棉花是國家重要的戰(zhàn)略物資，棉花產(chǎn)業(yè)對國計民生、紡織工業(yè)乃至整個國民經(jīng)濟發(fā)展舉足輕重。近年來，新疆維吾爾族自治區(qū)在國家關(guān)于積極推進政策性農(nóng)業(yè)保險的精神指導(dǎo)下，依托中國人民財產(chǎn)保險公司新疆分公司（以下簡稱“新疆人�！保┒嗄陙斫�(jīng)營農(nóng)業(yè)保險積累的經(jīng)驗，初步探索出了“政府支持，保險公司經(jīng)營，有關(guān)各方共同參與”的政策性棉花保險經(jīng)營道路，得到地方政府和廣大棉農(nóng)的高度認(rèn)可。2007年，在國家和自治區(qū)財政補貼的引導(dǎo)下，新疆的棉花政策性保險發(fā)展迅速，全疆棉花承保面積（不包括生產(chǎn)建設(shè)兵團，下同）達1068萬畝，占棉花播種面積的80％以上。從實踐來看，棉花政策性保險有力地推動了新疆棉花產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　一、新疆開展棉花政策性保險的基本情況

　�。ㄒ唬┬陆�棉花生產(chǎn)情況

　　新疆擁有160多萬平方公里的國土面積，具有十分豐富的光熱水土資源，生態(tài)類型多樣，適合各種優(yōu)質(zhì)、專用棉的生產(chǎn)和開發(fā)，棉花的種植分布在天山南北，是新疆農(nóng)民的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，也是農(nóng)民收入的主要來源之一。例如尉犁縣的農(nóng)民來自棉花產(chǎn)業(yè)的收入占其年均純收入的90％以上。新疆是中國最大的優(yōu)質(zhì)棉生產(chǎn)基地，面積、單產(chǎn)、總產(chǎn)、調(diào)出量連續(xù)13年位居全國首位。2006年全區(qū)棉花種植面積l930萬畝，占全國的23.8%；
總產(chǎn)量218萬噸，占全國的32.4%；
皮棉單產(chǎn)113公斤／畝，較全國平均單產(chǎn)高出36%，也高出其他兩大棉區(qū)56%。2007年全區(qū)棉花播種面積2047.28萬畝，其中地方1278.45萬畝。

　�。ǘ�）棉花保險基本做法

　　本文主要介紹新疆自治區(qū)棉花政策性保險的做法，不包括兵團部分。2007年，自治區(qū)棉花政策性保險采取的是“政府主導(dǎo)，保險公司經(jīng)營”模式，其主要做法是：

　　1．政府積極動員。為了減輕自然災(zāi)害給棉農(nóng)造成的損失，新疆自治區(qū)積極推進農(nóng)業(yè)保險，專門成立了農(nóng)業(yè)保險工作協(xié)調(diào)小組，由主管農(nóng)業(yè)的副書記任組長，相關(guān)涉農(nóng)部門都是協(xié)調(diào)小組成員。各地、市、縣都相應(yīng)成立了協(xié)調(diào)小組，共同推進農(nóng)業(yè)保險。正因為協(xié)調(diào)小組卓有成效的工作，各地基本形成了集中力量抓農(nóng)業(yè)保險的思想。棉花主產(chǎn)區(qū)的市、縣黨政主要領(lǐng)導(dǎo)在棉花種植初期，通過下發(fā)紅頭文件、召開動員大會等形式，宣傳棉花保險，鼓勵廣大棉農(nóng)投保棉花保險。例如，3月10日，阿瓦提縣的主要領(lǐng)導(dǎo)就在種植棉花的動員大會上發(fā)表講話，鼓勵農(nóng)民投保棉花保險。

　　2．財政大力支持。對新疆的棉花種植保險來說，根據(jù)年初預(yù)計承保面積1200萬畝、保費率7％，保額400元/畝計算，需要中央財政補貼8400萬元，自治區(qū)財政補貼8400萬元。中央財政的支持引導(dǎo)了地方財政的支持，大大增加了棉農(nóng)投保農(nóng)業(yè)保險的積極性，真正起到了四兩撥千斤的作用。

