一 悲慘震災帶來的“志愿者元年”

　　1995年對于日本社會來講可以說是無法忘記的一年。1月17日星期二早上5點46分，在兵庫縣南部發(fā)生了以淡路島為震源的7.3級地震[1]，最終導致6437人遇難，3人去向不明，43792人負傷。倒塌了的阪神高速公路高架橋，傾斜到60度的商社辦公樓，像戰(zhàn)爭中被轟炸后一樣的滾滾濃煙和遍地瓦礫，這些情景通過媒體的集中焦點報道瞬時間傳遍全國，給人們帶來了巨大的沖擊。

　　然而，政府方面的救援活動卻遲遲沒有進展。地震發(fā)生后幾分鐘之內(nèi)，自衛(wèi)隊[2]就已經(jīng)準備好前去救援。但是根據(jù)《自衛(wèi)隊法》的有關規(guī)定，自衛(wèi)隊必須在接到受災地區(qū)行政長官的救援要求之后才能進入受災地區(qū)，所以他們只能就地待命。兵庫縣的縣知事[3]卻因為縣警察廳警備部沒能及時將受災情況報告上來，而沒能盡快向自衛(wèi)隊提出救援要求[4]。在那之后自衛(wèi)隊雖接到了救援要求，但由于交通堵塞，信息雜亂，災區(qū)內(nèi)大規(guī)模的自衛(wèi)隊救援活動是在3天后才正式開展起來的。

　　地震發(fā)生后一個星期內(nèi)，兵庫縣內(nèi)的避難所[5]超過1200處，避難的人數(shù)達到30萬人。然而管理這些避難所的行政人員遠遠不夠。記錄了當時情景的資料寫道：“避難所里沒有洗澡設備，衛(wèi)生間也極其不足，再加上冬天的寒冷，問題層出不窮，糾紛不斷。特別是老年人和殘障人士，為了減少去衛(wèi)生間的次數(shù)，不給他人添麻煩而減少自身的飲食，導致脫水癥狀和衰弱，其中很多人因為傳染上流感并發(fā)肺炎而喪生”[6]。針對這些問題，神戶政府沒能打出有效的對策。西山指出，神戶市政府本著“所有市民都是受災者”的原則，主張要平等對待受災者。因而要求給老年人和殘障人士特別安裝上暖氣的建議，自然被駁回了[7]。

　　與政府系統(tǒng)的姍姍來遲和僵硬態(tài)度形成鮮明對比的，就是來自民間的大量志愿者的作用和貢獻。地震發(fā)生后馬上就有大批的志愿者進入災區(qū)，每天平均活動人數(shù)最高達到2萬多人次，震后3個月，在災區(qū)活動的志愿者共計117萬人次[8]。這一數(shù)字，可以說是日本社會志愿領域的一個里程碑。因而，1995年在日本被稱為“志愿者元年”，1月17日被政府定為“防災和志愿者日”，1月17日前后的一個星期被定為“防災和志愿者周”。

　　阪神大地震的救援活動以及災后的復興活動，給人們留下的一個很普遍很深刻的印象。那就是，比政府和軍隊更可靠的，是來自全國各地的有豐富救援經(jīng)驗的救災志愿組織，是由當?shù)豊GO建立的志愿者協(xié)調(diào)中心，是在配合協(xié)調(diào)中心的同時，又利用因特網(wǎng)互遞信息，積極行動的大量的志愿者們。震災后，在社會的熱切關注下，中央和地方政府開始實施一系列的支持志愿領域成長的政策。

　　無可非議，1995年以后，日本的志愿領域（voluntary sector）[9]進入到了一個新紀元。

　　二 日本志愿活動的歷史：從被政府培養(yǎng)的“奉獻活動”到自主多樣的“市民活動”

　　需要注意的是，日本志愿領域并不是因為阪神大地震的發(fā)生而獲得戲劇性的，飛躍性的，出人意料的發(fā)展的。也就是說，志愿領域之所以能在震后活動中抓到發(fā)展的契機，不僅因為震災的悲慘和政府行為的機能不全，而更重要的是，在震災之前，日本的志愿領域在思想，組織，人才和活動經(jīng)驗方面已經(jīng)有了比較堅實的基礎。

　　1．二戰(zhàn)后志愿活動的開端

　　日本戰(zhàn)后最早的志愿活動可以說是1947年由京都的大學生開始的BBS(Big Brothers and Sisters)活動。此活動最初在1904年開始于美國，是大學生們作為大哥哥大姐姐來援助和教育孤兒，流浪兒的活動。直至今天，全國還有6000人在參加BBS的活動[10]。1952年開始的VYS(Voluntary Youth Social Workers)也是以青年志愿者為主的活動，主要是通過與兒童一起游戲來促進兒童的健康成長。1968年VYS成長為全國性組織。

　　在日本，志愿者活動這一名稱正式登臺是在60年代后期，大阪志愿者協(xié)會可以說是先驅(qū)，其創(chuàng)刊發(fā)行的月刊《志愿者》，對澄清志愿者的概念，增進社會對志愿者的理解起到了巨大的

　　作用。1962年大分縣和德島縣的社會福祉協(xié)議會幾乎同時成立了“善意銀行”，此后善意銀行轉型為志愿者活動中心，在全國各個社會福祉協(xié)議會普及起來。民間的志愿者支援組織除了大阪志愿者協(xié)會以外，富士福祉事業(yè)團，日本青年奉獻協(xié)會，兵庫縣志愿者協(xié)會都在60年代后期相繼誕生[11]�？梢钥闯�，大阪和兵庫地區(qū)本來就屬于志愿活動的中心地區(qū)。

　　2．政府推動社會福利向上過程中對志愿活動的扶植

　　志愿領域的第一個顯著發(fā)展時期是在70年代，從事志愿活動的主要承擔者從大學生擴大到了主婦們之間。這一時期，經(jīng)過高度經(jīng)濟增長，家庭收入豐潤，大量女性結婚后辭去工作進入家庭，成為家庭主婦。她們有相對充分的時間和精力，不僅在社會福利設施，而且在自身生活的社區(qū)范圍內(nèi)也開始開展活動。

