如何協(xié)調(diào)土地產(chǎn)權(quán)主體的利益、如何在不同產(chǎn)權(quán)主體間形成共同意志、土地產(chǎn)權(quán)主體如何有效行使對(duì)代理者的監(jiān)督約束等將是農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)改革的重要內(nèi)容。從某種意義上講，重建農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)主體，其主要內(nèi)容是建立新型的土地的委托—代理關(guān)系。在制度設(shè)計(jì)過程中，必須考慮新制度的建立和執(zhí)行成本。簡單的分地到戶或分地到人，固然可以對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的明晰起到立竿見影的效果，但其結(jié)果也可能是由于土地產(chǎn)權(quán)主體的極度分散，而在產(chǎn)權(quán)主體間難以實(shí)現(xiàn)利益協(xié)調(diào)，難以形成土地資源整合的共同意志，難以對(duì)代理者形成有效的監(jiān)督約束，從而使新制度的建立面臨較大的內(nèi)部成本問題而難以維系。但這并不意味著現(xiàn)行承包地產(chǎn)權(quán)制度就有存在的合理性，因?yàn)楝F(xiàn)行制度下所有權(quán)不明晰所引起的一系列問題正是進(jìn)行承包地產(chǎn)權(quán)制度改革的根本原因。如何在承包地產(chǎn)權(quán)改革中既要實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)明晰，又要保留原有制度對(duì)土地資源統(tǒng)合能力，將是重建農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)主體的現(xiàn)實(shí)難題。

　　四、農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)改革的現(xiàn)實(shí)約束條件

　　新制度的建立是在克服現(xiàn)實(shí)約束條件下進(jìn)行的，最優(yōu)制度安排必須在內(nèi)外執(zhí)行成本方面都是最小的，而對(duì)內(nèi)外現(xiàn)實(shí)約束條件的克服是降低制度執(zhí)行成本的重要方面，因此有必要對(duì)農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)改革面臨的現(xiàn)實(shí)約束條件加以分析。農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)實(shí)約束條件包括：

　　1、土地社會(huì)保障功能約束

　　在中國城鄉(xiāng)二元分割的格局下，農(nóng)民并未像城市居民那樣享受到社會(huì)基本生活保障福利，土地對(duì)農(nóng)民而言，不僅是其最重要的生產(chǎn)資料，同時(shí)也是其關(guān)系到子孫后代的基本生活保障來源。農(nóng)村的土地兼具生產(chǎn)和社會(huì)保障雙重職能，這就意味著，在社會(huì)保障體系未能覆蓋到農(nóng)村的情況下，隨著土地的轉(zhuǎn)讓，附著于土地的社會(huì)保障也一起轉(zhuǎn)讓了。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)民抵御風(fēng)險(xiǎn)能力低下的現(xiàn)實(shí)情況下，如何避免農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)改革在短期內(nèi)引起農(nóng)村土地兼并、轉(zhuǎn)讓的浪潮，避免大量“無業(yè)、無地、無非農(nóng)職業(yè)技能”的“三無”農(nóng)民的出現(xiàn)，將是一個(gè)巨大的現(xiàn)實(shí)問題。成都推行社會(huì)保障全覆蓋，推進(jìn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障均等化，將有利于緩解土地所承受的社會(huì)保障壓力。

　　2、農(nóng)民土地經(jīng)營能力約束

　　重建農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)主體意味著農(nóng)民擁有了對(duì)其土地所有權(quán)下的全部權(quán)益，包括支配權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)等，同時(shí)也使農(nóng)民不得不獨(dú)自面對(duì)土地經(jīng)營的全部風(fēng)險(xiǎn)。在中國現(xiàn)今的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，農(nóng)戶仍然是基本的生產(chǎn)單位，單個(gè)農(nóng)戶在資金、技術(shù)、生產(chǎn)資料方面仍然受到極大的制約，其對(duì)土地的經(jīng)營能力是有限的，無法與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)相抗衡。在農(nóng)村生產(chǎn)組織化程度、現(xiàn)代化程度沒有提高前，單個(gè)農(nóng)戶獨(dú)自與來自于外部的甚至是國際化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)展開競(jìng)爭，其結(jié)果可能是大批農(nóng)民的破產(chǎn)和土地權(quán)益的被迫轉(zhuǎn)讓。