　　3．部門積極配合。新疆的棉花保險工作涉及到很多相關(guān)部門，包括農(nóng)辦、發(fā)改、財政、農(nóng)業(yè)、保監(jiān)、氣象、民政等部門，這些部門在棉花保險經(jīng)營過程中都能夠積極配合，認(rèn)真履行各自的職責(zé)。例如，財政部門認(rèn)真做好保險補貼的預(yù)算，農(nóng)業(yè)部門認(rèn)真做好農(nóng)業(yè)技術(shù)的支持，保監(jiān)部門認(rèn)真履行監(jiān)督管理、氣象部門認(rèn)真提供氣象數(shù)據(jù)等等，在保險協(xié)調(diào)小組的工作下，這些部門都能夠按照職責(zé)要求完成在農(nóng)業(yè)保險中的相關(guān)工作，并積極配合做好工作。

　　4．公司精心經(jīng)營。新疆人保從1986年起就開始經(jīng)營棉花種植業(yè)保險，20多年的經(jīng)營培養(yǎng)了一批熟悉農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的骨干人才，他們既熟悉保險業(yè)務(wù)，又熟悉農(nóng)業(yè)技術(shù)，還善于與農(nóng)民打交道。盡管棉花保險的經(jīng)營不一定營利，但是，通過棉花保險業(yè)務(wù)的開展，廣大農(nóng)民對保險本身和保險公司都有所了解，對新疆人保在農(nóng)村拓展棉花保險以外的其他業(yè)務(wù)有很大的幫助。因此，在推進棉花保險經(jīng)營過程中，新疆人保在各地的支公司都以高度負(fù)責(zé)的態(tài)度來展業(yè)，做到應(yīng)保盡保。另外，新疆人保專門為棉花保險經(jīng)營單獨立帳，對其進行單獨核算，并探索將結(jié)余留作風(fēng)險基金。

　　5．農(nóng)民積極參與。棉花保險在新疆已經(jīng)開辦了多年，廣大農(nóng)民對此并不陌生，但是由于前幾年人保系統(tǒng)的商業(yè)化取向改制，棉花保險業(yè)務(wù)在各地出現(xiàn)了較大幅度的萎縮。隨著國家對棉花保險補貼政策的實施，加上棉花本身效益也在增加，農(nóng)民投保棉花保險的積極性也在不斷提高。新疆人保2007年7月初的簽單保費為1.736億元，農(nóng)民只承擔(dān)較小一部分保費，20%－40%不等，其余部分由各級財政給予補貼。正因為有農(nóng)民的積極參與，棉花保險的經(jīng)營呈現(xiàn)良好的發(fā)展態(tài)勢。

　　二、新疆棉花政策性保險的主要作用

　�。ㄒ唬┙鉀Q了農(nóng)民不愿意大面積種植的問題

　　棉花是新疆地區(qū)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，一些農(nóng)民世世代代都種棉花。但是，在新疆的絕大部分地區(qū)年年都有自然災(zāi)害，在與自然抗?fàn)幍倪^程中，棉農(nóng)基本都是自己獨立承擔(dān)自然災(zāi)害造成的損失，逐漸形成了其穩(wěn)定的棉花種植面積和種植區(qū)域。而棉花政策性保險的出現(xiàn)，大大提高了農(nóng)民擴大棉花種植面積和開墾棉花種植區(qū)域的信心和決心。例如，沙灣縣金溝河鎮(zhèn)北頭道河子村的一位村民，其棉花種植面積由2005年的20畝增加到2007年的100畝。他說：“我靠種棉為生，并不希望棉花受災(zāi)�？吹搅藝�家推行棉花的政策性保險，我就敢多種些棉花。即使出現(xiàn)了大面積的受災(zāi)，有了棉花保險，我也不至于血本無歸�！�

　�。ǘ�）解決了保險公司不愿意主動拓展棉花保險業(yè)務(wù)的問題

　　棉花保險在新疆已經(jīng)有較長的發(fā)展歷史了。人保公司新疆分公司早在20世紀(jì)80年代就主動與地方政府和棉花公司開展合作，推進棉花保險經(jīng)營，單獨為農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營立帳，并建立了縣、地（州）、自治區(qū)三級棉花風(fēng)險基金。但是，由于人保系統(tǒng)的改革，新疆棉花保險業(yè)務(wù)一度出現(xiàn)萎縮的現(xiàn)象。在國家推進政策性農(nóng)業(yè)保險的精神指導(dǎo)下，尤其是2004年的中央一號文件下發(fā)以后，人保新疆分公司開展重新審視農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，恢復(fù)了推進農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的專門機構(gòu)，鼓勵各地支公司落實中央的“三農(nóng)”政策，立足本地棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際，為地區(qū)棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展和棉農(nóng)增收保駕護航。

　�。ㄈ�）解決了地方政府不愿意主動推動棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題

　　從新疆棉花保險發(fā)展歷程來看，棉花保險業(yè)務(wù)的開展離不開地方政府的支持和引導(dǎo)。盡管棉花是新疆大部分地區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，但是部分地方政府對推進棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨著兩難境地，一方面擔(dān)心出現(xiàn)大面積自然災(zāi)害導(dǎo)致棉花減產(chǎn)影響農(nóng)民增收，另一方面也擔(dān)心棉花過剩出現(xiàn)賣難的問題。目前，由于國內(nèi)外棉花市場總體較好，棉花賣難的問題已經(jīng)有所緩解。各種自然災(zāi)害仍然困擾地方政府發(fā)展棉花產(chǎn)業(yè)，在南疆部分貧困地區(qū)這一問題更加突出。國家推進棉花政策性保險的試點，促進了人保公司再一次與地方政府合作，棉花政策性保險的成功試點，保險公司及時將保險賠款送到農(nóng)民手中，為建設(shè)社會主義新農(nóng)村和推進地方的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，構(gòu)建社會主義和諧社會都起到了十分重要的作用。

　�。ㄋ模┙鉀Q了信貸機構(gòu)不愿意提供貸款的問題

　　棉花的種植需要較多的物化成本投入，隨著棉花種植技術(shù)和規(guī)�；�水平的提高，對種植棉花的設(shè)施投入也在不斷增加。例如，農(nóng)民為種植棉花而興建大棚、膜下滴灌設(shè)施等都需要大量的資金投入，還有化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)資料也需要大量投入。對小規(guī)模種植的農(nóng)民來說，大部分可以自行解決資金問題；
對大規(guī)模種植的農(nóng)民來說，只能依靠信貸機構(gòu)來提供貸款資金。開展棉花政策性保險，有力地緩解了信貸機構(gòu)的貸款風(fēng)險，使得棉農(nóng)更加容易獲得貸款，也能夠獲得更多的貸款。

　�。ㄎ澹┟黠@促進了農(nóng)村社會經(jīng)濟穩(wěn)定

　　新疆每年都會出現(xiàn)多次自然災(zāi)害，北疆地區(qū)在5月20日以前都可以補種棉花，少的補種2－3次，多的達到5次，災(zāi)害出現(xiàn)以后，救災(zāi)資金和貸款資金都不能及時到位，農(nóng)民因為缺乏補種購買種子等生產(chǎn)資料的資金，可能會延誤農(nóng)時，造成更大的損失。而投保了政策性保險的棉農(nóng)，遭受災(zāi)害以后，保險公司及時提供了賠付資金，幫助農(nóng)民搶抓了農(nóng)時，減少了災(zāi)害損失。截止2007年8月，人保巴音郭楞蒙古族自治州分公司盡管只收到了2061萬元保險費，但是已經(jīng)給予農(nóng)民賠付了3126萬元，及時為農(nóng)民提供了補種的費用，確保了農(nóng)時，促進了農(nóng)村社會經(jīng)濟的穩(wěn)定。