　　同時，70年代是日本政府開始大力推動社會福利發(fā)展的時期。1970年“建設社會福利設施5年計劃”正式開始，1973年政府大力度增加對社會福利保障的投入，這一年被稱為“福利元年”。倡導和推動志愿活動，可以說是政府為開展各種福利性服務確保廉價人力資源的一個環(huán)節(jié)。比如1971年總理府開始獎勵“鄉(xiāng)土奉獻活動”，同年厚生�。ㄏ喈斢谖覈�民政部）開展了培養(yǎng)老年人社會奉獻團的活動，文部省（相當于我國教育部）也提出了女性奉獻活動促進方案，1976年又提出了青少年愛家鄉(xiāng)運動。1977年厚生省開始對全國志愿者活動中心提供補助資金，文部省繼續(xù)實行婦女志愿者活動和青少年地域活動的促進項目[12]。毋庸置疑政府是從提倡“奉獻于社會福利”這一觀點來推動志愿活動的。因而這一時期的志愿活動“奉獻”色彩很濃。

　　之所以說70年代是志愿領域的第一個顯著發(fā)展時期，不僅因為其在數(shù)量上的增加，更因為對于政府的種種激勵政策，志愿領域的有識之士開始認真思考志愿活動的性質(zhì)和概念，志愿活動與奉獻活動的區(qū)別，志愿領域與政府之間關系等根本性問題，使志愿活動的理論和思考開始走向成熟。主張志愿者活動不能化為政府手足，要與政府保持距離的意見一直在有識之士和實踐家之間存在[13]。這些爭論和探討，使志愿領域有機會更深入地理解自身的社會定位及活動特征等重要問題。

　　另外，經(jīng)濟發(fā)展帶來的各種負面問題，比如污染問題，噪音問題，垃圾處理問題等，引發(fā)了許多抗爭性的居民運動和市民運動。這些運動雖然與福利性志愿活動性質(zhì)不同，但是其存在給日本志愿領域的發(fā)展提供了另一個根基。也就是說，志愿領域的社會意義不僅在于提供無償?shù)母＠�性服務，也在于揭露各種社會問題，追求社會正義。

　　3．從“奉獻活動”到“市民活動”

　　從80年代到90年代中期的日本志愿領域的特征，可以說有兩點。一是志愿活動的多樣化和穩(wěn)定的增長傾向。志愿活動不僅僅停留在政府提倡的福利性服務活動中，而是根據(jù)社會需求不斷地開拓新領域，除了社區(qū)內(nèi)的活動以外，在全市范圍，全縣范圍，全國范圍，以至世界性范圍進行活動的志愿組織都顯示了持續(xù)性的發(fā)展。下圖是80年代志愿者活動參加人數(shù)的統(tǒng)計[14]。

　　另一個特征就是，以抗議和敵對為主要形式的居民運動和市民運動，由于很難得到預期效果而走向低潮，相反，注重通過實踐解決問題的“市民活動”的概念得到了普及和認同�！笆忻窕顒印� 這一新型組織具有豐富的多樣性，其中有傳統(tǒng)的志愿服務組織，也有傾向于為弱勢群體伸張權益的組織，還有監(jiān)督評價政府和公務員工作的組織，更有在環(huán)保，教育，國際援助，社區(qū)建設等各個領域?qū)嵺`自身理念的組織。他們有各自具體的行動課題和活動項目，并根據(jù)活動需要與行政機關建立合作關系，注重市民活動團體之間的溝通和協(xié)調(diào)。這些市民活動組織的興起，可以說是象征了反抗性社會運動的衰弱和瓦解[15]。日本政府對于通過實踐活動改善各種社會問題的市民活動，也表示了理解和支持。

　　70年代和80年代日本志愿領域的發(fā)展過程告訴我們，在震災前，志愿領域就已經(jīng)在理論和思考方面，在活動經(jīng)驗方面有了一定的積累，并且有了比較成形的，多樣的組織形態(tài)。

　　三 震災救援活動以及災后復興活動中的志愿領域

　　在這里，我們具體看看震災后救援和復興活動中志愿領域作了些什么工作，起到了怎樣的作用，是如何獲得成長契機的。

　　1． 震后志愿領域活動的整體回顧

　　阪神大地震發(fā)生后，北至北海道，南至沖繩，志愿者從日本全國各地紛紛趕到受災地區(qū)，八木哲郎在書中感嘆道：“這是在日本歷史上從來沒有過的”[16]！不僅是外地來的志愿者，當?shù)氐闹驹附M織和居民街區(qū)協(xié)議會[17]也紛紛開始摸索需求，開展各自的救援活動。更為可觀的是，震災促使很多新的草根公益組織（NGO）成立，并且在相關組織之間，形成了合作協(xié)調(diào)的網(wǎng)絡關系。大多災后成立的NGO都積累了大量的活動經(jīng)驗和智慧，一直活躍至今。

　　西山對震后志愿領域的活動進行了階段的劃分，分為“避難救援期（1995年1月-4月）”“恢復/復興期（1995年4月-1996年1月）”“重建生活期（1996年1月-1998年1月）”“街區(qū)建設期（1998年1月-1999年1月）”“再構公民社會期（1999年至今）”[18]。各個時期的志愿領域的活動狀況，可以整理如下。

　　上述表格中列出的只是主要的一部分，比如各個大學的學生支援救援團體，來自全國各地的外地志愿組織都沒有被包括在內(nèi)。但是，從表格中我們足以認識到當時有如何多樣的NGO破土而出，并且一直發(fā)展至今，同時原有的本地NGO如何一如既往地盡心盡職。