　　農(nóng)民對(duì)土地的經(jīng)營也包括對(duì)土地的轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民在土地轉(zhuǎn)讓中能獲得的收益取決于他的談判能力。在沒有外界壓力的情況下，農(nóng)民可能會(huì)正確地行使他的土地所有權(quán)以保障他的全部土地權(quán)益。但一旦農(nóng)民受到外界壓力（比如天災(zāi)人禍），農(nóng)民在談判中會(huì)處于非常不利的地位，并且單個(gè)農(nóng)民的談判能力受個(gè)人能力限制是不同的，不能與有組織的農(nóng)民的談判能力相提并論，再加上農(nóng)民獲取市場(chǎng)信息的能力有限，單個(gè)農(nóng)民進(jìn)行土地交易的結(jié)果可能是其土地權(quán)益將受到極大的損失。隨著《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》于2007年7月1日起正式實(shí)施，政府將大力發(fā)展和扶持各種農(nóng)民專業(yè)合作組織，以土地為紐帶組織起來的農(nóng)民將極大地提高這些組織起來的農(nóng)民的市場(chǎng)競(jìng)爭能力、討價(jià)還價(jià)能力，以及信息收集和利用的能力。

　　3、政府、集體公權(quán)約束

　　政府公權(quán)存在于農(nóng)村征地制度之中，其目的是為了滿足公共利益的需要，政府公權(quán)具有強(qiáng)制性，就是為了保證對(duì)公共利益需要的滿足。重建農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)主體后，政府公權(quán)會(huì)受到私權(quán)的激烈抵抗，如果以公權(quán)強(qiáng)制強(qiáng)行滿足政府需求，其后果可能會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)公權(quán)的直接對(duì)抗，公權(quán)的執(zhí)行成本將上升。如果政府放棄公權(quán)強(qiáng)制，而采用市場(chǎng)化的手段，那么，政府的需求可能無法得到滿足。這有兩種情況：一是農(nóng)民本身并無交易愿望，價(jià)格誘導(dǎo)失靈；
另一種情況是：當(dāng)農(nóng)民預(yù)期土地收益將上升，而又無法確定其具體的升值幅度時(shí)，農(nóng)民會(huì)選擇將土地作為資產(chǎn)儲(chǔ)備起來而不愿意參與交易，土地資源的流動(dòng)性反而因土地產(chǎn)權(quán)改革而降低了。由于對(duì)政府公權(quán)的妨礙，作為制度的制定者，政府可能并無進(jìn)行制度變革的愿望。

　　農(nóng)村集體公權(quán)的存在，是因?yàn)檗r(nóng)村的公益事業(yè)需要由其自身解決。農(nóng)村集體公權(quán)的強(qiáng)制性弱于政府公權(quán)，其行使大多依靠集體利益分配對(duì)個(gè)人形成的約束。一旦重建農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)主體后，集體對(duì)農(nóng)民的約束就降低了，集體公權(quán)的行使就會(huì)受到極大阻礙甚至停止，而農(nóng)村公益事業(yè)開展將無法得到保障。因此，在現(xiàn)行制度下，如果農(nóng)村的公益事業(yè)不能像城市那樣由政府全部負(fù)責(zé)，農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)主體重建后可能導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)能力的倒退。

　　所以，農(nóng)村土地改革是一項(xiàng)綜合改革，涉及政府職能轉(zhuǎn)變，以及政府提供社會(huì)公共產(chǎn)品由城市向農(nóng)村延伸等問題。

　　4、制度變革外部成本約束

　　從國家層面講，制度變革的可行性必須對(duì)其產(chǎn)生的全部社會(huì)成本進(jìn)行綜合考慮。在中國二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)條件下，中國的城市化、工業(yè)化進(jìn)程并未進(jìn)入高級(jí)階段，城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展仍然需要農(nóng)村壓縮自身的利益空間以給予支持（比如廉價(jià)土地、廉價(jià)勞動(dòng)力等），特別是在經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢(shì)下，為獲得更強(qiáng)的國際競(jìng)爭實(shí)力，占據(jù)更為有利的國際競(jìng)爭地位，繼續(xù)犧牲農(nóng)村以保全城市仍然是一種現(xiàn)實(shí)的選擇。如果重建農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)主體，城市化、工業(yè)化必然因土地資源、勞動(dòng)力等價(jià)格上升而受到影響，城市化、工業(yè)化本身是否具有消化增加的成本的能力還是不確定的。

