韓西林:中國(guó)政治體制改革30年:回顧與思考
發(fā)布時(shí)間:2020-06-08 來源: 幽默笑話 點(diǎn)擊:
從1978年中共十一屆三中全會(huì)提出至今,中國(guó)政治體制改革已經(jīng)有了30年。30年來,中國(guó)政治體制改革起伏跌宕,精彩紛呈,充滿戲劇性。其中有成就,有經(jīng)驗(yàn),也有失誤和教訓(xùn)。比較中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制這兩大改革的鴻篇巨制,經(jīng)濟(jì)體制改革成就卓著,耀眼奪目;
而政治體制改革則步履蹣跚,充滿曲折,至今似乎仍然不得要領(lǐng)。特別是上一世紀(jì)九十年代以后,政治體制改革愈益冷靜,差不多已經(jīng)從人們的話語(yǔ)甚至思考中消失了。不過,畢竟中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革已經(jīng)進(jìn)行到相當(dāng)?shù)纳疃龋误w制改革的相對(duì)落后對(duì)整個(gè)改革造成了拖累這一點(diǎn)已經(jīng)非常明顯,政治體制改革不僅亟待著手進(jìn)行并且還需加緊進(jìn)行的必要性和緊迫性越來越凸現(xiàn)出來。政治體制改革成了中國(guó)改革與發(fā)展的關(guān)鍵。
社會(huì)系統(tǒng)是由一套完整的制度體系構(gòu)成的。不同的社會(huì)系統(tǒng)根本區(qū)別就在于其制度體系的性質(zhì)與功能不同。從廣義上講,每一個(gè)特定的制度體系(社會(huì)形態(tài))中的各項(xiàng)具體制度,相互間應(yīng)該是協(xié)調(diào)的,作用應(yīng)該是相互促成和互補(bǔ)的,互動(dòng)應(yīng)該是良性的。制度間的協(xié)調(diào)性和良性互動(dòng)出自于制度的對(duì)稱性。在制度對(duì)稱的狀態(tài)下,社會(huì)處于“全制度要素”治理狀態(tài),各項(xiàng)具體制度相得益彰、相輔相成,效用放大,此即所謂的“良治”狀態(tài)。反之,在制度不對(duì)稱的狀態(tài)下,各種制度互相耗損,效用彼此抵消,社會(huì)治理就會(huì)出現(xiàn)混亂。社會(huì)是統(tǒng)一有機(jī)體,各個(gè)制度領(lǐng)域之間密切相關(guān),如果這種相關(guān)是對(duì)稱的,社會(huì)發(fā)展就是良性的。社會(huì)各個(gè)制度領(lǐng)域又具有相對(duì)獨(dú)立性,所以可能出現(xiàn)不對(duì)稱現(xiàn)象。如果不對(duì)稱出現(xiàn),則發(fā)展就是不良的。不同的制度從對(duì)稱到不對(duì)稱再到對(duì)稱,是人類社會(huì)發(fā)展的規(guī)律之一。迄今為止,經(jīng)濟(jì)制度與政治制度是人類社會(huì)的兩大基本制度,這兩大基本制度客觀上必須是要有對(duì)稱性的。這種對(duì)稱性——人們一般稱為“適應(yīng)性”——是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。馬克思主義顯然也注意到了制度對(duì)稱問題。馬克思認(rèn)為,經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ),政治是上層建筑,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。社會(huì)的物質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段,便同它們一直在其中運(yùn)動(dòng)的現(xiàn)存生產(chǎn)關(guān)系或財(cái)產(chǎn)關(guān)系(這只是生產(chǎn)關(guān)系的法律用語(yǔ))發(fā)生矛盾。于是這些關(guān)系便由生產(chǎn)力的發(fā)展形式變成生產(chǎn)力的桎梏。那時(shí)社會(huì)革命的時(shí)代就到來了。隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變更,全部龐大的上層建筑也或慢或快地發(fā)生變革。這里,馬克思實(shí)際上就是講的制度的對(duì)稱性。
目前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已經(jīng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),其上層建筑必然、也必須發(fā)生相應(yīng)的變化,否則,舊的上層建筑就會(huì)對(duì)新的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)起阻礙乃至消蝕作用。就目前看,由于政治體制改革嚴(yán)重滯后,中國(guó)經(jīng)濟(jì)與政治這兩大基本制度已經(jīng)出現(xiàn)了嚴(yán)重的不對(duì)稱。如果這種情況長(zhǎng)時(shí)間得不到改變,在制度對(duì)稱規(guī)律的作用下,必將出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)制度的逆向調(diào)節(jié),以適應(yīng)政治制度對(duì)經(jīng)濟(jì)制度的要求。鄧小平正是在這個(gè)意義上警告說,我們所有的改革最終能不能成功,還是取決于政治體制改革。政治體制不改革是不可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的整體進(jìn)步的。
政治體制改革已為歷史發(fā)展的進(jìn)程客觀地提出,這不以任何人的意志為轉(zhuǎn)移,中國(guó)經(jīng)濟(jì)-社會(huì)的發(fā)展對(duì)此順之則昌,不順則必不昌。隨著中共十七大的召開,春江又到水暖時(shí),政治體制改革又將會(huì)有所動(dòng)作。在紀(jì)念改革開放30周年的今天,為將政治體制改革進(jìn)一步健康積極地向前推進(jìn),對(duì)政治體制改革進(jìn)程進(jìn)行一番回顧、總結(jié)與思考,很有必要。
一、中國(guó)政治體制改革的歷程
中國(guó)政治體制改革30年的歷程,大致可以分為四個(gè)階段:
第一階段,政治體制改革的探索啟動(dòng)期,時(shí)間大致是從1978年中共十一屆三中全會(huì)到1985年。
這一階段的起點(diǎn)是中共十一屆三中全會(huì)。
1978年12月,鄧小平為即將召開的中共十一屆三中全會(huì)作了《解放思想,實(shí)事求是,團(tuán)結(jié)一致向前看》的重要講話,一般認(rèn)為,這個(gè)講話應(yīng)該被看作是三中全會(huì)的主題報(bào)告。鄧小平在講話中指出,過去黨內(nèi)確實(shí)存在權(quán)力過分集中的官僚主義,許多重大問題往往是一兩個(gè)人說了算,別人只能奉命行事。現(xiàn)在的問題是法律很不完備,很多法律還沒有制定出來。往往把領(lǐng)導(dǎo)人說的話當(dāng)做“法”,不贊成領(lǐng)導(dǎo)人說的話就叫做“違法”,領(lǐng)導(dǎo)人的話改變了,“法”也就跟著改變。所以,“為了保障人民民主,必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變!盵1]這個(gè)講話雖然沒有將政治體制改革作為一項(xiàng)獨(dú)立的任務(wù)提出來,也沒有使用“政治體制改革”這個(gè)概念,但講話的內(nèi)容已經(jīng)觸及了政治體制改革的問題,實(shí)際上拉開了中國(guó)政治體制改革的序幕。
在十一屆三中全會(huì)上,隨著以鄧小平為核心的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體的開始形成,中國(guó)共產(chǎn)黨摒棄了“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的政治路線,重新恢復(fù)了中共八大關(guān)于我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)主要矛盾的判斷,作出了將黨和國(guó)家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來的重大決策。這標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨政治價(jià)值觀念的重大轉(zhuǎn)變,體現(xiàn)了這個(gè)黨正在從傳統(tǒng)意義上的“革命”政黨轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代意義的“執(zhí)政”政黨,預(yù)示著這個(gè)黨的執(zhí)政方式將要發(fā)生深刻的變化,為中國(guó)政治體制改革奠定了堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。
1979年,鄧小平在規(guī)劃我國(guó)改革的總體戰(zhàn)略目標(biāo)時(shí)指出,“我們的國(guó)家已經(jīng)進(jìn)入社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)期。我們要在大幅度提高社會(huì)生產(chǎn)力的同時(shí),改革和完善社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)制度和政治制度,發(fā)展高度的社會(huì)主義民主和完備的社會(huì)主義法制……建設(shè)高度的社會(huì)主義文明”。[2]這里,一針見血地指出社會(huì)主義的政治制度也不完善,提出了改革和完善社會(huì)主義政治制度的任務(wù)。
這一階段政治體制改革方面最重要的事件是鄧小平1980年8月18日在中央政治局?jǐn)U大會(huì)上所作的題為《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話。在這篇講話中,鄧小平對(duì)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度(即政治體制)的改革作了系統(tǒng)而精辟的論述。
這篇講話的主要思想和觀點(diǎn)是:
1.我國(guó)政治體制存在嚴(yán)重弊端。鄧小平在講話中指出,黨和國(guó)家現(xiàn)在的一些具體制度中,還存在不少的弊端,妨礙甚至嚴(yán)重妨礙社會(huì)主義優(yōu)越性的發(fā)揮。從黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度干部制度方面來說,“主要的弊端就是官僚主義現(xiàn)象,權(quán)力過分集中的現(xiàn)象,家長(zhǎng)制現(xiàn)象,干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象。”[3]
2.政治體制的嚴(yán)重弊端是黨和國(guó)家工作出現(xiàn)錯(cuò)誤的根本原因。講話認(rèn)為,我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤,固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想作風(fēng)有關(guān),但是“組織制度、工作制度方面的問題更重要”!八勾罅謬(yán)重破壞社會(huì)主義法制,毛澤東同志說過,這樣的事件在英、法、美這樣的西方國(guó)家不可能發(fā)生。他雖然認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn),但是由于沒有在實(shí)際上解決領(lǐng)導(dǎo)制度問題以及其他一些原因,仍然導(dǎo)致了‘文化大革命’的十年浩劫!彼裕邦I(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性!盵4]
3.政治體制改革很有必要,也很緊迫。講話指出,我國(guó)社會(huì)主義政治體制問題,關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色,必須引起全黨的高度重視!叭绻粓(jiān)決改革現(xiàn)行制度中的弊端,過去出現(xiàn)過的一些嚴(yán)重問題今后就有可能重新出現(xiàn)。”[5]只有對(duì)這些弊端進(jìn)行有計(jì)劃、有步驟而又堅(jiān)決徹底地改革,人民才會(huì)信任我們的領(lǐng)導(dǎo),才會(huì)信任黨和社會(huì)主義,我們的事業(yè)才有無(wú)限的希望。
4.對(duì)政治體制改革主要內(nèi)容的認(rèn)定。在政治體制改革方面,鄧小平認(rèn)為主要是要解決如下問題:一是改變權(quán)力過分集中的現(xiàn)象;
二是解決黨政不分,以黨代政的問題;
三是健全民主集中制,實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度;
四是解決好新老領(lǐng)導(dǎo)干部交接班的問題。此外,鄧小平還強(qiáng)調(diào),在改革黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制方面,要特別注意“肅清封建主義殘余影響”,因?yàn)椤吧厦嬷v到的種種弊端,多少都帶有封建主義色彩。”[6]