　　下面，首先看一看本地原有NGO在震災后是如何行動的。

　　2．當?shù)卦�有NGO的作用

　　震后身在救援現(xiàn)場的八木具體地描繪了志愿組織活動的情景[19]。

　　在避難所，公園，政府機關附近的空地上，到處都是志愿組織大大小小的帳篷。周圍建筑物的墻上，貼滿了各種手寫的告示，有的寫著“在某某出可以洗澡！”“有缺嬰兒用品的請打聲招呼”，還有的寫著“幫您搬東西！”“幫您照顧您的寵物”“免費幫您收拾房間”等等等等。這些畫著可愛漫畫重重疊疊的告示，要在平時顯然是影響公共景觀的，但是在震后災區(qū)，卻大顯神通。

　　從這番描述中我們不難想象到志愿者們風風火火的活動景象。地震發(fā)生當天起，就有大量志愿者通過各種途徑前往災區(qū)。有在行政機關登記的，也有通過當?shù)鼐用窠M織和工會，社會福祉協(xié)議會[20]，以及當?shù)豊GO進入現(xiàn)場的，還有很多人沒有通過任何組織，也沒有在任何組織登記。西山將當時的志愿者分類為4種。一是“救助人命型志愿者”，以亞洲醫(yī)生聯(lián)合會和日本紅十字會為中心，志愿者和當?shù)鼐用褚黄疬M行了救助活動。第二類是“協(xié)調(diào)型NGO”，進行志愿者的登記和工作分配，協(xié)調(diào)等活動。第三類是“網(wǎng)絡型志愿組織”，比如表1中列出的“西宮志愿者網(wǎng)絡”“本地NGO救援聯(lián)絡會”“東灘地區(qū)互助網(wǎng)絡”等。第四類是“信息志愿者”，是指每天通過手寫傳單或者網(wǎng)上電子信息來支援災區(qū)的。在這四種志愿者活動當中，西山尤為強調(diào)了第二類，“協(xié)調(diào)型NGO”的重要性。因為“超出想象的大量志愿者，沒有專業(yè)知識的一般人居多，由于登記手續(xù)的問題，無法迅速滿足志愿者進入現(xiàn)場活動的需要，導致志愿者供需錯位”，因而，協(xié)調(diào)這些志愿者工作的NGO的存在尤為重要[21]。

　　震后的第一個星期，在現(xiàn)場活躍的大多是來自外地的志愿者團體，但是當?shù)豊GO動作也相當快。地震后第三天，讀賣新聞就報道了“災區(qū)支援市民聯(lián)合會”成立的消息。如表1所示，聯(lián)合會是由大阪志愿者協(xié)會[22]等多家當?shù)豊GO為了有效發(fā)揮來自全國各地的大量志愿者作用而聯(lián)手組建的。由于這些組織之間本來就有日常性的合作關系，所以聯(lián)合會的成立一言即定，馬上就開始接待和協(xié)調(diào)接踵而來的志愿者們。

　　八木具體描繪了災區(qū)支援市民聯(lián)合會是如何在實踐中摸索出有效可行的志愿者協(xié)調(diào)法的[23]。他們組織了在災區(qū)最易移動的摩托隊，每天穿大街走小巷，搜集各種信息，然后集中到聯(lián)合會總部，徹夜整理。(點擊此處閱讀下一頁)

　　第二天一早，什么地方需要幾名志愿者做什么的單子就會貼滿墻壁。趕來的志愿者只要把自己的名字和參加類似活動的次數(shù)寫在粘性紙條上，貼到看中的單子上即可。單子上要求的人數(shù)滿員后，聯(lián)合會工作人員就召集報了名的志愿者開一個簡單的會，由參加活動次數(shù)多的志愿者作骨干，派往現(xiàn)場。除了摩托車隊，聯(lián)合會還組織了“步行隊”，專門去邊撿垃圾，邊與受災居民交談，并幫助老年人等需要幫助的人做所有需要做的雜務�！鞍茨﹃牎睂ｉT負責到各個避難所去給避難的居民按摩談心，目的是為他們提供心理護理。他們還組織了“游擊車隊”，臨機應變地運送各種物品。

　　除了志愿者協(xié)調(diào)活動以外，還有很多本地原有NGO開展了直接參與救援的工作。市民活動地域支援系統(tǒng)研究會1997年6月發(fā)表的調(diào)查結果表明，有60%以上的本地原有NGO，都克服了自身也是受災者的重重困難，在震后積極地開展了救援活動[24]。其中最主要的活動是震災后的緊急救援和籌款籌物，以及物資分配，另外對老年人的支援，信息支援，板房區(qū)社區(qū)建設，文華/藝術活動，團體間的交流和協(xié)調(diào)等也都在活動范圍之內(nèi)。

　　直接參與救援的這些活動自然也是發(fā)揮志愿者和NGO力量的重要場面，但是從以上的介紹中我們不難感到，NGO能夠如魚得水般發(fā)揮獨特作用的，更表現(xiàn)在聯(lián)手建立網(wǎng)絡組織，進行充滿創(chuàng)意的有效的志愿者協(xié)調(diào)活動的場面。

　　3．“震災市民主義”：震災帶來的新生NGO和志愿者個人的成長

　　震災后成立的大量NGO中，有很多發(fā)展至今。在這里，我們看幾個例子[25]。

　　西宮志愿者網(wǎng)絡，是由趕到西宮地區(qū)的外地志愿者與當?shù)刂驹刚呓M織，以及西宮市政府一起合作建立起來的NGO，創(chuàng)出了政府和民間攜手救援的“西宮方式”。1999年改稱日本災害救援志愿者網(wǎng)絡，并取得了NPO法人資格[26]。他們提供災害發(fā)生后政府和民間合作的具體方法，并主張為了減少災害的影響，必須在注重各地的防災訓練的同時，構筑起有效的全國性救災網(wǎng)絡。他們的活動正是為實踐這一主張的。這個組織可以說是從局部性地區(qū)的模式創(chuàng)建開始，而后走向全國性組織的發(fā)展之路的。

