近幾年來逐步浮出水面的黑煤窯、黑磚窯事件，無不表明，當代中國的憲政建設，并不能僅僅通過中央政權機構的改革而獨立完成；
中國憲政體制的發(fā)展，還有賴于國政、省政、縣政、鄉(xiāng)政（甚至包括村政）的協(xié)調(diào)發(fā)展、同步發(fā)展、科學發(fā)展。分而述之，協(xié)調(diào)發(fā)展的中國憲政體制，主要涉及到以下兩個方面的問題。

　　第一， 從縱向上看，應當處理好整體與部分的關系，發(fā)展各級政權機構的政治能力。

　　按照憲法學的基本理論，也可以說就是國家結構形式，這實際上是憲政體制的一個關節(jié)點。美國的憲政歷程告訴我們，在建國前后，美國各界討論的焦點問題，其實并不是“三權分立”，而是聯(lián)邦權與州權之間的此消彼漲——《聯(lián)邦黨人文集》與《反聯(lián)邦黨人文集》，恰好可以分別視為這兩類權力的兩份長篇“辯護詞”。這一歷史事實意味著，一個大國的憲政建設，不僅應當關注中央政權機構內(nèi)部的權力結構，更應當認真地對待整體與部分的關系。值得注意的是，這里所謂的整體與部分的關系，還不能僅僅限于中央與各省之間的關系，它還應當包括省與縣、縣與鄉(xiāng)之間的關系。實際上，早在1956年，毛澤東在“論十大關系”一文中，就專門談到了“中央與地方的關系”，其基本思路是：從中央到各級地方政權機構的積極性，都要發(fā)揮出來。這里的“積極性”，既指態(tài)度上的“積極”，其實也暗含著要發(fā)展地方各級政權的政治能力。但是，半個世紀以來，這個問題尚未得到很好的解決，各級政權機構之間關于權力與責任的劃分問題，尤其是一些基層政權在治理能力、政治能力方面存在的問題，甚至是政治衰敗的問題，顯得尤為迫切和突出。譬如，在現(xiàn)行財稅體制下，縣級、鄉(xiāng)級政權的財政狀況普遍欠佳，在中西部地區(qū)，這種狀況更為明顯。但是，這兩級政權機構承擔的公共責任既是全面的、更是具體的，特別是在義務教育、公共醫(yī)療、交通水利、社會保障、司法治安等等方面，都面臨著大量的財政支出，但是，這兩級政權的財政支付能力又顯得捉襟見肘。當前，某些地方發(fā)生的基層政府與群眾之間的“人民內(nèi)部矛盾”，在一定程度上就根源于這種現(xiàn)實狀況：民眾對基層政權抱有某些合理的期待，但這些政權機構或財政能力嚴重不足，或治理能力、政治能力問題較大，或兩者兼有，以至不能很好地滿足廣大人民群眾的需要。從表面上看，基層政權的財政狀況不佳、人民內(nèi)部矛盾時有發(fā)生，僅僅是一個財稅問題、局部問題、個別基層政權“執(zhí)政能力不足”的問題，但是，從根本上看，這是一個憲政問題，需要從憲政體制的高度通盤考慮，需要準確地、符合實際地劃分中央、省、縣、鄉(xiāng)幾級政權機構之間的權力與責任。在一些地方治理衰敗現(xiàn)象愈演愈烈的背景下，尤其要注意從制度上提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權、縣級政權、省級政權的治理能力和政治責任意識，使各級政權機構都能夠積極主動地踐行依法治理的觀念，從而保障各級政權之間的相互協(xié)調(diào)、相互支持，合力推進社會主義民主政治。這樣的憲政目標，乃是一個需要整體推進的系統(tǒng)工程，不能簡單地寄希望于中央政權機構，而是要依賴于國政、省政、縣政、鄉(xiāng)政的充分發(fā)展。

　　第二， 從橫向上看，應當處理好各級政權內(nèi)部的權力及責任的劃分。

　　對于這個問題，現(xiàn)行憲法、組織法已經(jīng)做出了原則性的規(guī)定。2006年正式公布的監(jiān)督法，還對各級人大常委會監(jiān)督“一府兩院”的程序做出了具體而嚴格的規(guī)定，進一步規(guī)范了各級政權內(nèi)部的權力關系。然而，在這個問題上，流行的理論與制度依然存在著一個盲點，那就是，對于各級政權機構各自的特殊性沒有給予足夠的尊重。先看鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權。按照現(xiàn)行法律，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權應當是一級獨立的基層政權，但是，按照當前“鄉(xiāng)財縣管”的體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權幾乎沒有獨立的財政權力、人事權力，也沒有常設性的代議機構（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團不能視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設機構），嚴重削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的“行為能力”。在這種體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權到底如何定位、如何設置，還有待于更深入細致的討論。再看縣級政權。幾年前，曾有學者討論過“縣政中國”的可能性，分析了“縣政”對于“憲政”的重要意義。但是，這樣的初步討論并沒有引起足夠的回應。從歷史上看，縣級政權從秦始皇時代開始，已經(jīng)延續(xù)了兩千多年。在當代中國，縣級政權機構總量較大，內(nèi)設機構眾多，內(nèi)部分工細致，相對直接地管理著各個領域的公共事務，還可以直接動用警察、監(jiān)獄之類的國家暴力機器，屬于“行為能力”比較完整的一級政權機構。目前，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權相對弱化的情況下，縣級政權既承擔了更多的“親民”責任，它同時也是社會公眾最容易找到的一級政權機構。從這個角度上說，縣級政權構成了國家政治與社會民眾之間的實質(zhì)性紐帶，——這就是它在中國憲政框架中享有的特殊地位。著眼于此，縣級政權內(nèi)部的權力劃分就顯得特別重要。從最近幾年的情勢來看，縣級政權機構存在的突出問題是權力過分集中，甚至集中在縣委書記一個人身上，以至于正式媒體上出現(xiàn)了這樣的公開報道：“縣委書記的崗位成了腐敗的重災區(qū)”。因此，改革縣級政權內(nèi)部的個人集權現(xiàn)象，當是“縣政”建設的重中之重。最后再看省級政權。關于省級政權的建設問題，在當代中國的憲政理論中，很少看到專門的研究成果。事實上，中國的省級行政區(qū)人口較多，幅員較大，其規(guī)模相當于歐洲的大多數(shù)國家。這樣的“省情”，決定了“省政”建設既不同于“縣政”，也不能完全照搬“國政”。在中國歷史上，省級政權的安排變化多端，總體的趨勢是從集權走向分權，但從陳良宇等省級政要的案例看，“省政”要建設好一套結構合理、運行高效、監(jiān)督到位的權力關系，其重要性并不亞于中央政權。這種歷史教訓，在當代中國的“省政”建設中，應當給予充分的重視。

　　把以上兩個方面綜合起來，我們可以看到一個縱橫交錯的憲政框架：憲政建設既要注重中央政權機構的完善，但憲政體制并非止于中央政權機構，它還必須向下延伸，一直延伸到基層政權，甚至延伸到社區(qū)自治組織，因此，必須反復斟酌各級政權機構之間的權力劃分、責任劃分。只有根據(jù)與憲政有關的多個因素去考慮，特別是通過國政、省政、縣政與鄉(xiāng)政之間的協(xié)調(diào)發(fā)展、同步發(fā)展、科學發(fā)展，才可能建立起一個運行無礙的、具有中國特色的憲政體制。

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