鄧小平的《關(guān)于黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話,為政治體制改革指明了方向和目標(biāo),規(guī)定了原則,奠定了理論基礎(chǔ)。
這一階段,在政治體制改革的實(shí)踐方面進(jìn)行的主要工作有:1981年的全國(guó)縣級(jí)直接選舉;
1982年的國(guó)家政府機(jī)構(gòu)大規(guī)模的精簡(jiǎn);
1982年為廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制而設(shè)立顧問委員會(huì);
1982年頒布新《憲法》;
1983-1984年對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)進(jìn)行改革,政社分開,取消人民公社制度等。
第二階段,政治體制改革的全面展開時(shí)期,時(shí)間大約是從1986年到1989年上半年,這是中國(guó)政治體制改革的高潮時(shí)期。
這一時(shí)期,中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了較快的速度。1984年中共中央作出《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》后,經(jīng)濟(jì)體制改革全面展開,日益深化,國(guó)家政治體制已明顯地與整個(gè)改革的進(jìn)程不相適應(yīng),形成對(duì)改革的阻礙。國(guó)際方面,蘇聯(lián)、東歐開始進(jìn)行政治體制改革,且一開始就動(dòng)作很大,來勢(shì)很猛。在這種國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的促動(dòng)下,中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)識(shí)到了政治體制改革的緊迫性,政治體制改革的步伐也明顯加快,中國(guó)的政治體制改革進(jìn)入了高潮。
1986年這一年在中國(guó)政治體制改革的進(jìn)程中是非常重要的一年,這一年,中共中央成立了政治體制改革研討小組,同時(shí)設(shè)立了工作機(jī)構(gòu)——中央政治體制改革辦公室,中國(guó)政治體制改革正式提上了黨和國(guó)家的工作日程。1986年,鄧小平對(duì)政治體制改革作出了一系列重要論述,其中反復(fù)強(qiáng)調(diào)了政治體制改革的必要性和緊迫性。鄧小平指出:“政治體制改革同經(jīng)濟(jì)體制改革應(yīng)該相互依賴,相互配合。只搞經(jīng)濟(jì)體制改革,不搞政治體制改革,經(jīng)濟(jì)體制改革也搞不通!盵7]他還講:“現(xiàn)在看,不搞政治體制改革不能適應(yīng)形勢(shì)。改革,應(yīng)該包括政治體制改革,而且應(yīng)該把它作為改革向前推進(jìn)的一個(gè)標(biāo)志!盵8]“現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步,都深深感到進(jìn)行政治體制改革的必要性。不改革政治體制,就不能保障經(jīng)濟(jì)體制改革的成果,不能使經(jīng)濟(jì)體制改革繼續(xù)前進(jìn),就會(huì)阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展,阻礙四個(gè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)!盵9]“我們?cè)絹碓礁械竭M(jìn)行政治體制改革的必要性和緊迫性!盵10]
1987年10月召開的中共十三大全面、系統(tǒng)地闡明了我國(guó)政治體制改革的總體設(shè)想。中共十三大勾畫了改革藍(lán)圖,提出要建立高度民主、法制完備、富有效率、充滿活力的社會(huì)主義政治體制,并對(duì)政治體制改革的緊迫性、目的、對(duì)象、原則、長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)與近期目標(biāo)等內(nèi)容作了全面闡述。
中共十三大在政治體制改革方面的主要思想是:
1.政治體制改革的目的。
大會(huì)認(rèn)為,政治體制改革的目的是為了在黨的領(lǐng)導(dǎo)下和社會(huì)主義制度下更好地發(fā)展社會(huì)主義生產(chǎn)力,充分發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)越性,創(chuàng)造比資本主義更高更切實(shí)的民主。
2.政治體制改革的目標(biāo)。
大會(huì)規(guī)定,進(jìn)行政治體制改革,就是要興利除弊,建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義民主政治。改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo),是建立高度民主、法律完備、富有效率、充滿活力的社會(huì)主義政治體制。改革的近期目標(biāo)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)內(nèi)對(duì)外開放,建立有利于提高效率、增強(qiáng)活力和調(diào)動(dòng)各方面積極性的領(lǐng)導(dǎo)體制。
3.政治體制改革的原則。
大會(huì)指出,我國(guó)的政治體制改革,是上層建筑的一次深刻變革。這種變革既無(wú)經(jīng)驗(yàn),又無(wú)現(xiàn)成的模式可循,只能遵循黨的實(shí)事求是,一切從實(shí)際出發(fā)的原則。從我國(guó)的國(guó)情出發(fā),充分考慮我國(guó)仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面的特點(diǎn),科學(xué)地設(shè)計(jì)改革的內(nèi)容、方法和步驟。
4.政治體制改革的方向。
大會(huì)強(qiáng)調(diào),我國(guó)的政治體制改革不是改變社會(huì)主義的根本制度,必須堅(jiān)持社會(huì)主義方向,通過消除具體制度上存在的弊端,使社會(huì)主義制度更加完善。政治體制改革不是削弱和取消黨的領(lǐng)導(dǎo),而是更好地改善和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。在中國(guó)這樣經(jīng)濟(jì)文化比較落后、人口眾多的國(guó)度里,只有堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義方向,才能保證社會(huì)主義安定團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定發(fā)展。
中共十三大將政治體制改革的目標(biāo)分為“長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)”和“近期目標(biāo)”,這表明,中共領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)充分估計(jì)到了中國(guó)政治體制改革的長(zhǎng)期性和艱巨性。在中共十三大關(guān)于政治體制改革的思想指導(dǎo)下,中國(guó)的政治體制改革邁入了一個(gè)新時(shí)期。
這一階段,在政治體制改革的實(shí)踐方面進(jìn)行的主要工作有:1987年全國(guó)人大通過了《村民委員會(huì)組織法(試行)》,邁出了基層民主實(shí)踐的一大步;
1988年,“以轉(zhuǎn)變政府管理職能為關(guān)鍵”的政府機(jī)構(gòu)改革啟動(dòng),并開始起草《國(guó)家公務(wù)員條例》,同時(shí)開始進(jìn)行黨政分開的嘗試;
1989年,全國(guó)人大通過《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》,使依法行政的法治意識(shí)開始形成。在這一時(shí)期,我國(guó)在加強(qiáng)人大立法權(quán)與監(jiān)督權(quán)、改進(jìn)選舉制度、建立社會(huì)協(xié)商與對(duì)話機(jī)制等多方面都有所建樹。
這一時(shí)期,在中共中央的帶領(lǐng)下,全國(guó)掀起了探索政治體制改革的熱潮,政治體制改革成為當(dāng)時(shí)學(xué)術(shù)界、宣傳理論界探討、研究、宣傳的最熱點(diǎn)問題。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
再次,黨政關(guān)系開始理順。政治體制改革以來,人們?cè)诳偨Y(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,結(jié)合政治學(xué)和現(xiàn)代管理科學(xué)基本理論,對(duì)執(zhí)政黨和政府的性質(zhì)、各自的工作內(nèi)容以及二者之間的關(guān)系進(jìn)行了深刻的探討,認(rèn)識(shí)和觀念越來越注重實(shí)效,越來越科學(xué)化。目前我們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到:政黨是政治組織而不是政權(quán)機(jī)關(guān),它只是通過政權(quán)機(jī)關(guān)貫徹自己的意志;
政府則是政權(quán)機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)器,它直接行使國(guó)家的統(tǒng)治和管理權(quán)。共產(chǎn)黨在掌握了國(guó)家政權(quán),成為執(zhí)政黨之后,如果直接行使政權(quán)機(jī)關(guān)權(quán)力,實(shí)際上是把執(zhí)政與行政混淆了起來,把黨這個(gè)政治組織與于國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)等同起來。黨直接行政,把各種權(quán)力都攬?jiān)谑种校聼o(wú)巨細(xì)一切都管,執(zhí)政黨變成了行政黨,這一方面使黨陷于行政管理的瑣碎事務(wù),黨變得事務(wù)化、行政化、官僚化,必然會(huì)影響黨對(duì)國(guó)家的整體領(lǐng)導(dǎo),降低執(zhí)政質(zhì)量;
另一方面也使行政機(jī)關(guān)無(wú)所適從,顯得多余,機(jī)構(gòu)重疊、人浮于事,權(quán)力界限不清楚,責(zé)任落實(shí)不明白,導(dǎo)致行政秩序混亂,公共管理無(wú)序,嚴(yán)重地影響了經(jīng)濟(jì)-社會(huì)的正常發(fā)展;
再一方面是執(zhí)政黨集大權(quán)于一身,違背了分權(quán)制衡的科學(xué)原則,不利于對(duì)權(quán)力的監(jiān)督,給權(quán)力的濫用和權(quán)力腐敗留下了制度空間,同時(shí)也使政治方面的一些不正,F(xiàn)象如家長(zhǎng)制、個(gè)人說了算、依附關(guān)系等等的產(chǎn)生成為可能?傊瑱(quán)力集中,貽害無(wú)窮!在明確黨與政的不同性質(zhì)后,我國(guó)在政治體制改革中著力解決黨的權(quán)力過于集中的問題,黨政關(guān)系開始理順,黨政開始合理分工,使這方面的情況得到很大改善。
這樣,由于黨政關(guān)系不斷合理化,政府行政職權(quán)得以加強(qiáng)。隨著黨組織不再干涉和包辦具體行政事務(wù),從中央到地方建立了自上而下的強(qiáng)有力的政府工作系統(tǒng),管好政府職權(quán)范圍的工作有了體制方面的保證,政府真正行使了行政職權(quán),F(xiàn)在,我國(guó)的各級(jí)政府已成為行政管理的中心,建立了嚴(yán)格的行政管理規(guī)章制度,實(shí)行了行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。這無(wú)疑是政治體制改革的一大成果。
2.政府和企業(yè)的關(guān)系向著有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向得到調(diào)整,進(jìn)一步合理化。
在我國(guó)傳統(tǒng)的政企關(guān)系格局中,政府直接管理企業(yè),企業(yè)不過是政府的附屬物,以政代企成為普遍現(xiàn)象。新的政企關(guān)系確認(rèn),政府與企業(yè)必須分開,企業(yè)必須進(jìn)入市場(chǎng),成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體;