　　救災活動記錄室成立于震災兩個多月后，目的是為了記錄志愿者和支援組織開展的救援活動。他們通過4個多月的采訪和問卷調(diào)查活動，從1995年6月9日起不定期發(fā)布《紀錄室通信》，除了介紹最新的救援復興活動動向之外，專門設置了介紹志愿者個人和團體的欄目。到1997年5月15日為止共發(fā)表了20期。1998年改稱“震災市民信息室”，創(chuàng)刊了專業(yè)性市民活動信息雜志，并參與組建市民基金會。1999年進行市民活動現(xiàn)狀調(diào)查，10月改組組織為“市民活動中心神戶”，2001年3月取得了NPO法人資格。我們可以看出，這個組織從記錄市民志愿活動，到支援市民志愿活動的發(fā)展軌跡。

　　本地NGO救援聯(lián)絡會在地震后發(fā)生后第三天由當?shù)豊GO聯(lián)合組建，以“專業(yè)分會”的形式開展各項與救援，復興有關的活動。上述救災記錄活動也曾是其分會之一。另一個分會“板房區(qū)支援聯(lián)絡會”于1995年8月成立，1996年4月改組獨立，1997年起主要在板房區(qū)開展“不服輸?shù)拇笙蟆表椖�，為板房區(qū)失去工作郁悶過活的居民提供了工作和收入[27]。1998年4月改稱“災區(qū)NGO合作中心”，現(xiàn)在不僅在日本國內(nèi)，在國外發(fā)生大型災害時，合作中心也會派出經(jīng)驗豐富的工作人員前往。這個組織是由聯(lián)合體的部分功能專業(yè)化而獨立發(fā)展起來的。

　　東灘地區(qū)互助網(wǎng)絡是在受災最重的東灘地區(qū)成立的互助網(wǎng)絡組織。1996年10月改名為CS（Community Support Center）神戶,主要活動由救援復興，轉向理想社區(qū)的建設。1998年創(chuàng)刊專業(yè)雜志，1999年取得NPO法人資格后，又同時開始開展社區(qū)創(chuàng)業(yè)活動，主持了一些“社區(qū)作坊”和“工作支援中心”。現(xiàn)在，CS神戶還受神戶市政府委托，負責管理一些社區(qū)公共設施。可以看出，這個組織始終固守“地域性”特色，摸索到了以社區(qū)為大本營，以鼓勵創(chuàng)業(yè)為專長的發(fā)展方式。

　　神戶加油村，是地震后第三天，由聚在一個公園里的志愿者們結成的組織。最初三個月內(nèi)，他們在各個公園支起大鍋，燒飯做菜，最多時一天就為避難的居民提供7000套飯菜。同時他們還成立了“假牙救護隊（得到專家?guī)椭�，為在震災中丟失假牙的老年人在2小時內(nèi)制作新假牙）”，“嬰兒救護隊（為給嬰兒熱牛奶送去方便爐）”“溫暖草墊子隊（從全國募捐到1000多張日式房間鋪的草墊子，分給避難的居民）”等等，開展了很多富于個性的活動。1995年3月后他們開始按著不同時期的不同需要開展活動，有時幫助災民搬家，有時捐來大米送給板房區(qū)的獨居老人，又有時帶著板房區(qū)的孩子們?nèi)ジ皇可较牧顮I，或者帶著老年人去溫泉旅行。到1995年12月，參加這個組織活動的志愿者就達到了1萬人次。不僅在神戶，在其他地區(qū)災害發(fā)生時，比如1999年臺灣大地震，土耳其大地震，2000年北海道有珠山火山爆發(fā)，同年鳥取縣地震，東海地區(qū)暴雨，神戶加油村都組織了支援活動。2002年，加油村培養(yǎng)出了50多名核心志愿者，他們都有能力獨立開展志愿活動之后，加油村宣布解散。這是一個據(jù)有NGO典型特征的，自發(fā)的，自由的組織。他們的思維柔軟而豐富，行動迅速而有效，不拘泥于形式，在實干中育人。

　　神戶周末志愿者，是由叫做“神戶環(huán)境研究會”的當?shù)卦�有NGO部分成員組織的活動，從震災發(fā)生后開始到現(xiàn)在，每月第二和第四個周末，他們召集志愿者進行訪問活動，至今已經(jīng)有417次。最初主要是訪問避難所的居民，后來就開始訪問板房區(qū)的居民，再后來就開始訪問住進復興住宅的獨居老人。

　　除此之外，復興期成立的多文化共生中心和NGO神戶外國人救助網(wǎng)絡，是為在神戶生活的外國人提供支援服務的組織。FM哇哇市民廣播，也是震災后用多種語言進行災情以及各種信息廣播而開始的活動。阪神綠網(wǎng)是針對在城市復興建設中環(huán)境問題活動的組織，家園/對話是提倡和實踐災區(qū)社區(qū)活動的組織，神戶復興塾是研究城市復興的組織，1999年以其為母體成立了神戶街區(qū)建設研究所，成為以街區(qū)建設為專業(yè)的思想庫。

　　以上列舉的各個組織，各有不同的發(fā)展途徑�？梢哉�理如下。

　　災后社會需求的可見性和多樣化，使這些組織發(fā)展途徑各有創(chuàng)新，各有特色，而且沒有對行政機關和半官方團體有任何依賴。它們不僅各自努力尋求生存之路，而且在它們之間一直保持著人員性和項目性交流。組織的核心人物有很多機會在各種場合接觸。對于NGO的自律性發(fā)展來說，保持組織間接觸和交流的機會及場所的存在，還有組織間網(wǎng)絡關系的實現(xiàn)，可謂尤其重要。