　　關(guān)鍵是我們對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的判斷。國務(wù)院研究發(fā)展中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長韓俊認(rèn)為：“我國工業(yè)化所處的發(fā)展階段以及我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展所具有的特殊性、復(fù)雜性，決定了我國總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段”。[9]如果我們認(rèn)同這一判斷，就意味著制度變革的外部條件已經(jīng)成熟。

　　可見，上述農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)改革的約束因素是可以化解的。社會(huì)主義的本質(zhì)是解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富裕。將農(nóng)民應(yīng)有的土地所有權(quán)還給農(nóng)民，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　并不背離社會(huì)主義的本質(zhì)要求。那種認(rèn)為將土地所有權(quán)由于歸屬農(nóng)民后，農(nóng)民可能會(huì)流離失所、背井離鄉(xiāng)的觀點(diǎn)，混淆了不同社會(huì)制度的功能和作用，忽略了制度對(duì)土地任意轉(zhuǎn)讓或無序兼并的管理和制約。改革勢(shì)在必行。所有可預(yù)見的負(fù)面影響都可以通過制度設(shè)計(jì)來避免。實(shí)際上，現(xiàn)代企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度中已經(jīng)為分散的所有權(quán)管理提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒，借助于成熟的現(xiàn)代企業(yè)管理制度，尋求合適的農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)制度形式是完全有可能的。就農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)改革所引起的一些社會(huì)成本問題，比如：農(nóng)村的社會(huì)保障問題、農(nóng)村公益事業(yè)問題、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問題等，正是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革必須加以著力解決的問題，通過政府打破城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)格局的努力，這些問題都能得到有效解決。因此，改革農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)制度，重建農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)主體的條件是具備的。

　　五、如何重建農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)主體

　　1、重新確立農(nóng)民與集體的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明晰土地產(chǎn)權(quán)。

　　農(nóng)民與集體之間應(yīng)該是一種委托—代理關(guān)系，其中委托者是農(nóng)民，代理者是集體。而現(xiàn)實(shí)的情況是這種委托——代理關(guān)系發(fā)生了顛倒，只有將這種顛倒的關(guān)系重新顛倒回來，才可能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的明晰。目前，我國法律對(duì)農(nóng)民與集體關(guān)系的規(guī)定是模糊的，重新確立農(nóng)民與集體委托-代理關(guān)系還存在著法律障礙，因此，因該首先完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)方面的立法，從法律上對(duì)農(nóng)民的承包地產(chǎn)權(quán)主體地位給予切實(shí)保障。

　　2、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與行政職能的分離，抑制集體公權(quán)對(duì)農(nóng)民作為承包地產(chǎn)權(quán)主體地位的干擾。

　　農(nóng)村集體村社合一的經(jīng)濟(jì)行政復(fù)合體制為集體公權(quán)與政府公權(quán)結(jié)盟及干涉農(nóng)民作為承包地產(chǎn)權(quán)主體的地位提供了可能，因此必須改革農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、行政組織形式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體組織經(jīng)濟(jì)、行政職能的分離。在保留現(xiàn)行農(nóng)村村民委員會(huì)作為村一級(jí)行政組織的情況下，可以通過建立農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織行使集體組織的經(jīng)濟(jì)職能。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與行政職能的分離，有利于抑制集體公權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)的不當(dāng)強(qiáng)制，同時(shí)也阻斷了政府公權(quán)與集體公權(quán)結(jié)盟的渠道。