　　三、新疆棉花政策性保險面臨的突出問題

　　（一）承保的風(fēng)險面仍然較窄

　　從新疆人保分公司承保的棉花風(fēng)險來看，主要是對棉花生產(chǎn)中的風(fēng)災(zāi)、霜凍、雹災(zāi)和洪水4種災(zāi)害進行承保，除此以外的風(fēng)險均不在承保之列。實際上，新疆的自然災(zāi)害遠不止這些，直接影響北疆地區(qū)棉花生長的災(zāi)害還有初春時的倒春寒、5月中旬前后的低溫凍害（不屬于霜凍）、7月中旬－8月中旬的過量雨水等等。這些災(zāi)害對棉花生長的影響也非常突出，其造成的損失甚至是毀滅性的。5月下旬以后出現(xiàn)災(zāi)害，已經(jīng)不能補苗了，7、8月份時的物化勞動投入達到最高。如果在上述時段出現(xiàn)災(zāi)害，即使獲得賠付也遠遠不及投入的資金。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，絕大部分農(nóng)民認(rèn)為，哪怕是提高一點保費，也希望保險公司能夠擴大承保的風(fēng)險面。

　�。ǘ�）地方政府的認(rèn)識不平衡

　　盡管棉花是新疆自治區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，但是由于新疆各地的自然條件存在一定的差異，各地對棉花產(chǎn)業(yè)的發(fā)展認(rèn)識也存在偏差。事實證明，凡是地方領(lǐng)導(dǎo)重視的地區(qū)，棉農(nóng)對棉花保險的認(rèn)識就深刻，棉花保險業(yè)務(wù)的發(fā)展就快。在全疆絕大多數(shù)宜棉地區(qū)，地方政府對棉花保險持高度贊同的態(tài)度。即使是在南疆的一些國家級貧困縣，這些地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)都高度重視棉花保險。而在一些地區(qū)，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，棉花已經(jīng)不是該地區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，地方政府對棉花保險的認(rèn)識程度就差一些。個別地區(qū)的棉花即使是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，地方政府領(lǐng)導(dǎo)由于多方面的原因也不太重視棉花保險。

　�。ㄈ�）各級財政的資金到位遲

　　2007年國家決定在新疆部分地區(qū)開展棉花政策性保險試點，中央和自治區(qū)財政對棉農(nóng)投保的保費給與50%的補貼。個別地方政府為了進一步加快棉花政策性保險，承諾了地方財政承擔(dān)一部分甚至全部保費，各地的人保公司據(jù)此收取農(nóng)民應(yīng)該交納的那部分保費。但是，由于多方面的原因，各級財政的資金到位十分滯后。人保公司與棉農(nóng)于3－4月份就已經(jīng)簽訂了保險合同，而中央和自治區(qū)的保險補貼資金到9月份還沒有到位，全疆只有個別縣市財政補貼資金已經(jīng)到位。這些補貼資金到位遲，直接影響了保險公司的賠付能力和進一步做好棉花政策性保險的信心。即使把從農(nóng)民那里收上來的保費全部賠掉，也解決不了問題，個別地方的保險公司只能從其他保費中拆借棉花保險賠付資金。

　�。ㄋ模┺r(nóng)民的積極性調(diào)動不夠

　　廣大農(nóng)民對各級財政提供的保費補貼持歡迎的態(tài)度，有的農(nóng)民認(rèn)為，保險公司所確定的物化成本太低，根本不及其物化投入的一半，甚至希望自己再多交一點保費，適當(dāng)提高保險金額。但是，仍然有部分農(nóng)民存在投保意識不強的問題。主要原因：一是經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，自身的承擔(dān)能力差；
二是受宗教觀念影響，認(rèn)識災(zāi)害是老天賜予的，自己受損失是無法避免的；
三是存在僥幸心理，能躲過就盡量躲過。正因為農(nóng)民的積極性不夠高，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險的收費仍然十分困難。另外，農(nóng)民合作社等組織在組織農(nóng)民投保的作用也發(fā)揮得不夠。

　�。ㄎ澹┍ｋU公司經(jīng)營賠付率高

　　由于有的災(zāi)害發(fā)生是局部的，而絕大部分災(zāi)害的發(fā)生往往是成片的，保險公司經(jīng)營棉花保險的賠付率十分高。由于2007年相對以前來說是個小災(zāi)年，截至2007年8月，全新疆棉花保險的簡單賠付率就達80％。另外，由于新疆幅員遼闊，保險公司在經(jīng)營棉花保險過程中，其展業(yè)、查勘定損、理賠等經(jīng)營管理費用都很高，占到保費的30％以上，高賠付率和高成本直接影響了保險公司持續(xù)經(jīng)營棉花保險的積極性。