　　除了這些組織的誕生和發(fā)展以外，在震災后的救援復興活動中，有很多志愿者個人在短期內(nèi)得到了很大的成長。比如八木在書中談到一位21歲的志愿者經(jīng)歷，引用了這位志愿者的話：“志愿者如果工作的太多，就會無意中奪走受災者本身該做的工作，造成他們過度的依賴心理，同時也使他們?nèi)菀资�去奮斗的意欲”。這位21歲的男孩開始組織受災人員之間的互助活動，八木指出，不知不覺中，他已經(jīng)成了一位有著成熟的思維方式和工作方式的志愿者了[28]。關西學院大學救援志愿者委員會的活動經(jīng)歷，也充分證明了志愿者的成長過程。最初不知從何入手的大學生們，在老師和專家的幫助下，進行了避難所的居民調(diào)查，摸清了居民的需求。之后自發(fā)制作了居民需求數(shù)據(jù)庫，并將自身的活動定位在“心理護理”，想出了“蘋果女生（男生）”等能夠發(fā)揮大學生特色的活動方法。蘋果女生（男生）是指，大學生們拿著蘋果到避難所，以“您來吃塊蘋果吧”作為會話的開端，與避難所居民聊天的活動�；顒幽康氖沁M行心理護理。大學生們還獨自制定了注意事項和規(guī)定，比如“不能輕易說加油，或者很快就會復興等安慰話”“不能比較受災程度的大小，杜絕說還有比你受災更嚴重的”等等[29]。從中可以看出，震災不僅刺激了自律性NGO的誕生和發(fā)展，還培養(yǎng)了很多走向成熟的志愿者人才。

　　4．顯示志愿領域?qū)嵙Φ某晒�：《阪神大地震，我們的復興計劃》

　　震災后神戶地區(qū)志愿領域的活動，最大的特點在于其自律性和創(chuàng)意。他們的活動已經(jīng)與70年代政府扶植和培養(yǎng)的福利性奉獻活動有著鮮明的不同。因為他們活動的動力并不在于政府倡導或者獎勵，而是很純粹地在于，真正有人需要他們！

　　充分顯示了自律性志愿領域?qū)嵙Φ某晒�之一，要�?shù)由阪神/淡路社區(qū)基金會提議，由“市民和NGO的防災國際論壇實行委員會”編輯出版的《阪神大地震，我們的復興計劃》。

　　這本書是震災發(fā)生后第三年出版的。書的前言里寫道：

　　住在板房里，寄居在親朋家里的人依然有很多。無法重建家園的，失業(yè)的人依然不少。然而中央政府卻說復興事業(yè)基本結束了。對于要求支援的市民，政府甚至說是他們自身努力得不夠。高速公路和港灣的確已經(jīng)恢復原狀了，但是從重建生活的角度看時，文化生活，經(jīng)濟生活，福祉生活，居住環(huán)境，都遠不如災前。我們發(fā)現(xiàn)，我們期盼的復興和政治家們，官僚們考慮的復興意思截然不同。我們必須要描繪清楚我們想要的復興。這，就是這本書的開端。

　　這本書的目的不僅在于向政府提出具體的政策建議，更重要的是要向全社會強調(diào)一個理念，那就是：“制訂復興計劃的過程中我們堅決沒有讓步的一點是，我們要以社會弱勢群體的生活為本。比起大多數(shù)，我們更尊重少數(shù)。直到受災的最后一個人重建生活，我們的復興計劃不會結束”[30]。日本的經(jīng)濟年度于3月底結束，所以新年度的各種預算計劃都需要在3月以前制定。震后復興這一項龐大而復雜的計劃，也在2月和3月短短一個月的時間內(nèi)，在大多數(shù)受災者都在避難所，無法陳述意見的情況下，慌慌張張地被制定了。政府的這一舉措受到了大多有識之士和幾乎所有NGO的批評[31]。為了出臺一個綜合性的系統(tǒng)性的，以市民和NGO為主體的復興計劃，兵庫縣主要的NGO聚集在一起，發(fā)揮各個NGO的專業(yè)特長，組成了“住宅”“街區(qū)”“醫(yī)療/保健/福祉”“教育/文華”“就職/工作”等幾個討論小組。1997年召開的第二屆“市民和NGO的防災國際論壇”上，論壇組織委員會和實行委員會收集了1000名災區(qū)居民的“聲音卡片”，上面寫滿了他們對復興的期待和要求。《我們的復興計劃》是以這些聲音卡片為基礎，加上NGO成員的深入討論以及共計三次的“市民與NGO防災論壇”的成果，最終編輯而成的。注重實踐，忠實于需求，不以眾寡為判斷基準，以人為本，以弱者為本。這正是NGO在復興計劃中打出的獨自的理念，這種理念的存在，正是NGO活動之所以重要的最根本原因。

　　四 支持NGO的政策和法律

　　市民和NGO參與行政決策的要求，從阪神大地震后愈發(fā)強烈，媒體和社會對這一領域的關注也愈發(fā)高漲。在這種情況下，各地方政府開始重視與NGO合作探討具體政策和實施一些公共事業(yè)的項目。為此，提高NGO的組織能力和政策參與能力，成為政府開始大力推動和支持的一項事業(yè)。從1998年起，日本各地的地方政府紛紛制定推動和促進市民活動（或非盈利公益活動）的條例，并依據(jù)條例規(guī)定，開始建設市民活動支持中心等設施。下表是各地制定的條例的一部分[32]。

　　這些條例使推動志愿領域活動的行政方針在法律上得到認可和保證，同時，在條例中規(guī)定建設支援中心[33]，或者明文規(guī)定行政機關與NGO應處在對等的立場上建立合作關系等內(nèi)容，在很大程度上提高了社會和政府有關部門對志愿領域的認識和重視程度。2000年以后，在東京千代田區(qū)，神奈川縣大和市，橫濱市，沖繩縣那霸市，青森縣八戶市等地方政府相繼開始實行NGO政策建議制度，正式認可和設置了以市民及NGO為政策制定主體，進行政策建議的制度。這些條例和制度的建立，是NGO以獨特的理念和方法追求政策建議的不斷努力帶來的成果。

