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于建嶸:警惕信訪制度的進(jìn)一步異化

發(fā)布時(shí)間:2020-06-17 來源: 幽默笑話 點(diǎn)擊:

  

  近日,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部定期接待群眾來訪的意見》、《關(guān)于中央和國(guó)家機(jī)關(guān)定期組織干部下訪的意見》、《關(guān)于把矛盾糾紛排查化解工作制度化的意見》等三個(gè)文件,體現(xiàn)了中央對(duì)信訪工作的新思維。它為了解決信訪向中央集中等突出問題,總結(jié)了近年來各地信訪工作的經(jīng)驗(yàn),如領(lǐng)導(dǎo)干部大接訪,下訪,關(guān)口前移等,并將其標(biāo)準(zhǔn)化,如定時(shí)接訪、包案、帶案督辦等,規(guī)定重要信訪事項(xiàng)需明確解決時(shí)限,并從制度上明確規(guī)定了地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的信訪責(zé)任,并將干部下訪工作列入考核目標(biāo)。這些文件顯示了中央對(duì)信訪的重視和解決信訪問題的決心。然而,在我看來,由于這些規(guī)定并沒有改變?cè)械男旁L制度設(shè)計(jì)和信訪問題解決思路,在堅(jiān)持并強(qiáng)化信訪壓力型體制,不僅不能解決目前的信訪困境,而且有可能使信訪制度進(jìn)一步異化。

  如果從制度設(shè)計(jì)和績(jī)效來分析,當(dāng)前中國(guó)信訪活動(dòng)面臨困境,可以從信訪活動(dòng)參與各方的不同目標(biāo)和手段來理解。對(duì)中央政府而言,信訪制度設(shè)計(jì)的初衷是建立一條民意“上達(dá)”的渠道,以達(dá)到深化政權(quán)合法化、化解劇烈社會(huì)矛盾以及對(duì)官員的非常規(guī)控制等目的,但既然是民意“上達(dá)“而非“表達(dá)”,就會(huì)不可避免地將問題向中央集中。中央應(yīng)對(duì)的辦法是實(shí)行“分級(jí)負(fù)責(zé),歸口辦理”,禁止越級(jí)上訪,并對(duì)地方黨政規(guī)定了各種信訪責(zé)任追究制,以通過對(duì)地方黨政施壓來求解。

相對(duì)應(yīng)的,地方黨政為了自身的政治利益,不得不采取各種手段消解來自中央的壓力。而比起逐個(gè)案件去化解矛盾真正解決“引發(fā)信訪的問題”,更容易做到的是用截訪、銷號(hào)、拘留、罰款、勞教、判刑、連坐等控制手段來解決“信訪問題”。另一方面,信訪民眾是完全能夠認(rèn)識(shí)到地方政府與中央因不一致所產(chǎn)生的困境的,許多上訪人員都相信一個(gè)行動(dòng)邏輯,那就是被他們視為對(duì)手的地方政府怕什么,他們就偏偏做什么。信訪各參與方對(duì)信訪制度的理解和運(yùn)用存在這樣的沖突,造成了我所說的“信訪悖論”。在進(jìn)行制度變革消除根本性缺陷之前,我認(rèn)為這三個(gè)“技術(shù)性”的文件不可能真正解決問題。

  而且,領(lǐng)導(dǎo)干部親自接待群眾來訪,本身就是一種與現(xiàn)代國(guó)家管理職權(quán)化原則相背的制度,F(xiàn)代國(guó)家最重要的規(guī)則之一,就是各司其職,各負(fù)其責(zé)。如果主要領(lǐng)導(dǎo)可以隨意對(duì)下面職權(quán)部門負(fù)責(zé)的事情指手劃腳,最終的結(jié)果就是無人負(fù)責(zé)。而領(lǐng)導(dǎo)親自接訪,有可能在其權(quán)責(zé)范圍內(nèi)解決某些具體的糾紛,但示范效應(yīng)的直接后果則是,會(huì)有更多的人期待領(lǐng)導(dǎo)干部接訪日。而領(lǐng)導(dǎo)干部的時(shí)間、精力、能力都是有限的,強(qiáng)調(diào)地方主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任,對(duì)信訪民眾來說,也只是多了幾個(gè)中彩的機(jī)會(huì)。這也是各地大接訪的新聞常見、而成功率的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)難尋的原因所在。

  同樣的道理,中央和國(guó)家機(jī)關(guān)干部下訪,也就是把中央的權(quán)威送到地方去。但它并非常設(shè)機(jī)構(gòu),帶有臨時(shí)性質(zhì),而且其得到的授權(quán)并不明確,也無權(quán)直接處理地方上信訪工作不力的責(zé)任人。因此其實(shí)際作用有限。而“屬地為主”的矛盾糾紛排查化解制度也經(jīng)不起過分期待,F(xiàn)實(shí)中很多復(fù)雜、疑難的矛盾,群體性的矛盾,本身就是由地方政府引起的或得到了其默許、保護(hù)。比如靈寶貼案中暴露的政府非法用地問題,眾目睽睽之下到現(xiàn)在也未得到解決。由矛盾制造者來負(fù)責(zé)排查化解,效率可想而知。指望通過排查及時(shí)發(fā)現(xiàn)矛盾糾紛和苗頭隱患,還不如直接要求各級(jí)政府做到依法行政、陽光執(zhí)法,從根源上就不要產(chǎn)生矛盾。用排查者來監(jiān)督政府的具體部門,又由誰來監(jiān)督排查者?