必須建立產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰、經(jīng)營(yíng)權(quán)責(zé)明確、實(shí)施科學(xué)管理的現(xiàn)代企業(yè)制度。政府不能干預(yù)企業(yè)內(nèi)部的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán),政府只是通過制定市場(chǎng)規(guī)則、稅收制度等政策法規(guī),營(yíng)造一個(gè)合理、有效、正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境,企業(yè)在這樣的環(huán)境中,按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律,自主經(jīng)營(yíng),自我發(fā)展。國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行委托管理,即:國(guó)家作為出資者,有權(quán)選擇管理人,將企業(yè)全權(quán)委托給管理人經(jīng)營(yíng),國(guó)家只是對(duì)資產(chǎn)的安全進(jìn)行監(jiān)管,對(duì)資產(chǎn)的收益作出規(guī)定。政府和企業(yè)各自的權(quán)責(zé)明確、關(guān)系理順之后,政府不再為數(shù)量巨大的各種各樣的企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和發(fā)展傷腦筋,專注于管好和干好自己分內(nèi)的事情,政府的效率也得以提高。企業(yè)擺脫了政府的羈絆,只需考慮經(jīng)濟(jì)規(guī)律而不用再與政府周旋,經(jīng)營(yíng)自主,責(zé)任自擔(dān),后果自負(fù),簡(jiǎn)化了企業(yè)管理,省去了許多麻煩,一心一意謀發(fā)展,這對(duì)企業(yè)的發(fā)展當(dāng)然是有利的。另外,政府不再干預(yù)企業(yè),市場(chǎng)也變得干干凈凈,明明白白,交易也變得非常簡(jiǎn)單,這些,當(dāng)然有利力于整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
3.法制建設(shè)取得了可喜成就。
政治體制改革30年來,我們唯一一個(gè)在語(yǔ)言表述與實(shí)際內(nèi)容方面自始至終沒有什麼大的變化的指導(dǎo)思想和在實(shí)踐中也基本沒有遲疑與停頓的工作就是建立社會(huì)主義法治國(guó)家。因此,30年來,中國(guó)的法制建設(shè)取得了可喜成就。這方面首先表現(xiàn)在立法工作成績(jī)顯著。改革開放30年來,中國(guó)是世界上立法數(shù)量最多的國(guó)家。目前,我國(guó)國(guó)家生活和社會(huì)生活的主要方面基本上都已經(jīng)有法可依;
其次,普法工作取得了進(jìn)展,學(xué)法、講法已經(jīng)是日常生活中的普遍現(xiàn)象,老百姓已經(jīng)比較習(xí)慣于拿起法律武器來捍衛(wèi)自身權(quán)益,“打官司”也不再為民眾所畏懼;
再次,依法治理工作也在多方面展開,并向縱深發(fā)展,在治國(guó)理政方面曾經(jīng)是普遍現(xiàn)象并為人們習(xí)以為常的人治雖然還不能說已經(jīng)完全消除,但至少可以說已經(jīng)不是主流、而且是人人都可以批評(píng)的非正常狀況了;
又次,我國(guó)的基層民主建設(shè)也取得了突破性的進(jìn)展,村民自治組織已在全國(guó)普遍推開。我國(guó)先后頒布了選舉法、村民委員會(huì)組織法、居民委員會(huì)組織法等法律,對(duì)人民行使民主權(quán)利的法律途徑作出了具體規(guī)定,使民主有了法律保障。除以上幾項(xiàng)之外,還應(yīng)該著重提到的是中國(guó)的法律服務(wù)業(yè)也得到較快發(fā)展,法律援助工作取得很大進(jìn)展。律師法于1995年5月正式頒布實(shí)施,律師制度的框架基本形成。1994年1月,司法部正式提出建立法律援助制度,旨在為貧困者、弱者、殘者提供法律援助。1997年5月,中國(guó)法律援助基金會(huì)正式成立。目前,全國(guó)所有的省都建立了法律援助機(jī)構(gòu)。法律援助制度的建立,填補(bǔ)了我國(guó)司法制度的一項(xiàng)空白,使我國(guó)社會(huì)保障體系得到完善,也是我國(guó)司法制度現(xiàn)代化建設(shè)邁出的可喜一步。
4.共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度得到完善。
首先是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度實(shí)現(xiàn)了法制化。八屆人大一次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)憲法(修正案)》序言中增加了這樣的文字:“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展。”這就用根本大法的形式將此項(xiàng)制度確認(rèn)下來。八屆政協(xié)二次會(huì)議通過的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程(修正案)》中,把參政議政規(guī)定為政協(xié)的主要職能;
八屆全國(guó)政協(xié)常委第九次會(huì)議通過了《政協(xié)全國(guó)委員會(huì)關(guān)于政治協(xié)商參政議政的規(guī)定》,進(jìn)一步明確了政協(xié)履行職能的主要任務(wù)和基本方法。這些,為政協(xié)職權(quán)提供了法律依據(jù)和完善了法律手續(xù)。其次是中共與各民主黨派以及社會(huì)各方面、各階層人士合作與協(xié)商的形式逐步定型。中共中央主要領(lǐng)導(dǎo)人定期邀請(qǐng)各民主黨派主要領(lǐng)導(dǎo)人和無(wú)黨派人士舉行民主協(xié)商會(huì),就中共中央將要提出的大政方針問題進(jìn)行協(xié)商。這種會(huì)議一般每年舉行一次。中共中央主要領(lǐng)導(dǎo)人還定期邀請(qǐng)各民主黨派主要領(lǐng)導(dǎo)人和無(wú)黨派人士座談,內(nèi)容不限,但一般是談心、交流溝通思想、通報(bào)情況、征求意見、聽取政策性建議、就某個(gè)專題進(jìn)行討論等等。這種會(huì)議一般每?jī)蓚(gè)月舉行一次。再次是在有關(guān)政治協(xié)商與多黨合作的一系列法律和文件中,對(duì)政治協(xié)商和民主監(jiān)督的內(nèi)容作了明確規(guī)定。政治協(xié)商的主要內(nèi)容如:國(guó)家在社會(huì)主義物質(zhì)文明建設(shè)、精神文明建設(shè)、民主法制建設(shè)和改革開放方面的重要方針政策和重要部署,政府工作報(bào)告,國(guó)家財(cái)政預(yù)算,經(jīng)濟(jì)-社會(huì)發(fā)展規(guī)劃,國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)方面的重大事項(xiàng),國(guó)家的重要法律草案,中共中央提出的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人選,行政區(qū)劃,外交方針等;
民主監(jiān)督的主要內(nèi)容如:國(guó)家憲法與法律、法規(guī)的實(shí)施情況,國(guó)家重要方針政策地貫徹情況,國(guó)家發(fā)展計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行情況,國(guó)家機(jī)關(guān)及各級(jí)公務(wù)員履行職責(zé)、遵守法紀(jì)、廉潔奉公等方面的情況等等。此外,還有一些民主黨派和無(wú)黨派人士進(jìn)入各級(jí)政府和司法機(jī)關(guān)擔(dān)任了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。這一切表明:各民主黨派和無(wú)黨派人士在我國(guó)政治生活中已經(jīng)占有了相當(dāng)重要的地位,我國(guó)國(guó)家政權(quán)的全民性日益得到實(shí)現(xiàn)。
5.機(jī)構(gòu)改革取得一定成效。
我國(guó)政府機(jī)構(gòu)雖多次進(jìn)行改革,但實(shí)際情況是:想法好、初衷好,但預(yù)期效果卻始終沒有達(dá)到。直到中共十七大召開前,我國(guó)機(jī)構(gòu)膨脹的情況仍然非常嚴(yán)重。龐大的機(jī)構(gòu)所耗費(fèi)的巨額開支,使國(guó)民經(jīng)濟(jì)不堪重負(fù)。中共十四大報(bào)告中指出的那種“已經(jīng)到了非改不可的地步”的情況其實(shí)并沒有根本改變,這方面的改革從結(jié)果來看雖然乏善可陳,但也不能說絲毫沒有進(jìn)展。這里值得一提的是我國(guó)干部人事制度改的改革,其中最突出的是兩點(diǎn):一是建立了干部離退休制度,廢除了干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制。二是1993年《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》正式發(fā)布實(shí)施,標(biāo)志著我國(guó)干部人事制度已進(jìn)入現(xiàn)代化進(jìn)程。
機(jī)構(gòu)改革之所以步履維艱,主要是因?yàn)闄C(jī)構(gòu)問題是我國(guó)政治體制中很深層次的問題,機(jī)構(gòu)改革可以說是諸多改革中最具實(shí)質(zhì)性的利益博弈。機(jī)構(gòu)問題積累的時(shí)間較長(zhǎng)(延安整風(fēng)就已經(jīng)提出了這樣的問題,當(dāng)時(shí)的提法是“精兵簡(jiǎn)政”),涉及的問題面又深又廣,它牽涉到其切身利益的那些人可不是一般的工人、農(nóng)民,而是領(lǐng)導(dǎo)層(“統(tǒng)治階級(jí)”),這個(gè)階層是我國(guó)目前社會(huì)中隊(duì)伍最為龐大的階層,而且是國(guó)體的支柱。工農(nóng)不穩(wěn)會(huì)導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn),而“黨政干部”不穩(wěn)則會(huì)使國(guó)家不穩(wěn)!一般說來,這個(gè)階層的利益是不容許稍有觸動(dòng)的,弄不好整個(gè)國(guó)家的大廈就會(huì)傾倒!(戈?duì)柊蛦谭虻母母镌谶@方面就有極其深刻的教訓(xùn)。┧裕瑱C(jī)構(gòu)改革就不僅僅是機(jī)構(gòu)問題,而是涉及到共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),涉及到國(guó)家的基本制度的帶有根本性的問題。
我國(guó)機(jī)構(gòu)改革任重而道遠(yuǎn),目前要進(jìn)行總結(jié)并作出結(jié)論性的評(píng)價(jià)還為時(shí)尚早,在這里有必要指出的只是:從上到下對(duì)機(jī)構(gòu)改革并未喪失信心,這方面的改革沒有放棄,仍在進(jìn)行。當(dāng)前,中共十七大和十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議對(duì)新一輪機(jī)構(gòu)改革又進(jìn)行了新的部署,本次機(jī)構(gòu)改革將突出三個(gè)重點(diǎn):一是加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控;
二是著眼于保障和改善民生;
三是按照探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制要求,對(duì)一些職能相近的部門進(jìn)行整合。其中的核心內(nèi)容就是所謂的“大部制”。當(dāng)然,其效果如何,我們還將拭目以待。
三、中國(guó)政治體制改革的基本經(jīng)驗(yàn)
中國(guó)政治體制改革30年,可以總結(jié)出以下一些基本經(jīng)驗(yàn):
1.對(duì)政治體制改革的性質(zhì)作了正確的界定,確認(rèn):政治體制改革是對(duì)原有體制進(jìn)行完善,而不是對(duì)基本政治制度的全盤否定。
中國(guó)政治體制改革起步之初,鄧小平就力主積極、穩(wěn)妥。鄧小平政治體制改革理論以克服社會(huì)主義政治體制的弊端為基本出發(fā)點(diǎn),具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性,改革是這一理論的宗旨。之所以提改革而不提革命,是因?yàn)椤案母锸巧鐣?huì)主義制度的自我完善”[13],而不是改變社會(huì)主義的基本制度。鄧小平深刻地揭示了蘇聯(lián)式傳統(tǒng)社會(huì)主義的弊端。他認(rèn)為,產(chǎn)生這些弊端的根本原因是政治體制的一些具體方面、一些具體制度不合理、不健全、不完善,而克服這些弊端的根本出路是積極穩(wěn)妥的推行政治體制改革。鄧小平一代中共領(lǐng)導(dǎo)人在論及政治體制改革時(shí),開始曾使用的是“政治制度”和“政治制度改革”這樣的提法,也用過“黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革”這樣的提法。直到1982年,胡耀邦在中共十二大的報(bào)告中,才正式使用“政治體制”這個(gè)概念。此后,黨和國(guó)家的文件,鄧小平等中共領(lǐng)導(dǎo)人的講話中就不再提“政治制度改革”,而統(tǒng)一提“政治體制改革”。把政治制度和政治體制區(qū)分開,就明確了:政治體制改革是克服原有體制的弊端,對(duì)原有體制進(jìn)行完善,其目的是使原有制度更加鞏固,而不是要改變國(guó)家的根本制度。鄧小平是我國(guó)政治體制改革的總設(shè)計(jì)師,他在1980年所作的《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》和1986年所作的《關(guān)于政治體制改革問題》兩篇講話及其他一些報(bào)告、講話中,全面地論述了中國(guó)的政治體制改革,對(duì)這一改革的具體內(nèi)容、目的、總體目標(biāo)、指導(dǎo)原則、方法步驟等等都做了具體的規(guī)定,從而為我國(guó)政治體制改革提供了科學(xué)依據(jù)和指導(dǎo)方針。30年的政治體制改革,正是堅(jiān)定地貫徹了當(dāng)初對(duì)“改革”的這一定性,才取得了既克服了原有體制的若干弊端,又堅(jiān)持并鞏固了社會(huì)主義制度的效果。中國(guó)改革沒有出現(xiàn)蘇聯(lián)、東歐式結(jié)果,這是根本原因之一。