　　當然，對于志愿領域來講，阪神大地震最大的影響，要數(shù)全國性立法，《特定非盈利活動促進法（簡稱NPO法）》的制定和成立。在法律成立之前，日本法律框架內(nèi)沒有一個能夠給與志愿組織，市民組織一個合適的法人資格的法律。雖然在日本社會自發(fā)的市民活動組織作為任意團體并沒有違法性，(點擊此處閱讀下一頁)

　　但是由于沒有法人資格，它們無法以組織身份簽署任何合同，所以使他們在租借事務所，管理組織基金，與行政對話和合作等方面都受到了極大的限制，并且很難得到普遍性的信任。

　　1997年，神戶市主要的NGO領導人和仙臺，廣島的NGO領導人們一起組織了“市民活動地域調(diào)查支援系統(tǒng)研究會”，在兵庫縣和仙臺市，廣島市對市民活動團體的現(xiàn)狀和問題作了調(diào)查，結果表明，關于最需要的支持，有35%以上的組織選擇的是“獲得社會認知”，居第一位。此外，基金支持占15%左右，信息交換的場所和辦公室空間及設備各占7%左右[34]。

　　90年代后，日本志愿領域的很多有關人士開始認識到在先進國家中，在標榜民主主義的國家中，日本的志愿領域立法極為落后。在探索志愿領域核心組織形態(tài)的研究過程中，NPO的概念開始吸引很多人，志愿領域的核心人物紛紛到歐美去考查制度。1993年3月，專家學者，有關事務工作者等組成了“NPO研究論壇”，學習海外NPO制度。同年9月，以市民活動家為中心成立了“NPO推進論壇”。1994年3月，綜合研究開發(fā)機構[35]發(fā)表了《市民公益活動基礎環(huán)境調(diào)查研究》，同年11月，為推動NPO立法，有21個NGO聯(lián)合啟動了“實現(xiàn)支持市民活動法律環(huán)境項目”（簡稱C’s），成為與政府交涉NPO立法的核心組織。

　　可見，阪神大地震以前，在志愿領域已經(jīng)有了要促進NPO立法的動向，并且也已經(jīng)開始了具體的行動。但是無可置疑，震災的發(fā)生和災后志愿領域的活躍，急劇提高了爭取NPO立法的社會氛圍。1995年1月末，內(nèi)閣府開始探討志愿者保護法，或者志愿者促進法等制度，但是遭到了很多市民活動團體的反對。理由是志愿領域需要的不是促進志愿者個人活動的法律，而是作為正式的組織來發(fā)展NPO的法律。95年2月，執(zhí)政黨設置了“NPO立法項目”，開始探討NPO立法。對于政府提出的管理在先的NPO法草案，市民活動方面采取了積極反對，主動提出具體對立案，并說服國會議員的戰(zhàn)略。超黨派的議員聯(lián)盟與市民活動家們一起探討法律內(nèi)容，1997年6月在眾議院首次以議員立法的形式提出了“市民活動促進法案”。1998年，在參議院審議過程中，法案被改名為“特定非盈利活動促進法”，得到了通過[36]。

　　日本終于迎來了擁有NPO法人的時代。福祉，醫(yī)療，街區(qū)建設，環(huán)境，文化/藝術/體育，地區(qū)安全，災害救援，維護人權和和平，促進國際交流和合作，促進男女共同參與社會，促進孩子茁壯成長，促進信息化社會，保護消費者，促進科技進步，支援志愿領域等17個領域[37]的公益性活動組織，都可以通過相對簡單的事務性處理，就能拿到NPO法人資格。NPO法成立10年，現(xiàn)在全國3萬6800多家NPO法人，使日本的志愿領域顯現(xiàn)出了清晰的輪廓。1996年大阪NPO中心和日本NPO中心分別成立后，有54家支援NPO發(fā)展的民間支持性機構在全國各地紛紛成立，形成了靠NPO來支撐NPO發(fā)展的全國性網(wǎng)絡。

　　五 結語

　　日本NPO法成立有10年了。除NPO法人以外，日本還有近10萬的志愿者組織和市民活動團體。雖然在獲得一般大眾的參加和支持方面，在獲取免稅政策等制度方面，在公益法人制度改革走向不透明的狀況下，NPO面臨著的困難不能說是少數(shù)。但是可以說，如果把70年代到80年代初期的志愿領域的發(fā)展定位為“政府主導型發(fā)展”的話，經(jīng)歷阪神大地震一系列動蕩后志愿領域獲得的發(fā)展，應該說是真正的“自律型發(fā)展”。當今，NPO已經(jīng)比較成功地扎根在日本社會的土壤里了。

　　那么，我們該如何看待日本志愿領域和阪神大地震的關系呢？它對我們國內(nèi)來說，能提供怎樣的啟示呢？

　　阪神大地震后的救援和復興活動無疑給志愿領域帶來大顯身手的時機，特別是促使很多新的NGO誕生，促進志愿者個人的成長，推進了地方性和全國性立法成立的機運，從而大力度地實現(xiàn)了志愿領域的發(fā)展，使志愿領域在日本社會中獲得了重要的，能看得見的一席之地。

　　但是我們要看到，志愿領域之所以獲得發(fā)展的原因，并不僅僅是因為有地震的發(fā)生。長年的活動經(jīng)驗的積累，理論和思想的上的探索，爭論，活動領域的多樣化，對于組織形態(tài)的摸索，對海外先進制度的研究，對于該如何與政府建立關系的種種嘗試，還有各個組織之間網(wǎng)絡關系的建立，都是1995年之后日本志愿領域能掀起大變化不可缺少的條件。特別值得重視的是，以人為本，以弱者為本，忠實于需求，開展有創(chuàng)意的活動，并始終保持組織間的協(xié)調(diào)關系等，這些志愿領域獨自的理念和活動特征，才是這個領域最不能忘記，最需要不斷加強的最大優(yōu)勢。這個優(yōu)勢遠遠超出資金，制度，活動環(huán)境等其他條件。