  壓力型體制下地方黨政的反應(yīng),也會(huì)部分消解中央的本意,用迫使上訪者停止上訪、掩蓋信訪實(shí)際數(shù)量等手段代替真正解決問題。信訪案件多發(fā),根本原因在于社會(huì)利益分配機(jī)制出現(xiàn)了偏差,并且法律法規(guī)不健全,很多糾紛不能通過司法途徑解決。另外,因受傳統(tǒng)文化的影響, 一些上訪者對(duì)實(shí)質(zhì)正義的無限追求,使他的要求在任何現(xiàn)代社會(huì)都無法解決。因此,地方黨政解決問題的能力是有限的。而三文件卻提出了高標(biāo)準(zhǔn)的要求,如包解決化解、包息訴息訪,如對(duì)重要信訪事項(xiàng)要明確解決時(shí)限,如對(duì)疑難復(fù)雜問題要實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)包案、一包到底等。在兩者發(fā)生矛盾時(shí),為完成任務(wù),現(xiàn)實(shí)中地方政府常用的手段,一種是穩(wěn)控、收買,花費(fèi)大量人力物力財(cái)力,并埋下攀比的隱患。一種是通過“截訪”、“銷號(hào)”來隱藏掩蓋問題。截訪是指地方官員采取某些手段把上訪民眾攔截在中央或上級(jí)有關(guān)部門信訪登記之外而強(qiáng)制性帶回原籍的行為。截訪所花費(fèi)的經(jīng)濟(jì)成本已成為了地方政府的沉重的負(fù)擔(dān),但政治代價(jià)則更為嚴(yán)重。它對(duì)上訪民眾基本人身權(quán)利的侵犯直接異化了信訪制度,在一定程度上造成了國(guó)家合法性的流失。而“銷號(hào)”,這種通過行賄上級(jí)信訪部門官員來減少上訪登記量的行為,不僅欺騙中央,還在體制內(nèi)部增加了一個(gè)政治腐敗的來源。訪民甚至因此把信訪部門視為成為政治腐敗的共謀者,由此可能產(chǎn)生強(qiáng)烈的政治絕望情緒。

  特別是,隨著信訪責(zé)任制越來越具體嚴(yán)格,某些地方對(duì)信訪群眾的迫害也隨之升級(jí),比如送精神病院、送勞動(dòng)教養(yǎng)、強(qiáng)制辦學(xué)習(xí)班等,以直接剝奪信訪群眾的人身自由,或者迫使其寫下保證書,保證不上訪不告狀。最近,有位專家孫東東說上訪專業(yè)戶99%都有偏執(zhí)型精神障礙,送進(jìn)精神病院是對(duì)其人權(quán)的最大保障,我寫了篇文章要求其出示依據(jù),后來就有地方的干部給我打電話、發(fā)短信、在文章下面留言,說孫東東教授講的對(duì),這些人需要關(guān)起來。從這件事可以看出,某些地方政府是很想尋找理論依據(jù)支持的,以使某些迫害行為合理化,并減輕對(duì)良心的拷問。

  總之,目前中央給地方政府施加的壓力,是會(huì)轉(zhuǎn)化為解決問題的動(dòng)能,還是會(huì)進(jìn)一步異化信訪制度,使對(duì)信訪群眾的打擊報(bào)復(fù)迫害升級(jí),或者更常見地去人為堵塞信訪渠道以造成解決問題的假象,還值得我們密切觀察并予以警惕。以往的事實(shí)表明,對(duì)事實(shí)比較清楚、矛盾比較簡(jiǎn)單的信訪案件,對(duì)確實(shí)由工作不力引發(fā)的信訪案件,對(duì)已有法律法規(guī)作為解決依據(jù)的信訪案件,相信它能夠起到不小的作用。但從“我要做”的地方成功經(jīng)驗(yàn),變?yōu)椤耙易觥钡钠毡橹贫,在沒有內(nèi)部動(dòng)力的情況下,也存在演變?yōu)樾问街髁x的危險(xiǎn)。

  而要解決這些問題,首先要重新確定信訪的功能目標(biāo),即在強(qiáng)化和程序化信訪制度作為公民政治參與渠道的同時(shí),要把公民權(quán)利救濟(jì)方面功能從信訪制度分離出去,以確定司法救濟(jì)的權(quán)威性。其次要改革目前的信訪體制,可以考慮撤銷各部門的信訪機(jī)構(gòu),把信訪全部集中到各級(jí)人民代表大會(huì),通過人民代表來監(jiān)督一府兩院的工作,以加強(qiáng)系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。再次,也是最為重要的是,要切實(shí)保障信訪人的合法權(quán)益,對(duì)少數(shù)地方黨政迫害信訪者的案件要堅(jiān)決查處。

  (原刊《中國(guó)報(bào)道》2009年5月13日)

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