2.對(duì)政治體制改革的方法作了正確的規(guī)定,提出:中國(guó)政治體制改革必須是漸進(jìn)式地進(jìn)行,而不能急于求成。
30年的政治體制改革,基本是遵循先急后緩,先易后難,先外圍后核心,層層剝筍、逐步到位這樣的方式一步一步逐漸展開、不斷深入進(jìn)行的。先急后緩:先解決當(dāng)務(wù)之急。即:為改革開放的進(jìn)程所提出非馬上解決不可,不解決就會(huì)影響發(fā)展總體進(jìn)程的問題一定要立即解決,如干部年輕化、知識(shí)化,領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制,人民公社體制等等,這些問題不解決,改革開放就無(wú)法進(jìn)行,所以必須立即解決。而別的那些相對(duì)來講不是那麼急的問題就可以先放一放;
先易后難:在先急后緩的前提下,先解決容易解決的問題,后解決難度大的問題。比如,機(jī)構(gòu)改革就比建立退休制度難,所以就先退休,后精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)人;
先外圍后核心:先解決遠(yuǎn)離國(guó)體的問題,后解決與國(guó)體聯(lián)系較緊密的問題。比如人大、政府體制先改革,黨內(nèi)制度、政黨制度的改革可以后一步。決策體制、議事制度先改革,批評(píng)和監(jiān)督體制的改革和完善可以后一步;
層層剝筍、逐步到位:有些事情不一定一步完成,分成幾個(gè)階段完成比較好,這方面的典型事例就是顧問委員會(huì)的設(shè)立和撤銷。這種改革的策略不是全線出擊,而是重點(diǎn)突破,使我們能夠集中精力、扎扎實(shí)實(shí)、一個(gè)一個(gè)地真正解決問題,保證了整個(gè)改革穩(wěn)定、有序、有效地進(jìn)行。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
3.牢牢把握改革的總體性、全局性和整體目標(biāo)的一致性。
經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革都是總體改革中的部分,都要服從而不能脫離整個(gè)改革的全局,因此,政治體制改革必須與經(jīng)濟(jì)體制改革一致。這就是鄧小平在1986年指出的:“政治體制改革同經(jīng)濟(jì)體制改革應(yīng)該相互依賴,相互配合。只搞經(jīng)濟(jì)體制改革,不搞政治體制改革,經(jīng)濟(jì)體制改革也搞不通!盵14]
在同一篇講話中,鄧小平還講到:“重要的是政治體制不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求。”[15]這就提出了不同方面的改革的適應(yīng)性問題,特別是政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革的適應(yīng)性問題。適應(yīng)性即是同步性,也就是說,政治體制改革必須與經(jīng)濟(jì)體制改革相互對(duì)稱,相互促成,相互依賴,相互配合,這里有兩個(gè)方面的意思:一是二者在實(shí)質(zhì)、內(nèi)容與目標(biāo)上要一致,不能兩張皮,各搞一套,更不能相互矛盾、相互背離。中共十四大把經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)規(guī)定為建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,相應(yīng)地把政治體制改革的目標(biāo)規(guī)定為建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義民主政治,這在目標(biāo)和方向上就是一致的。這樣,二者就會(huì)相輔相成,相得益彰。相反的例子如當(dāng)初熱鬧一時(shí)的“新權(quán)威主義”,其倡導(dǎo)者在經(jīng)濟(jì)上主張“分權(quán)”,在政治上主張“集權(quán)”,使政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革相互對(duì)立、自相矛盾,如果真的按照“新權(quán)威主義”者的主張進(jìn)行政治體制改革,其結(jié)果必然會(huì)使政治經(jīng)濟(jì)兩大體制陷入相互干擾、相互消蝕和尖銳沖突之中。“新權(quán)威主義”沒有為歷史所選擇原因即在于此。“新權(quán)威主義”的倡導(dǎo)者顯然是照搬了東亞國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn),而沒有考慮中國(guó)的具體國(guó)情,這在方法上與當(dāng)初王明輩照搬蘇俄經(jīng)驗(yàn),反對(duì)農(nóng)村路線,主張城市暴動(dòng)如出一轍。適應(yīng)性的第二個(gè)意思是:政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革在時(shí)間與步驟上不能相距太遠(yuǎn),而必須大體同步。所謂大體同步,當(dāng)然不是指非要齊頭并進(jìn),而是指二者不能脫節(jié),更不能有所偏廢。政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革在客觀上是緊密相聯(lián)、不可分離的,無(wú)論哪一方面,進(jìn)行到任何一個(gè)步驟,都會(huì)對(duì)對(duì)方提出相應(yīng)的改革要求,這就叫“對(duì)稱”,或者叫“配套”。如果這種作為改革正常進(jìn)行的前提條件的“對(duì)稱”和“配套”不能實(shí)現(xiàn),整個(gè)改革就會(huì)發(fā)生紊亂,就會(huì)停止,甚至夭折,這絕不是危言聳聽。“殷鑒不遠(yuǎn),在夏后之世!焙蒸敃苑驎r(shí)期的蘇聯(lián),雖搞過多次經(jīng)濟(jì)改革,但從未有過實(shí)質(zhì)性的政治改革,結(jié)果經(jīng)濟(jì)改革屢改屢敗。戈?duì)柊蛦谭蛴质橇硪粋(gè)極端,政治改革且急且快,經(jīng)濟(jì)改革卻遲遲沒有動(dòng)作,在沒有使人民得到任何經(jīng)濟(jì)實(shí)惠的情況下進(jìn)行以自由化為取向的政治改革,結(jié)果導(dǎo)致了國(guó)家解體、制度瓦解、執(zhí)政黨下臺(tái)。再看我國(guó),改革從農(nóng)業(yè)與農(nóng)村開始,獲得了相當(dāng)?shù)某晒Α_@當(dāng)然首先是突破口選得好,但政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革大體同步、基本對(duì)稱也是關(guān)鍵因素。也就是說,我們?cè)谕菩薪?jīng)濟(jì)方面的改革的同時(shí),也進(jìn)行了政治方面必要和相應(yīng)的配套改革,從而才使得經(jīng)濟(jì)改革能夠進(jìn)行。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)與政治實(shí)際上是一個(gè)事物的兩個(gè)方面,一種政治安排其實(shí)質(zhì)是一種特定的經(jīng)濟(jì)利益格局,經(jīng)濟(jì)形態(tài)是靠政治制度來保護(hù)的,反過來也是這樣,每一既定的經(jīng)濟(jì)形態(tài)都必須要披上足夠堅(jiān)硬的政治鎧甲,要想取得經(jīng)濟(jì)內(nèi)核,必須敲開政治外殼。沒有人權(quán)宣言,沒有普選,沒有議會(huì)民主,很難想象私有制、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及大工業(yè)。我國(guó)改革的實(shí)際情況也是如此,我們?cè)谕菩屑彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這一經(jīng)濟(jì)體制方面(實(shí)質(zhì)上是一種利益分配格局)的改革的幾乎同時(shí),廢除了屬于政治體制范疇的“政社合一”的人民公社,剝?nèi)チ嗽心欠N大量侵占農(nóng)民利益的經(jīng)濟(jì)模式的政治保護(hù)膜,這才使農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的改革得以順利進(jìn)行。試想,如果不廢除人民公社制度,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制能夠推行嗎?這方面我們也有教訓(xùn),那就是城市改革。城市經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)是搞活國(guó)有大中型企業(yè),這個(gè)任務(wù)提出至少有20多年了,至今效果并不理想,這其中一個(gè)重要的原因就在于政治體制方面政企不分的問題未能從根本上解決,政府職能沒有轉(zhuǎn)變,政府還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府。國(guó)有企業(yè)仍然是政府的附屬,被政府死死地管住,企業(yè)行為從根本上說仍然是政府行為。目前我國(guó)的國(guó)有企業(yè)受國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo),國(guó)資委受政府(最終還是受黨委)領(lǐng)導(dǎo),政府用行政手段保證國(guó)有企業(yè)、特別是國(guó)家獨(dú)資的大型企業(yè)在資源使用、經(jīng)營(yíng)權(quán)力以及市場(chǎng)占有諸方面的絕對(duì)壟斷地位,從而保證這部分企業(yè)享有壟斷利潤(rùn),以這種方式使這部分企業(yè)不僅不再虧損,而且還可以享受高工資、高福利。[16]同時(shí),壟斷利潤(rùn)中有相當(dāng)大的一大部分上繳給了政府,給了政府的“高消費(fèi)”以雄厚的資金支持(當(dāng)然,政府也會(huì)用這些錢去從事一些“善舉”,以改善政府在民眾心目中的形象。)這樣的模式目前已基本定型,并且已經(jīng)持續(xù)了一段時(shí)間,由于這樣的模式能夠?qū)崿F(xiàn)政府以及國(guó)有企業(yè)這樣一些強(qiáng)勢(shì)階層利益的最大化,因而得到了政治方面的認(rèn)同以及來自政治體制方面的支持,要想打破它是很難的。但是,少數(shù)社會(huì)階層壟斷國(guó)家資源獨(dú)享高福利是絕對(duì)違背公平、公正原則的!并且企業(yè)受制于政府,市場(chǎng)調(diào)節(jié)根本無(wú)從談起!表面上看,國(guó)有企業(yè)的虧損問題好像是解決了,國(guó)有企業(yè)不僅不再虧損,而且每年還實(shí)現(xiàn)了巨額利潤(rùn)。國(guó)有企業(yè)既然實(shí)現(xiàn)了利潤(rùn),那麼,以國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善,每年都有巨額虧損為理由要求對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行改革的主張自然就站不住腳了,“國(guó)退民進(jìn)”的議論也不攻自破了?墒聦(shí)是,人們的嘴雖然堵住了,問卻并沒有解決,國(guó)有企業(yè)在政府的百般呵護(hù)下獨(dú)享其尊,不僅使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平、公正的原則受到嚴(yán)重破壞,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不能真正建立,而且還使得國(guó)有企業(yè)的問題與毛病越來越嚴(yán)重。目前,國(guó)有企業(yè)們既像一群被慣壞了的“壞孩子”,又像一伙有恃無(wú)恐的“衙內(nèi)”,整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)秩序和市場(chǎng)環(huán)境被它們攪得烏煙瘴氣、一團(tuán)混亂!可以肯定地說,這樣的情況不結(jié)束,政企不徹底分開,從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,不僅建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn),我國(guó)經(jīng)濟(jì)中的深層次問題——比如高消耗、低效益、資源的嚴(yán)重破壞、環(huán)境的過度污染、投資持續(xù)過熱、分配愈益不公、表現(xiàn)為“大財(cái)政”甚至明目張膽的“奢侈財(cái)政”的集團(tuán)性和階層性腐敗、鋪張浪費(fèi)、肆意揮霍等等——也必將會(huì)越來越嚴(yán)重。這樣發(fā)展下去,其后果不言而喻!