　　當(dāng)農(nóng)村集體組織實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與行政職能的分離后，集體公權(quán)受到抑制，與農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系減弱，因而對(duì)農(nóng)民的強(qiáng)制力也受到削弱，這又可能導(dǎo)致集體公權(quán)的衰竭和農(nóng)村公益事業(yè)的停滯。解決這個(gè)問題的辦法，一是可以通過在集體經(jīng)濟(jì)或農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織收入中預(yù)留公益事業(yè)基金，解決農(nóng)村公益事業(yè)資金來源問題；
二是可以通過城市公益事業(yè)向農(nóng)村的覆蓋，實(shí)現(xiàn)公益事業(yè)的全社會(huì)覆蓋。后一種方法應(yīng)該成為今后農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的主要途徑，以徹底解決我國城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)問題。

　　3、建立農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織，為農(nóng)民作為承包地產(chǎn)權(quán)主體的各項(xiàng)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)提供制度保障

　　農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織形式可以參照股份合作制，農(nóng)民與集體的委托—代理關(guān)系應(yīng)該在農(nóng)民與經(jīng)濟(jì)合作組織之間建立，而不是在農(nóng)民與行政性的村民委員會(huì)之間建立。對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織或經(jīng)濟(jì)合作組織管理者的任命、經(jīng)營監(jiān)管，遵照《憲法》的規(guī)定，應(yīng)該通過董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)進(jìn)行[10]，村民委員會(huì)也可以接受村民委托對(duì)集體資產(chǎn)的經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)管，但不能直接干涉經(jīng)濟(jì)合作組織的經(jīng)營。通過建立農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織，有利于解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體分散產(chǎn)生的土地資源整合摩擦問題，有利于提高土地資源的流動(dòng)性和配置效率。建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還有利于解決分散的農(nóng)民經(jīng)營能力較低對(duì)土地權(quán)益實(shí)現(xiàn)的制約問題，通過經(jīng)濟(jì)合作組織中所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，農(nóng)民將經(jīng)營權(quán)交給專門的經(jīng)營管理者，以實(shí)現(xiàn)其資產(chǎn)的最大化利用效率，通過適時(shí)地資產(chǎn)監(jiān)管保證其資產(chǎn)所有權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，農(nóng)民也從資產(chǎn)經(jīng)營中解放出來，從而有條件選擇有利于發(fā)揮自身人力資源優(yōu)勢(shì)的工作，實(shí)現(xiàn)自身人力資源價(jià)值的最大化。這也能為工業(yè)化進(jìn)程中提供充足的勞動(dòng)力供給，對(duì)城市發(fā)展也是有利的。

　　4、建立、健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)職能與社會(huì)保障職能的分離，還原土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，為土地資源的流動(dòng)創(chuàng)造條件。

　　農(nóng)村土地資源轉(zhuǎn)讓或流轉(zhuǎn)的主要障礙在于農(nóng)村土地兼具經(jīng)濟(jì)和社會(huì)保障的雙重職能，將農(nóng)村土地的社會(huì)保障職能與經(jīng)濟(jì)職能分離出來，有利于維護(hù)農(nóng)民社會(huì)保障的穩(wěn)定性、持續(xù)性和長期性，也有利于降低農(nóng)民對(duì)土地價(jià)值的承受閾值，還原土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，從而有利于增強(qiáng)土地資源的流動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，同時(shí)也有助于農(nóng)民作為土地所有者的各項(xiàng)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。將農(nóng)村土地中的社會(huì)保障職能分離出來，就需要建立、健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障體系對(duì)農(nóng)民的全覆蓋，同時(shí)大幅提高農(nóng)村社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)。建立、健全農(nóng)村社會(huì)保障體系和提高農(nóng)村社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)的資金可以通過在政府土地收益中建立專門的基金加以解決。這樣做，不過是對(duì)政府征地中獲得的壟斷利潤的再次分配，是對(duì)農(nóng)民權(quán)益損失的一種補(bǔ)償，因此，這應(yīng)該被看作是土地產(chǎn)權(quán)交易過程之外的一種征地補(bǔ)償機(jī)制。