　�。�六）災(zāi)害損失的查勘定損難

　　新疆棉花生長期內(nèi)受災(zāi)時期主要集中在4－5月，在不同的時期，種植棉花所投入的物化成本是不同的，保險賠付只能補償受災(zāi)時物化投入的一部分，而不是全部保額，對此，農(nóng)民往往不能理解。另外，出現(xiàn)災(zāi)害以后，各地的保險公司一般都能夠第一時間出現(xiàn)在災(zāi)害現(xiàn)場，但是僅僅靠各地保險公司的定損，往往難以得到棉農(nóng)的認(rèn)可，地方農(nóng)業(yè)部門和農(nóng)技專家參與不夠在一定程度上影響了定損的效果。

　　四、進一步推進棉花政策性保險的幾點建議

　�。ㄒ唬┴斦�資金應(yīng)該盡快到位

　　從長遠看，棉花種植保險將為棉民解除了種植的后顧之憂，進一步鞏固棉花在新疆的戰(zhàn)略地位，促進棉農(nóng)穩(wěn)定增收將起到十分重要的作用。因此，中央和自治區(qū)的財政補貼棉花政策性保險的資金應(yīng)該在每年6月份到位，一方面確保保險公司能夠及時將賠款送到農(nóng)民手中，另一方面也給地、縣黨委政府吃下“定心丸”。同時，各級財政要保證這部分補貼資金每年都能夠穩(wěn)步增長，擴大保險補貼范圍。

　　（二）多種途徑保護保險機構(gòu)持續(xù)經(jīng)營的積極性

　　政策性農(nóng)業(yè)保險是國家支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要手段，不僅是保險公司的業(yè)務(wù)，更是政府的責(zé)任。因此，必須采取多種途徑給予保險經(jīng)營機構(gòu)適當(dāng)?shù)闹С�，例如，給予保險公司必要的保險經(jīng)營管理費補貼，積極幫助保險公司開展保險業(yè)務(wù)，協(xié)助保險公司查勘定損，開展保險理賠，為經(jīng)營棉花政策性保險的保險公司開辟優(yōu)良險種業(yè)務(wù)等等，確保保險公司有持續(xù)經(jīng)營政策性棉花保險的動力。

　�。ㄈ�）充分調(diào)動參與主體的積極性

　　棉花政策性保險需要多方主體共同參與和支持。從政府部門來看，新疆各級政府和有關(guān)部門要進一步提高棉花保險對促進棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展和保障社會穩(wěn)定的認(rèn)識；
從農(nóng)民來看，要通過對投保前和受災(zāi)后的賠付等開展宣傳提高農(nóng)民參與棉花保險的積極性；
從棉花收購企業(yè)來看，要通過引導(dǎo)，使其承擔(dān)一部分保費，以確保其穩(wěn)定的棉花收購渠道。另外，要大力宣傳保險費并不是給農(nóng)民增加負(fù)擔(dān)，而是通過上交保險費實現(xiàn)“人從人為我，我為人人”的保險目標(biāo)，糾正對收取保險費的錯誤認(rèn)識。

　�。ㄋ模┲饾u擴大承保責(zé)任

　　保險公司要探索在不同的災(zāi)害地區(qū)采取差異化的棉花保險發(fā)展措施，例如，在南疆地區(qū)較少出現(xiàn)霜凍，就可以減少承保霜凍災(zāi)害的責(zé)任，適當(dāng)增加其他的承保責(zé)任；
在北疆地區(qū)出現(xiàn)較多的暴雨和低溫冷害，就可以探索適當(dāng)提高費率，增加這些災(zāi)害的承保責(zé)任。通過擴大承保責(zé)任，逐步提高賠付水平，夯實棉花保險的群眾基礎(chǔ)。

　　本文發(fā)表于《中國保險》2007年第10期。

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