所以,政治體制改革必須與經(jīng)濟(jì)體制改革對(duì)稱、同步、一致。
4.政治體制改革要慎之又慎。
鄧小平曾經(jīng)說過,政治體制改革“太困難,每項(xiàng)改革涉及的人和事都很廣泛,很深刻,觸及許多人的利益,會(huì)遇到很多的障礙,需要審慎從事。……國(guó)家這麼大,情況太復(fù)雜,改革不容易,因此決策一定要慎重,看到成功的可能性較大以后再下決心!盵17]
政治體制與共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位密切相關(guān),也與社會(huì)主義的根本制度密切相關(guān),所以,政治體制改革務(wù)必慎之又慎,稍有閃失,后果將很難收拾。這里一個(gè)很重要的方面是論證工作一定要先一步做好,其中需要特別注意的是,每一項(xiàng)具體改革在實(shí)施之前,既要考慮合理性,也要考慮現(xiàn)實(shí)可行性:認(rèn)定是正確的就要大膽去做,不能畏縮不前;
做之前一定要考慮客觀條件是否具備,考慮成功率,避免急躁冒進(jìn)。我國(guó)政治體制改革采取了先研討、后實(shí)施的做法,就盡可能地規(guī)避了風(fēng)險(xiǎn)。這是我國(guó)政治體制改革造成的社會(huì)震動(dòng)小,成效較好的重要原因之一。
四、繼續(xù)政治體制改革首先要解決的問題
第一,改變權(quán)力推動(dòng)發(fā)展的模式,嚴(yán)格界定權(quán)利的作用范圍,盡量使權(quán)力與市場(chǎng)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)發(fā)展分離。
30年的中國(guó)改革是自上而下地進(jìn)行的,每一項(xiàng)重大的改革幾乎都是從上往下強(qiáng)行推行的。因此,權(quán)力的作用是改革成功的關(guān)鍵,整個(gè)改革權(quán)力推動(dòng)的特點(diǎn)十分明顯。在權(quán)力的推動(dòng)下,自上、自下、自左、自右而來的阻力基本上都能有效地得以克服(即是沒有克服,也能被壓制在不至于影響大局的程度以內(nèi)),改革基本上暢通無(wú)阻,發(fā)展也實(shí)現(xiàn)了高速度。
中國(guó)是一個(gè)人口眾多、內(nèi)部差異較大、發(fā)展極不均衡的超大型國(guó)家,在社會(huì)改革與經(jīng)濟(jì)起飛的初期階段,一般來說必須要有權(quán)力的推動(dòng),否則改革與發(fā)展的進(jìn)程就無(wú)法啟動(dòng)。因?yàn)樵谶@一階段,改革與發(fā)展的共識(shí)還沒有形成,人們對(duì)宣傳中的未來社會(huì)還抱有懷疑,傳統(tǒng)的觀念還有很大的束縛作用,原有體制還在運(yùn)作,既定的理念以及路線、方針、政策還處于主流地位,現(xiàn)有的利益格局還有相當(dāng)?shù)哪绦裕鹊美婕瘓F(tuán)的強(qiáng)勢(shì)地位、主導(dǎo)影響力以及無(wú)可抗拒的支配能力還沒有改變,要想撼動(dòng)并進(jìn)而改變這一切,需要一種與暴力革命差不多力量相當(dāng)?shù)某瑥?qiáng)沖擊力。這種情況決定了這一時(shí)期權(quán)力、甚至超強(qiáng)權(quán)力的關(guān)鍵作用。在這一時(shí)期,權(quán)力推動(dòng)具有合理性。
但是,在現(xiàn)時(shí)的中國(guó),權(quán)力的效用雖然并沒有什麼改變,但隨著發(fā)展的進(jìn)程,隨著傳統(tǒng)力量和原有勢(shì)力的被克服,隨著改革共識(shí)的形成,權(quán)力的推動(dòng)作用已經(jīng)不必要了,改革與發(fā)展靠權(quán)力的推動(dòng)才得以進(jìn)行的情況已經(jīng)改變了。權(quán)力完成了它的歷史使命,到了應(yīng)該退出游戲的時(shí)候了。權(quán)力推動(dòng)本來就是權(quán)宜之計(jì),因?yàn)闄?quán)力是把雙刃劍,以前它的利大于弊,而現(xiàn)在,它的負(fù)面作用已經(jīng)上升為主要的方面了。
中國(guó)目前的情況是:由于一個(gè)時(shí)期對(duì)權(quán)力過度倚重而使權(quán)力變得越來越驕橫,進(jìn)而在很大程度上出現(xiàn)了權(quán)力失控。這其中最為嚴(yán)重的是權(quán)力完全徹底地介入、干預(yù)并支配經(jīng)濟(jì)活動(dòng),這種情況使得整個(gè)經(jīng)濟(jì)陷入了一種扭曲的畸形狀態(tài),在這種狀態(tài)下,公共權(quán)力成為幾乎所有交易中的決定性的要素。這就形成了現(xiàn)實(shí)中國(guó)特殊的財(cái)富定律:一項(xiàng)交易是否獲利,獲利多少,最終取決于此項(xiàng)交易中是否有公共權(quán)力介入以及介入的程度。這種情況導(dǎo)致了尋租活動(dòng)的猖獗、公共權(quán)力的嚴(yán)重濫用、官員的大面積腐敗、極度的社會(huì)不公正以及資源和社會(huì)財(cái)富的可怕的浪費(fèi)。而這一切又是社會(huì)矛盾激化、進(jìn)而社會(huì)不穩(wěn)定、進(jìn)而社會(huì)動(dòng)亂的極有效的誘因。這種狀況如果不能得到改善,所實(shí)現(xiàn)的發(fā)展就將是一種壞的發(fā)展。
具體說來,在今后的發(fā)展中,如果不能改變權(quán)力推動(dòng)模式、權(quán)力仍然全面介入經(jīng)濟(jì)生活的話,以下弊端將會(huì)越來越嚴(yán)重:
1.在權(quán)力介入交易的情況下,必然造成資源配置的不合理以及資源的浪費(fèi)。在真實(shí)而完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,每一項(xiàng)交易參與者都完全是出于自愿,這時(shí)的交易成本是最低的。如果交易各方都完全出于自愿,自然就不需要權(quán)力的介入。權(quán)力之所以介入,說明參與交易各方中至少有一方并不是出于自愿(在有些極端的情況下甚至所有各方都不是出于自愿),這樣,交易發(fā)生就是出于強(qiáng)迫,這就破壞了交易的自然性、合理性與公平性。交易在強(qiáng)迫的情況下完成,首先會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)信號(hào)——價(jià)格,成本,需求等等——出現(xiàn)失真,這必然造成投資者和經(jīng)營(yíng)者的錯(cuò)誤,從而使他們受到傷害;
其次,交易之所以在權(quán)力的壓力下才能強(qiáng)迫進(jìn)行,必然是因?yàn)橛袇⑴c者認(rèn)為此項(xiàng)交易“不劃算”,這種“不劃算”從微觀上看是經(jīng)營(yíng)者的交易費(fèi)用增加從而相對(duì)成本增加,在宏觀上看就是社會(huì)資源的浪費(fèi);
再次,強(qiáng)迫交易必然改變資源的自然合理流向,造成資源配置的不合理。所以,權(quán)力介入交易,必然破壞市場(chǎng)原則,造成市場(chǎng)扭曲,經(jīng)濟(jì)生活混亂,交易萎縮,最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)衰退。
2.權(quán)力介入交易的情況不改變,就不能建立起真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。權(quán)力之所以能介入市場(chǎng),干預(yù)交易,是由于權(quán)力掌握著資源,并支配著資源的配置。在權(quán)力支配資源配置的情況下,市場(chǎng)就無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的配置,而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的第一要義就在于市場(chǎng)對(duì)資源的配置。所以,資源的權(quán)力配置與市場(chǎng)配置是絕對(duì)不相容的。與資源的權(quán)力配置相對(duì)稱的只能是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)而非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。
3.權(quán)力推動(dòng)模式必然要求具備龐大的政府,這樣的政府中有著數(shù)量巨大的公務(wù)人員,密密麻麻、重重疊疊、相互牽制而又功能相互沖抵的、五花八門的權(quán)力機(jī)構(gòu),最后是天文數(shù)字般的、高額的財(cái)政支出;
4.權(quán)力推動(dòng)模式勢(shì)必造成權(quán)力的專橫與濫用,造成執(zhí)法式的違法,造成經(jīng)常地、大面積地、毫無(wú)顧忌地對(duì)廣大人民群眾基本權(quán)利的侵害。
5.權(quán)力推動(dòng)模式必然帶來由于政府干預(yù)或行政管制市場(chǎng)而形成的級(jí)差收入的飆升,這極大地刺激了尋求直接非生產(chǎn)性利潤(rùn)活動(dòng)的積極性。權(quán)力成了交易活動(dòng)是否成功的決定性要素,權(quán)力就成了利潤(rùn)的最主要、最簡(jiǎn)單、最直接了當(dāng)?shù)膩碓础D屈N,“尋權(quán)”就自然成為經(jīng)營(yíng)者最重要的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。與此相對(duì)應(yīng),與“尋權(quán)”相“配套”的“尋租”也就成了權(quán)力機(jī)構(gòu)和掌握權(quán)力者最感興趣、最愿意去積極從事的日;顒(dòng);
6.權(quán)力推動(dòng)模式必然對(duì)決策的科學(xué)化造成負(fù)面影響。
所以,在權(quán)力推動(dòng)模式下,發(fā)展不可能正常,也不可能持久。因此,怎樣約束權(quán)利、使權(quán)力的使用與運(yùn)作處于正常的、良性的狀態(tài),是進(jìn)一步政治體制改革需要解決的最關(guān)鍵的問題。
改變權(quán)力推動(dòng)模式,使權(quán)力退出經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