　　我國國內(nèi)雖然在管理自發(fā)性組織方面與日本有很大的制度性差異，但是以上所指出的，“以人為本，以弱者為本，忠實于需求，開展有創(chuàng)意的活動，并始終保持組織間的協(xié)調(diào)關系”這些志愿領域的優(yōu)勢，在我國也沒有絲毫不同。怎樣的制度才能最大程度發(fā)揮志愿領域的這些優(yōu)勢，應該是我們考慮完善志愿領域的制度環(huán)境和活動環(huán)境的基點。我國的志愿領域在理論和思考方面，在活動經(jīng)驗的積累方面，在組織形態(tài)的摸索方面，在與政府之間關系的定位方面，都尚存在著很多不清晰之處，很大的不足之處。因而，2008年5月發(fā)生的四川汶縣大地震是否能夠真正帶來中國的“志愿元年”，還不能定論。但是日本的經(jīng)驗很清楚地告訴我們，災后的很多工作，是只有靠NGO才能做好的，非NGO莫屬的工作。同時也告訴我們，參與救災復興的過程能夠大力促進NGO的自律性成長。

　　我國志愿領域能夠在這次凄慘災害的復興過程中發(fā)揮怎樣的作用？我們期待著看到志愿領域能夠爭取到更多機會去參與，去做實事。

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　　Opportunities for Development of the Voluntary Sector in Japan: With a Focus on the Influence of the Great Hanshin-Awaji Earthquake on Voluntary Organizations

　　Abstract

　　The Great Hanshi-Awaji Earthquake happened in 1995 marks a new age in the field of voluntary activities in Japan. In the process of the earthquake disaster rescue and the post-Earthquake recovery, voluntary organizations and NGOs amazed all Japan by their performance, and the voluntary sector immediately won concern and consensus from all the Japanese.

　　After generally reviewing every stage of voluntary organizations and NGOs in post-Earthquake, the paper describes and analyzes their concrete roles .It also indicates the roles of the Earthquake in stimulating, encouraging and developing the voluntary sector. Finally, the paper analyzes why the voluntary sector can gain rapid growth in the post-Earthquake, and the revelation to the voluntary sector in our country.

　　Keywords Relief and Recovery Activities, Voluntary Sector, Vantages of NGO

　　注釋：

　　[1] 在日本表示地震發(fā)生時某一地點搖晃程度的指標被稱為“震級”，與表示地震本身強弱的概念magnitude相區(qū)別開來。而在中國國內(nèi)，magnitude被稱為“震級”，日本所定義的震級則被稱為“地震烈度”。同樣使用“震級”兩個漢字，但漢語和日語表現(xiàn)的是不同的概念。阪神大地震的magnitude是7.3，是二戰(zhàn)后日本最強烈的一次地震。

　　[2] 按日本國憲法規(guī)定，日本不能擁有正規(guī)軍隊。因而其軍隊稱為“自衛(wèi)隊”。

　　[3] 相當于我國的省長。

　　[4] JNN(Japan News Network)特別報道《消失的街區(qū)：阪神大地震一個月》中揭露了這一事實（1995年2月17日播放）。地震發(fā)生4小時后，縣消防交通安全課的職員偶然與自衛(wèi)隊通上了電話，這個職員馬上向自衛(wèi)隊發(fā)出了救援要求，之后向縣知事匯報得到了批準。鑒于這一教訓，阪神大地震后不光是行政長官，各市，區(qū)的首長以及警察署長官都有權利向自衛(wèi)隊提出救援要求。

　　[5] 在日本，各地區(qū)的公立小學，中學，公園，公共設施等被規(guī)定為“指定避難所”，一旦有災害發(fā)生時，失去住宅或者住宅處于危險情況的居民，就會到所在街區(qū)的“指定避難所”避難。

　　[6] 長灘支援網(wǎng)絡編：《志愿者198人：前往神戶的人們》，日本中央法規(guī)出版社，1995年，第7頁。

　　[7] 西山志保：《志愿者活動的論理：從阪神/淡路震災到可持續(xù)社會》，日本東信堂出版社，2005年，第75頁。

　　[8] 不包括獻血，捐款捐物的人數(shù)。此數(shù)據(jù)來自野口啟示/荒川義子，《救援志愿者委員會的志愿者管理》立木茂雄編《志愿者與公民社會》，1997，日本晃洋書房出版社，第31頁。

　　[9] 本文使用的“志愿領域”不僅包括志愿者個人的活動，還包括自發(fā)性志愿組織，各種非盈利性公益組織/群益組織的活動。(點擊此處閱讀下一頁)

　　本文中的“志愿組織”一般指沒有專職工作人員的，由志愿者自發(fā)性結成的組織�！癗GO”“NPO”指有專職工作人員，有理事會等領導機構的民間草根公益組織。在日本，1998年以后這種組織一般被稱為“NPO”，“NGO”則特別指那些從事國際交流和國際支援等國際性活動的NPO。但是在神戶地區(qū)，有很多民間草根公益組織雖然并不從事國際性活動，但他們愿意自稱為NGO，而不是NPO。在談及他們時，本文將使用NGO一詞。

　　[10] 今田忠：《日本的NPO史》，日本行政出版社，2006年，第113頁。

　　[11] 今田忠：《日本的NPO史》，日本行政出版社，2006年，第138-141頁。

　　[12] 依據(jù)早瀨升，《志愿者政策的課題和展望》，1983，小田兼三/松原一郎編，《變革時期的福祉與志愿者》,日本米勒盧巴書，第133-55頁。

　　[13]比如“志愿者不應該只是替政府白干活的人”“不能失去追求社會變革的市民運動精神”的主張（青木潤一，《應該視為市民運動》，1970，大阪志愿者協(xié)會編《月刊志愿者》，大空社,總第50/51卷合訂本，第12頁），“志愿者的作用不是做政府的下屬”的主張（高島嚴，《志愿者的作用不是替行政做事》，1970，大阪志愿者協(xié)會編《月刊志愿者》，大空社,總第52卷，第10-11頁）。另外也有提出志愿者應該利用行政資源發(fā)展自身的意見（中島充洋，《志愿者的理念》，1971，大阪志愿者協(xié)會編《月刊志愿者》，大空社,總第57卷，第39頁），所謂官民合作，公私合作的論點也已出現(xiàn)（中田幸子，《建立公私合作體制的重要性》，1974，大阪志愿者協(xié)會編《月刊志愿者》，大空社,總第92/93卷合訂本，第10-11頁）。