　　確立農(nóng)民對(duì)承包地的產(chǎn)權(quán)主體地位，將是一項(xiàng)觸一發(fā)動(dòng)全身的改革，是一項(xiàng)遠(yuǎn)比國企改革更難、更復(fù)雜的改革。重慶成都推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，農(nóng)村土地市場(chǎng)化改革不可回避，先行先試，在實(shí)踐中探索，在探索中完善，創(chuàng)造出一整套能夠確保土地市場(chǎng)化改革的社會(huì)主義性質(zhì)，確保有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，確保農(nóng)民的眼前利益和長遠(yuǎn)利益的配套政策和措施。

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　　注釋：

　　[1] 陸學(xué)藝.農(nóng)村要進(jìn)行第二次改革，進(jìn)一步破除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對(duì)農(nóng)民的束縛[EB].中國社會(huì)學(xué)網(wǎng)，2006年11月10日。

　　[2] 秦暉.農(nóng)民地權(quán)六論[J].社會(huì)科學(xué)論壇，2007(9).

　　[3] 陳伯君.土地使用權(quán)的市場(chǎng)化改革是有待破解的難題[J].中國社會(huì)導(dǎo)刊，2006(5)(下).陳伯君.繞不過的坎：農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)化改革[EB]人民網(wǎng)，理論·理論專題·建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村·學(xué)者視角。

　　[4] 王磊榮在《當(dāng)前我國農(nóng)村土地違法案件存在的原因和對(duì)策》一文里指出：“近年來，隨著大中城市周邊地區(qū)小城鎮(zhèn)的數(shù)目增多、擴(kuò)張和城市化進(jìn)程的加快，土地開發(fā)和利用作為 帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)重要措施為我國經(jīng)濟(jì)“繁榮”提供了持久動(dòng)力。但是，土地開發(fā)過程中暴露出的違法及職務(wù)犯罪案件數(shù)目龐大，已成為土地開發(fā)過程中的“惡性腫瘤”，開發(fā)區(qū)建設(shè)規(guī)模盲目擴(kuò)大、肆意圈地等 各類與土地相關(guān)的違法案件發(fā)生率遠(yuǎn)超出了一般人的想象。據(jù)全國24個(gè)省（區(qū)、市）的統(tǒng)計(jì)，2002年各 類園區(qū)規(guī)劃占地面積已達(dá)3.6萬平方公里，超過了現(xiàn)有城市的建設(shè)面積總量”。中國經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)·專家視角，2007年7月19日。

　　[5] 國務(wù)院發(fā)展研究中心“推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)研究”課題組在《反哺農(nóng)業(yè)應(yīng)先還歷史欠賬》一文中指出：“土地農(nóng)轉(zhuǎn)非時(shí)的增值收益，90%以上通過種種渠道變成政府收入或轉(zhuǎn)移到國內(nèi)外土地開發(fā)商手中。有的地方政府財(cái)政收入的20%—30%、甚至于80%來自土地的增值收益。據(jù)粗略統(tǒng)一，改革開放以來，農(nóng)民土地所有權(quán)收益流失至少在兩萬億元以上”。上海，社會(huì)科學(xué)報(bào)，2007-7-12.

　　[6]在十屆全國人大三次會(huì)議記者招待會(huì)上，溫家寶總理在回答記者關(guān)于農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的問題時(shí)說：“我們?cè)诟母镩_始的時(shí)候就實(shí)行了家庭承包經(jīng)營的基本經(jīng)濟(jì)制度，就是說，農(nóng)民擁有對(duì)土地的生產(chǎn)和經(jīng)營自主權(quán)，此后土地承保期不斷延長，現(xiàn)在我可以直接回答你，農(nóng)民對(duì)土地的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)將長期不變，也就是永遠(yuǎn)不變。”新華社北京（2005年）3月14日電。

　　[7] 遲福林、王景新、唐濤.賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，1999（3）.

　　[8] 姚洋.中國農(nóng)地制度：——一個(gè)分析框架[J].中國社會(huì)科學(xué)，2000（2）.

　　[9] 韓俊.工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村--如何在新形勢(shì)下更多的支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展[N].人民日?qǐng)?bào),2005-11-18.

　　[10]《中華人民共和國憲法》第十七條：“集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行民主管理，依照法律規(guī)定選舉和罷免管理人員，決定經(jīng)營管理的重大問題”。

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