實(shí)現(xiàn)真正的市場(chǎng)化,首先還是要解決觀念方面的問題。如對(duì)東亞經(jīng)驗(yàn)怎麼看?有人認(rèn)為,東亞國(guó)家(日本、南韓、新加坡)和地區(qū)(臺(tái)灣、香港)在現(xiàn)代化過程中充分運(yùn)用政府權(quán)威,用“權(quán)威政治”、“強(qiáng)人政治”、“硬政權(quán)”來自上而下地推動(dòng)現(xiàn)代化,從而在較短時(shí)期就實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)起飛,這樣的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。這種觀點(diǎn)值得商榷。中國(guó)與東亞國(guó)家以及地區(qū)固然有著諸多共同點(diǎn),但區(qū)別還是很明顯的。最根本的區(qū)別在于,中國(guó)是一個(gè)有著長(zhǎng)期封建專制傳統(tǒng)的國(guó)家,反封建的任務(wù)從未徹底完成過,正因?yàn)槿绱,才有毛澤東晚年這樣的現(xiàn)象出現(xiàn),才有“文革”這樣的事發(fā)生,即使在今天,現(xiàn)實(shí)生活中集權(quán)過多、專制嚴(yán)重、家長(zhǎng)制、個(gè)人說了算、濫用權(quán)力等現(xiàn)象依然嚴(yán)重,所以,應(yīng)該做的是限制和規(guī)范權(quán)力,而不是延伸和擴(kuò)張權(quán)力。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼庫(kù)爾•奧爾森曾對(duì)現(xiàn)代化過程中由于掌握權(quán)力資源而形成的分利集團(tuán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的阻礙和危害作用進(jìn)行了相當(dāng)深入的研究,他在《國(guó)家興衰探源:經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、滯脹與社會(huì)僵化》一書中指出,特殊的分利集團(tuán)受到抑制或削弱的國(guó)家,在建立了穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)秩序和法律制度之后,其經(jīng)濟(jì)就會(huì)相當(dāng)迅速的增長(zhǎng)。他指出,分利集團(tuán)的數(shù)目及其成立的時(shí)間長(zhǎng)短與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有統(tǒng)計(jì)學(xué)上的負(fù)相關(guān)性。其原因就在于,特殊的利益集團(tuán)為了自身的狹隘利益而具有排他性。它們往往利用自己所擁有的社會(huì)和政治資源,阻礙技術(shù)的進(jìn)步和資源的合理流動(dòng),并通過權(quán)錢交易來降低生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的報(bào)酬。分利集團(tuán)的活動(dòng)不是增加社會(huì)總收入而是減少社會(huì)總收入。奧爾森認(rèn)為,單純的自由貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)要素流動(dòng)并不足以導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),政府還必須采取限制分利集團(tuán)的措施。他以印度為例,指出,半個(gè)世紀(jì)來印度一直奉行自由貿(mào)易的政策,但并沒有由此獲得繁榮與發(fā)展,這主要是由于以種姓制度為特征的分利集團(tuán)在起抑制作用[18]。
當(dāng)前中國(guó)現(xiàn)實(shí)中一個(gè)很明顯的事實(shí)是,掌權(quán)者階層已經(jīng)形成為一個(gè)特殊的“分利集團(tuán)”,這個(gè)“分利集團(tuán)”制定政策并推行政策,自身獲利最大化是它所有行為的根本出發(fā)點(diǎn),如果在這同時(shí)整個(gè)社會(huì)也得到了進(jìn)步,那也只不過是“看不見的手”作用的結(jié)果,由于公正原則被破壞導(dǎo)致貧富差別的拉大,這樣的進(jìn)步其實(shí)更符合帕累托優(yōu)化的描述。
權(quán)力不應(yīng)該也不需要干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng),理由正如亞當(dāng)•斯密所陳述過的那樣,經(jīng)濟(jì)活動(dòng)充分的自由不僅能夠給參與者帶來好處,對(duì)社會(huì)發(fā)展來說也是最好的途徑,因?yàn)橐粋(gè)“只盤算他自己的得益”的個(gè)人總是“受一只看不見的手的指引,去達(dá)到一個(gè)同他的盤算不相干的目的。對(duì)于社會(huì)來說,不相干并不總是壞事。他在追求他自己的利益時(shí)促進(jìn)社會(huì)的利益,常常比他實(shí)在想促進(jìn)時(shí)還更有效果!痹谒姑芸磥恚(jīng)濟(jì)-社會(huì)的發(fā)展不僅不需要權(quán)利的介入,甚至不需要推動(dòng)發(fā)展的主觀故意!“我沒聽說過,那些裝作是為公眾的利益做交易的人做了多少好事! [19]恰恰相反,歷史不止一次證明,“總是使一個(gè)國(guó)家變成人間地獄的東西,恰恰是人們?cè)噲D將其變成天堂!盵20]
此外,由于徹底控制人從而奴役人的最終手段是控制人的生計(jì),所以,經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全面受制于政治權(quán)力必然產(chǎn)生暴政,我國(guó)“反右”時(shí)期和“文革”時(shí)期的歷史為這一結(jié)論提供了充分的佐證。
改變權(quán)力推動(dòng)模式,使權(quán)力推出經(jīng)濟(jì)活動(dòng),另一個(gè)關(guān)鍵就是重新認(rèn)定政府的職責(zé),嚴(yán)格根據(jù)職責(zé)來規(guī)定政府行為。這里要做的是盡量縮小政府的經(jīng)濟(jì)責(zé)任,擴(kuò)大政府的社會(huì)管理職責(zé)。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是市場(chǎng)的事,當(dāng)初提出“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”是為了沖破“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”。其實(shí)黨委和政府絕不應(yīng)該以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心,并且最好是不管經(jīng)濟(jì)。黨政領(lǐng)導(dǎo)人不能錯(cuò)位為董事長(zhǎng)或總經(jīng)理,黨委和政府也不能搞得像一個(gè)董事會(huì)或“工廠管理委員會(huì)”。政府不再管經(jīng)濟(jì)了,政府才可能成為“小政府”,政府才可能管好自己的事情,政府的效率也才可能提高。(政府其實(shí)有的是事情可做,比如今年的抗震救災(zāi),政府的表現(xiàn)就非常出色。)
根據(jù)科斯定理,政府壟斷意味著市場(chǎng)機(jī)制失靈,因而必然使交易變形,從而大大增加“交易”成本,造成資源的驚人浪費(fèi)。權(quán)力退出市場(chǎng)的實(shí)質(zhì)就是取消政府壟斷,徹底清除我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的政治方面高度集權(quán)和經(jīng)濟(jì)方面高度集中統(tǒng)一的體制的遺留物。這方面當(dāng)前立即可以做并且只要拋開對(duì)集團(tuán)利益的顧及很容易就能做到的如:限制稅收和政府收費(fèi);
盡可能地壓低政府費(fèi)用;
取消許可證制度;
取消審批制度;
取消準(zhǔn)入制度;
取消貿(mào)易保護(hù)制度;
取消政府定價(jià)制度;
取消特許經(jīng)營(yíng)制度;
取消政府壟斷制度;
取消戶籍制度;
不再搞什麼定期的政府制定、人大通過的“經(jīng)濟(jì)-社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”;
盡可能壓低政府預(yù)算等等。政府作用越小,政府化費(fèi)就越少,純經(jīng)濟(jì)活動(dòng)得到的財(cái)富份額就越多。在這同時(shí),權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)也會(huì)越少。“在政府活動(dòng)的領(lǐng)域,正如在市場(chǎng)中一樣,也有一只看不見的手,但它的作用正好同斯密的那只手相反;
一個(gè)人如果一心想通過增加政府的干預(yù)來為公眾利益服務(wù),那他將‘受一只看不見的手的指引,去增進(jìn)同他的盤算不相干的’私人利益!盵21]新自由主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)政府所做的一切,包括政府采取的社會(huì)福利和社會(huì)保障措施都表示反感,他們認(rèn)為,政府無(wú)論做什麼都弊大于利,比如社會(huì)福利和社會(huì)保障,最終會(huì)遏制生產(chǎn)者的積極性,助長(zhǎng)民眾的依賴性,還會(huì)使人民產(chǎn)生在政府面前的奴性,不自覺地走上一條“通往奴役的道路”。這樣的觀點(diǎn)顯然過于激進(jìn),但如果要徹底改變對(duì)集權(quán)的路徑依賴,根除根深蒂固的集權(quán)習(xí)慣,它不失為一種有效的理論武器。
第二,黨政分開。
在鄧小平看來,中國(guó)政治體制的最大弊端是權(quán)力過于集中,權(quán)力過于集中的核心問題是執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨集各種權(quán)力于一身,執(zhí)政黨集權(quán)最關(guān)鍵、第一位的問題是黨政不分、以黨代政。因此,黨政不分、以黨代政一開始就被認(rèn)定為我國(guó)政治體制的嚴(yán)重弊端之一,相應(yīng)的,黨政分開也就成為我國(guó)政治體制改革一開始就確立的重要目標(biāo)。30年的政治體制改革,在解決黨政不分問題方面,起起落落,效果很不理想。因此,黨政合理地、科學(xué)地、有效地分開,仍然是進(jìn)一步政治體制改革的重要任務(wù)。這個(gè)問題不解決,集權(quán)問題就不能解決;
集權(quán)問題不解決,民主就是空談!從這個(gè)意義上可以說,黨政分開是我國(guó)政治體制改革這部巨著的開篇章節(jié)。黨政不分、以黨代政是中國(guó)現(xiàn)代民主政治發(fā)展道路起點(diǎn)上的擋路巨石,這個(gè)石頭不搬掉,我國(guó)政治發(fā)展將無(wú)以為進(jìn)!