　　[14] 參照李妍焱，《志愿活動的成立于開展——日本和中國志愿領域的論理和可能性》2002，日本米勒盧巴書房。本圖是依據(jù)1991年《厚生白皮書》制作的。

　　[15] 市民活動的興起象征著市民運動的衰退，是一個一般性見解。但是也有學者提出異議，指出應該將市民活動理解為市民運動的轉型。比如中村陽一，《市民活動的登場和展開》中村陽一/日本NPO中心編，《日本的NPO2000》日本評論社，第31-39頁。

　　[16] 八木哲郎：《志愿者改變世界》，日本法藏館出版社，1996年，第176頁。

　　[17] 日本的社區(qū)里，除了有居民自治會以外，還有更小范圍的居民街區(qū)建設協(xié)議會，各種各樣的居民自發(fā)性組織，包括互助組織和自娛自樂的組織，志愿組織等，都可以自由加盟在協(xié)議會里，參加討論如何建設自己的街區(qū)，并向街區(qū)所在政府提出建議。

　　[18]西山志保：《志愿者活動的論理：從阪神/淡路震災到可持續(xù)社會》，日本東信堂出版社，2005年，第69頁。

　　[19]八木哲郎：《志愿者改變世界》，日本法藏館出版社，1996年，第176頁。

　　[20] 社會福祉協(xié)議會，是依據(jù)1951年的《社會福祉事業(yè)法》在日本全國各地成立的半官方，半民間的機構（城市里每個區(qū)都設有一處），除了擔任老年人和殘障人士的福利服務以外，還承擔支援志愿者活動和市民活動，協(xié)助福利性捐款等工作�；�本上每個社會福祉協(xié)會都設有“志愿者中心”，主要負責協(xié)調(diào)為老人，殘障人士，兒童提供福利服務的志愿者。

　　[21]西山志保，《志愿者活動的論理：從阪神/淡路震災到可持續(xù)社會》，2005，日本東信堂出版社，第77-78頁。

　　[22] 大阪志愿者協(xié)會是日本第一個以支持志愿者活動為使命的純民間支援組織，成立于1965年。現(xiàn)在協(xié)會內(nèi)設有“市民自強中心”和“NPO推進中心”，同時協(xié)會出版定期專業(yè)刊物和各種有關書籍，可以說是當今日本公民社會的核心組織之一。

　　[23]八木哲郎：《志愿者改變世界》，日本法藏館出版社，1996年，第179-184頁。

　　[24]市民活動地域支援系統(tǒng)研究會（神戶調(diào)查委員會）編，《超越大地震的市民活動：兵庫縣市民活動調(diào)查報告》，震災活動記錄室，1997年，第6頁。這次問卷調(diào)查抽選神戶地區(qū)的1100個NGO作為對象進行，得到了416個團體的回答。圖1是根據(jù)第6頁的數(shù)據(jù)由筆者重新整理的。

　　[25] 以下事例的介紹基本依據(jù)這些組織公布在自身網(wǎng)頁上得信息。

　　[26] 關于NPO法人，將在本文第三部論及。具體制度的介紹，推薦參閱王明/李勇/廖宏/黃浩明編，《日本非營利組織》，北京大學出版社，2007年。

　　[27] “不服輸?shù)拇笙蟆表椖浚�是組織板房區(qū)的無業(yè)人員，用全國各地捐贈的新毛巾，做成可愛的大象的樣子，向全國販賣的項目。目的是為受災無業(yè)人員提供工作和收入。

　　[28]八木哲郎，《志愿者改變世界》，日本法藏館出版社，1996，第185-190頁。

　　[29]野口啟示/荒川義子，《救援志愿者委員會的志愿者管理》立木茂雄編《志愿者與公民社會》，1997，日本晃洋書房出版社，第32-39頁。

　　[30] 市民和NGO的防災國際論壇實行委員會編，《阪神大地震，我們的復興計劃》，1998，阪神/淡路社區(qū)基金會，第169頁。

　　[31] 依據(jù)阪神淡路社區(qū)基金會代表今田忠在“全國街區(qū)建設交流研究集會”（1998年11月29日，于名古屋）上的特別講演。

　　[32] 此表原載于筆者另一篇論文，《再論志愿者與行政的合作關系》，《日本志愿者活動白皮書》（第二章），2005年。

　　[33] 1996年神奈川縣第一個成立了市民活動支援中心后，在有關領域產(chǎn)生了很大的影響。各地政府紛紛效仿，2008年現(xiàn)在，地方政府成立的市民活動/志愿活動/NPO活動支援中心已達到了209處。再加上民間的支援機構54處，社會福祉協(xié)議會開辦的支援機構12處，現(xiàn)在日本全國共有275處支援機構。

　　[34]市民活動地域支援系統(tǒng)研究會（神戶調(diào)查委員會）編，《超越大地震的市民活動：兵庫縣市民活動調(diào)查報告》，震災活動記錄室，1997年，第46頁。

　　[35] 由官民各界出資1974年成立的財團法人，是進行政策研究和政策建議的思想庫。

　　[36] 阿部敦：《公民社會領域的政策》，大阪公立大學共同出版社，2007年，第54頁。

　　[37] 法律成立當初規(guī)定是12個活動領域，2000年以后增加到17個領域。

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