黨政分開的理論依據(jù)是:第一,國(guó)家、政府、政黨三者在性質(zhì)、職能、組織形式和活動(dòng)方式等方面的區(qū)別。從性質(zhì)看,國(guó)家是全社會(huì)所有成員的代表,因此國(guó)家必須具有全民性,具有全民性就意味著必須具有中立立場(chǎng);
政府受國(guó)家委托,代表國(guó)家行使對(duì)整個(gè)社會(huì)的管理職能,是國(guó)家的“守夜人”,和國(guó)家一樣,政府也必須具有中立性。國(guó)家權(quán)力和政府都是以暴力、強(qiáng)制為手段,依靠一整套國(guó)家機(jī)器,對(duì)國(guó)家的一切事務(wù)以及對(duì)整個(gè)社會(huì)進(jìn)行管理。國(guó)家最高權(quán)力和政府行政權(quán)力體現(xiàn)為憲法和各種法律、法規(guī),憲法和各種法律、法規(guī)對(duì)整個(gè)社會(huì)包括任何政黨、任何公民都具有約束力和強(qiáng)制力。政黨是特定階級(jí)利益的代表,即使是中國(guó)共產(chǎn)黨這樣的有著七千多萬(wàn)黨員的無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨,雖然代表了全體中國(guó)人民的整體利益和根本利益,也不可能在一切方面完全地體現(xiàn)全中國(guó)十三億公民和各種利益集團(tuán)所有的具體意志和具體要求。黨不是權(quán)力組織,也不是行政組織,黨是政治組織,它不是靠暴力和強(qiáng)制來維系自己的組織和貫徹自己的意志。黨要貫徹自己的意志,首先要發(fā)揮自身的影響力和號(hào)召力,使自己的認(rèn)識(shí)、理念與意志得到多數(shù)國(guó)民的同意與認(rèn)可,成為執(zhí)政黨。黨一旦成為執(zhí)政黨就可以組織政府,然后通過政府的執(zhí)政行為來貫徹自己的意志。第二,任何政黨都不能直接領(lǐng)導(dǎo)政府。政府代表國(guó)家,政府權(quán)力是國(guó)家權(quán)力,意味著它必須、也只能受國(guó)家的統(tǒng)馭,而不能被一黨一派支配,更不能只接受一黨一派的指令。所以,無(wú)論哪個(gè)黨派組織政府,政府一經(jīng)組成,就只能是全民政府。除了國(guó)家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)之外,任何政黨都不能直接向政府發(fā)號(hào)施令。任何政黨想要把自己的主張貫徹進(jìn)政府行為,必須得到國(guó)家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)。現(xiàn)代民主政治的一個(gè)最基本原則是,任何政黨都不能向全體人民發(fā)號(hào)施令。黨不能向全體人民發(fā)號(hào)施令,自然也就不能向國(guó)家和政府發(fā)號(hào)施令。
黨政分開在實(shí)踐方面的理由是:執(zhí)政黨大權(quán)獨(dú)攬,特別是牢牢掌握行政大權(quán),黨政不分、以黨代政,表面上似乎是加強(qiáng)了黨的領(lǐng)導(dǎo),實(shí)際上黨政兩方面都受損害。黨政不分、以黨代政,黨的精力就必然有所分散,其結(jié)果往往是黨沒有管好,政也沒有管好:黨組織行政化、官僚化、特權(quán)化,并陷入瑣碎繁雜的日常事務(wù),黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和領(lǐng)導(dǎo)作用實(shí)際上降低了;
政不能獨(dú)立自主地發(fā)揮自己的應(yīng)有作用,成為黨的附屬機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)。黨政不分、以黨代政,給人的感覺是黨對(duì)政府不信任、不放心,政府在很多時(shí)候甚至可有可無(wú),形同虛設(shè),這不僅在實(shí)踐上,并且在意識(shí)上都使黨與政府的關(guān)系處于一種極不正常的狀況。另外,黨政不分、以黨代政,等于國(guó)家設(shè)立了兩套行政機(jī)構(gòu),不僅辦事互相扯皮、相互推諉,降低了行政效率,而且加大了行政成本,增加了財(cái)政開支,造成國(guó)民財(cái)富的巨大浪費(fèi)。
另外,黨直接指揮政府,政府實(shí)際上只對(duì)黨負(fù)責(zé),或首先對(duì)黨負(fù)責(zé),也使得國(guó)家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)(在我國(guó)是全國(guó)人大)名實(shí)不符,法律地位與實(shí)際地位完全不對(duì)稱,在行使職權(quán)時(shí)陷入極其難堪、尷尬的境地。
黨政要分開,不能以黨代政,在建國(guó)前中共領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)此問題就已經(jīng)有所認(rèn)識(shí)。早在中國(guó)革命初期,毛澤東對(duì)當(dāng)時(shí)紅色政權(quán)中存在的黨政不分現(xiàn)象就提出過批評(píng),他在1928年寫的《井崗山的斗爭(zhēng)》中就提出:黨的主張辦法“執(zhí)行的時(shí)候必須通過政府的組織。國(guó)民黨直接向政府下命令的錯(cuò)誤辦法,是要避免的。”鄧小平1941年在《黨與抗日民主政權(quán)》一文中也尖銳地批評(píng)了當(dāng)時(shí)根據(jù)地中存在的黨政不分、以當(dāng)代政現(xiàn)象以及某些人頭腦中“以黨治國(guó)”、“黨權(quán)高于一切”的思想。他指出,形成這種思想的一個(gè)重要原因是國(guó)民黨“以黨治國(guó)”的惡劣傳統(tǒng)的影響,一些同志“誤解了黨的優(yōu)勢(shì),以為黨員包辦就是絕對(duì)優(yōu)勢(shì),不了解真正的優(yōu)勢(shì)要表現(xiàn)在群眾的擁護(hù)上”,“遇事干涉政府工作,……形成政權(quán)系統(tǒng)中的混亂現(xiàn)象!编囆∑较螯h員陳言:“把優(yōu)勢(shì)建立在權(quán)力上是靠不住的!薄啊渣h治國(guó)’的國(guó)民黨遺毒,是麻痹黨、腐化黨、破壞黨、使黨脫離群眾的最有效的辦法。我們反對(duì)國(guó)民黨以黨治國(guó)的一黨專政,我們尤要反對(duì)國(guó)民黨的遺毒傳播到我們黨內(nèi)來。”[22]鄧小平在這里已經(jīng)提出了這樣的思想,即黨的組織不是政府,不是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo),不能搞“以黨治國(guó)”。
但認(rèn)識(shí)歸認(rèn)識(shí),實(shí)踐上,1949年中華人民共和國(guó)成立以后中國(guó)政治體制中黨政不分、以黨代政的情況卻越來越嚴(yán)重。
“文化大革命”結(jié)束后,痛定思痛,中國(guó)共產(chǎn)黨人下決心要解決黨政不分問題。這里對(duì)這一時(shí)期黨政分開問題從理論上提出到實(shí)踐上開始著手解決的大致歷程作一回顧。
1978年十一屆三中全會(huì)后,中國(guó)共產(chǎn)黨在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)特別是“文化大革命”的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,開始認(rèn)識(shí)到:黨政不分,遺害無(wú)窮!這方面先知先覺的還是鄧小平。鄧小平分析黨政不分、以黨代政的危害的論述很多,此處不再列舉。需要指出的是,他把這個(gè)問題看作為我國(guó)政治體制方面存在的首要問題,把解決“黨政分開”視為政治體制改革的“關(guān)鍵”。他說:“改革的內(nèi)容,首先是黨政要分開,解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題。這是關(guān)鍵,要放在第一位!盵23] 鄧小平之所以把把解決“黨政分開”提到這樣的高度,是因?yàn)樵谒磥,?quán)力過分集中是我國(guó)傳統(tǒng)政治體制的“總病根”,而黨政不分、以黨代政則是權(quán)力過分集中的基礎(chǔ)和核心。所以一定要下決心首先解決黨政不分、以黨代政的問題。第一步先從職務(wù)上分開,從1980年起黨的主席不再兼政府總理,省委書記不再兼省長(zhǎng);
進(jìn)而還要從職權(quán)、職能、職責(zé)上分開。共產(chǎn)黨是工人階級(jí)先鋒隊(duì),而不是政權(quán)組織。作為執(zhí)政黨,它有向政權(quán)機(jī)關(guān)提出決策建議和推薦國(guó)家各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力和責(zé)任。但是,“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”[24],也就是說:黨的建議必須通過相應(yīng)的法律程序才能成為指導(dǎo)整個(gè)國(guó)家生活的大政方針;
黨不能向政權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)號(hào)施令,而是必須支持國(guó)家機(jī)關(guān)按照憲法和法律的規(guī)定獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使自己的職權(quán);
黨也不宜與政權(quán)機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布決定或聯(lián)合召開會(huì)議;
一切黨組織、黨員的活動(dòng)首先必須要符合憲法和法律,黨章不能與憲法和法律相沖突。黨還有把自身和黨領(lǐng)導(dǎo)的各種群眾組織(工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等)從政治上、思想上、組織上和作風(fēng)上建設(shè)好的責(zé)任。黨如果不在職權(quán)、職能、職責(zé)上與政權(quán)分開,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
黨就難以管好黨自身組織和它所領(lǐng)導(dǎo)和各種群眾組織,而政權(quán)機(jī)關(guān)本身也難以獨(dú)立自主地完成自己的職權(quán)、職能和職責(zé)。
從1980年以后黨政分開開始推行,但當(dāng)時(shí)僅限于主要領(lǐng)導(dǎo)在職務(wù)上分開,而未能在職權(quán)、職能和職責(zé)方面全面分開,新的政治體制依然難以全面形成。正因?yàn)槿绱,鄧小?986年再次提出政治體制改革問題的時(shí)候,重點(diǎn)談的還是黨政分開問題。他指出,政治體制改革的內(nèi)容 “首先是黨政要分開,解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題。這是關(guān)鍵,要放在第一位!1987年中共十三大依照鄧小平理論把政治體制改革提上全黨日程,規(guī)定了七項(xiàng)具體方案,其中強(qiáng)調(diào)“政治體制改革的關(guān)鍵首先是黨政分開”,黨政在職權(quán)、職能、職責(zé)方面都要分開。具體措施是:把黨管理的行政事務(wù)轉(zhuǎn)由政府有關(guān)部門管理;
由上級(jí)行政部門黨組織垂直領(lǐng)導(dǎo)的企事業(yè)單位的黨組織逐步改由所在地方黨領(lǐng)導(dǎo);
企業(yè)和事業(yè)單位的黨組織不再對(duì)本單位實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo),而實(shí)行廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。1989年的政治風(fēng)波打斷了這方面改革的進(jìn)程,從此之后不但不再提黨政分開,并且在“黨政一體化”、“黨政合一”思潮的影響下,“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)”重新恢復(fù),又退回到了原先黨政不分、以黨代政的局面。例如政府各部門的黨組又恢復(fù)了,企業(yè)和事業(yè)單位又開始實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制或首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。黨的一把手兼政府一把手或人大主任、政協(xié)主席的情況成為普遍現(xiàn)象。這種黨政不分的局面嚴(yán)重地拖累了政治體制改革,使得政治體制方面的實(shí)質(zhì)性問題一個(gè)也沒有解決。政治體制改革的滯后又嚴(yán)重地拖累了整個(gè)改革。如黨政機(jī)構(gòu)雖經(jīng)多次改革,但一再膨脹,根本原因就在于黨政未分開。再如,由于黨政未分開,不少地方基層民主、村民自治難以發(fā)展,或者徒有形式。[25]
中共十四大不再將黨政分開和克服黨政領(lǐng)導(dǎo)體制中的高度集權(quán)問題作為政治體制改革的主要任務(wù),而是以堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度,堅(jiān)持和完善共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度作為政治體制改革的中心工作。此后,黨政分開就不再提了。這無(wú)疑是中國(guó)政治體制改革內(nèi)容的一個(gè)重大調(diào)整。
中國(guó)的政治體制改革之所以作出這樣的調(diào)整,分析起來,主要還是國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的劇烈變化所致。1989年以后,中共領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為,“壓倒一切的是需要穩(wěn)定!盵26]沒有穩(wěn)定的環(huán)境,什么都搞不成,已經(jīng)取得的成果也會(huì)失掉。而堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是穩(wěn)定的基礎(chǔ)和前提,這一點(diǎn)基本上是全黨全國(guó)的共識(shí),1989年后,人們?cè)诳偨Y(jié)蘇聯(lián)東歐和國(guó)內(nèi)的教訓(xùn)時(shí)這個(gè)認(rèn)識(shí)得到進(jìn)一步強(qiáng)化:共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)只能加強(qiáng),不能削弱!
在這樣的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上再來看政治體制改革,再來看黨政分開,就難免使人產(chǎn)生疑問。實(shí)事求是地講,雖然有很多論述和研究,在很多人看來,黨政分開到底應(yīng)該怎樣搞還是心中無(wú)數(shù),F(xiàn)有的黨政分開方案,在避免使黨的領(lǐng)導(dǎo)受到削弱方面,顯然考慮不多,缺乏必要的應(yīng)對(duì)措施。已經(jīng)付諸實(shí)踐的一些措施,客觀上有利于使事情朝著否定共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、否定人民民主專政的國(guó)家和政府權(quán)威的無(wú)政府主義的方向發(fā)展?紤]到中國(guó)的改革在當(dāng)時(shí)的情況下只能是至上而下有組織、有步驟、可控制地進(jìn)行,不管是否承認(rèn),權(quán)力的推動(dòng)和調(diào)控在改革中實(shí)際上是起著關(guān)鍵作用,所以,權(quán)力只能強(qiáng)化,不能弱化。特別是在打破原有體制結(jié)構(gòu)的過程中,社會(huì)有可能失控,這是就更需要權(quán)利的集中,簡(jiǎn)單的分權(quán)和放權(quán)是危險(xiǎn)的。所以,在心中無(wú)數(shù)的情況下,在新的更完滿、更安全的方案設(shè)計(jì)出來之前,寧可暫時(shí)把這個(gè)問題放一放。結(jié)果是,政治體制改革不得不放緩,黨政分開不得不暫停。
今天,情況有了很大的不同,國(guó)際國(guó)內(nèi)的宏觀形勢(shì)已經(jīng)大致成形,基本穩(wěn)定,近期內(nèi)也不太可能出現(xiàn)能夠產(chǎn)生巨大影響的不確定因素。這就使得我們有可能來很好地、認(rèn)真地研究并實(shí)施尚未完成但必須完成的政治體制改革,政治體制改革要繼續(xù),黨政分開不僅是題中應(yīng)有之義,而且是首當(dāng)其沖的問題。
黨政分開方面需要解決的問題很多也很難,因此,此項(xiàng)改革不能指望一蹴而就,原則上還是應(yīng)該先急后緩,先易后難。在目前的情況下,可考慮先在以下幾個(gè)方面進(jìn)行:
1.明確黨政各自的職權(quán),職權(quán)明確了責(zé)任也就明確了;
2.撤銷中共在企業(yè)中的專職黨委。其實(shí)目前中共的專職黨組織也只是在國(guó)有企業(yè)中才存在,外資、合資以及民營(yíng)企業(yè)中是沒有這個(gè)機(jī)構(gòu)的。黨委撤銷后,可并入工會(huì);
3.撤銷行政機(jī)構(gòu)中的黨組,真正實(shí)行行政首腦責(zé)任制;
4.政府只向人大負(fù)責(zé)并匯報(bào)工作,黨委不再領(lǐng)導(dǎo)政府。
第三,完善人民代表大會(huì)制度。
目前人民代表的直接選舉還只限于縣級(jí)和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級(jí),省級(jí)和全國(guó)人大代表應(yīng)該盡快由間接選舉改為直接選舉。至少某些省轄市和直轄市可先試行。應(yīng)該增加由選民聯(lián)名提名的候選人名額。在各級(jí)人民代表結(jié)構(gòu)中,應(yīng)該三減三增 ,即減少共產(chǎn)黨員所占的比例,減少政府官員所占的比例,減少勞動(dòng)模范和各條戰(zhàn)線有突出貢獻(xiàn)人物的比例,增加各民主黨派和無(wú)黨派人士的比例,增加非政府官員和非勞模比例,增加政治責(zé)任心強(qiáng)、政治水平高、政治活動(dòng)能力強(qiáng)的各方面人士的比例。人大除了立法權(quán)外,還要增強(qiáng)其獨(dú)立的任免權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到縣一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該盡快實(shí)行直接差額競(jìng)選產(chǎn)生。省級(jí)和國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)人的差額競(jìng)選也應(yīng)盡快實(shí)行。
第四,完善政協(xié)制度。
應(yīng)該使政協(xié)升格為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。人民政協(xié)如果一直只是作為中共領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織,那么它的各項(xiàng)提案就并不具有法律效力,只能提供政府參考。政府往往以各種原因?yàn)橛刹⒉徊杉{,或者采納之后又打了很多折扣。要使政協(xié)議案具有法律效力,就必須使政協(xié)會(huì)議成為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的一部分。近幾年來全國(guó)人民政協(xié)代表團(tuán)頻頻出訪,同各國(guó)議會(huì)建立了廣泛的聯(lián)系。應(yīng)該把政協(xié)作為類似外國(guó)上議院或參議院那樣的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),F(xiàn)在中國(guó)的全國(guó)人民代表大會(huì)代表是按地區(qū)原則產(chǎn)生的,北京作為全國(guó)政治、科技和文教的中心,有眾多代表人物應(yīng)該入選,而北京市又容納不了這樣數(shù)量眾多的代表,于是只好分配到外省區(qū)去入選,這些代表不在外省區(qū)工作,與該省區(qū)平素又無(wú)聯(lián)系,實(shí)難代表該省區(qū)。如果政協(xié)作為全國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的一部分,這種矛盾就解決了。即全國(guó)人大代表按地區(qū)原則選舉產(chǎn)生,全國(guó)政協(xié)委員在分界達(dá)成共識(shí)的前提下按界別原則選舉產(chǎn)生。這樣一來,豈不是能收兩全其美之效?
第五,完善多黨合作制度。
1989年12月30日通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》指出:中共是執(zhí)政黨,各民主黨派是參政黨。這里所說的“參政黨”,從理論與實(shí)際兩方面來解釋,都應(yīng)該說是參與執(zhí)政的黨,或者是參加聯(lián)合政府的黨。通常執(zhí)政黨擔(dān)任政府主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),如總統(tǒng)、總理,參政黨參加政府擔(dān)任若干部的部長(zhǎng)。各民主黨派在1949年建國(guó)之初,有15人擔(dān)任部長(zhǎng),還有擔(dān)任中央人民政府副主席和政務(wù)院副總理者,那時(shí)參政的程度和范圍比現(xiàn)在都更深更廣,確實(shí)還像參政黨?墒,改革開放30年以來,各民主黨派人士在政府中擔(dān)任部長(zhǎng)的人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如建國(guó)之初。共產(chǎn)黨外的人士即使是擔(dān)任了部長(zhǎng),也無(wú)法進(jìn)入一個(gè)部的真正權(quán)力組織——中共設(shè)在該部的黨組,這就使其權(quán)威大打折扣。要完善多黨合作制,當(dāng)務(wù)之急是選拔更多的民主黨派人士和共產(chǎn)黨外人士擔(dān)任部長(zhǎng)甚至部長(zhǎng)以上職務(wù),撤銷黨組,以便他們真正有職有權(quán),能夠?qū)崒?shí)在在地履行自己的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。
今后的政治體制改革如果在以上幾個(gè)方面能夠有所進(jìn)展,就可以認(rèn)為,中國(guó)共產(chǎn)黨是真心地想要推行中國(guó)的政治現(xiàn)代化,中國(guó)政治也確實(shí)是在朝著現(xiàn)代化的方向發(fā)展。
注釋
[1]《鄧小平文選》第2卷,第146頁(yè)。
[2] 同上,第208頁(yè)。
[3] 同上,第327頁(yè)。
[4] 同上,第333頁(yè)。
[5] 同上,第333頁(yè)。
[6] 鄧小平:《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》,《鄧小平文選》第2卷。
[7]《鄧小平文選》第3卷第164頁(yè)。
[8] 同上,第160頁(yè)。
[9] 同上,第176頁(yè)。
[10] 同上,第179頁(yè)。
[11] 同上,第177頁(yè)。
[12] 同上,第179-180頁(yè)。
[13] 同上,第142頁(yè)。
[14] 同上,第164頁(yè)。
[15] 同上,第176頁(yè)。
[16] 一項(xiàng)調(diào)查表明, 據(jù)2006年相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)字,國(guó)家壟斷企業(yè),如石油石化、冶金、通信、煤炭、交通運(yùn)輸和電力系統(tǒng),職工收入都非常高。僅中國(guó)移動(dòng),2004年11.2萬(wàn)員工就花掉了136.7億元的人工成本,人均12.36萬(wàn)元。國(guó)網(wǎng)公司處級(jí)干部年薪30-40萬(wàn)元,司局級(jí)50-60萬(wàn)元。更令人瞠目結(jié)舌的是,這些部門的官員,除了工資津貼的收入外,還享受著各種額外的補(bǔ)助,如獎(jiǎng)金、房貼以及巨額保險(xiǎn)等等。據(jù)報(bào)載,中國(guó)工商銀行董事長(zhǎng)年薪130萬(wàn),中國(guó)銀行董事會(huì)秘書年薪561.88萬(wàn),一般電力公司老總年薪均在百萬(wàn)以上,他們還照樣享受公車等各項(xiàng)按級(jí)別提供的服務(wù)和補(bǔ)貼。相比較而言,全國(guó)職工年平均工資僅2.1萬(wàn)元,由此不難看出中國(guó)目前的收入分配差距已經(jīng)擴(kuò)大到何等驚人的程度!壟斷部門及壟斷企業(yè)的官員們利用手中的特權(quán),謀取了多少社會(huì)財(cái)富!影響所及,凡有權(quán)力者家人親友如何能不搞“近水樓臺(tái)”,大撈其好處,貪腐問題怎么會(huì)不愈演愈烈?(楊奎松:《關(guān)于建國(guó)以來黨政干部收入的問答》,北京,2007-08-29)。
[17] 同上,第176-177頁(yè)。
[18] 參見[美]奧爾森:《國(guó)家興衰探源》第六、七章,商務(wù)印書館,1993年。
[19] 亞當(dāng)•斯密:《國(guó)富論》。
[20] F•荷爾德林,轉(zhuǎn)摘自[英]F•A•馮•哈耶克:《通往奴役之路》,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1997年版,第29頁(yè)。
[21] [美]米爾頓•弗里德曼、羅斯•弗里德曼:《自由選擇——個(gè)人聲明》。
[22] 《鄧小平文選》第2版第2卷,第10-12頁(yè)。
[23] 《鄧小平文選》第3卷,第177頁(yè)。
[24] 中共十二大《黨章》。
[25]據(jù)1998年11月11日《廣州日?qǐng)?bào)》披露,海南省瓊海市大路鎮(zhèn)云滿村有16名共產(chǎn)黨員曾經(jīng)依照選舉規(guī)定推舉一名村委會(huì)主任候選人,因與鎮(zhèn)黨委心目中的人選不一致,竟招來橫禍。鎮(zhèn)黨委連同鎮(zhèn)派出所出動(dòng)三輛汽車(包括一輛警車),由鎮(zhèn)黨委書記掛帥,鎮(zhèn)干部與警察出動(dòng),到村里把簽名推薦候選人的部分黨員選民連夜帶走,以他們犯下“破壞選舉,憂亂民心”,“企圖推翻村委會(huì)”的罪名,對(duì)他們實(shí)行拘禁。可見民主選舉在以黨代政的體制下很容易變成“官主”選舉、“黨主”選舉。類似情況并非個(gè)別現(xiàn)象。
[26] 《鄧小平文選》第3卷,第284頁(yè)。
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