【摘 要】自20世紀(jì)80年代以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)經(jīng)歷了不斷變革，但是，當(dāng)初預(yù)設(shè)的目標(biāo)并未實(shí)現(xiàn)。在一段時(shí)期內(nèi)縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)綜合改革實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，但是，后來(lái)又趨向上級(jí)集權(quán)特別是條條集權(quán)，機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張也不同程度地發(fā)生，因此，簡(jiǎn)政放權(quán)并沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)效果。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)并沒(méi)有按照當(dāng)初“黨政分開(kāi)”的設(shè)計(jì)推進(jìn)，“黨政合一”反而成為地方探索機(jī)構(gòu)改革的創(chuàng)新之舉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)組織與黨委政府實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)上的政企分開(kāi)，但是整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運(yùn)行呈現(xiàn)出公司化特征，造成了一定程度和范圍的治理危機(jī)。持續(xù)而大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并取得了減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量的效果，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行機(jī)制的根本改變還有很多挑戰(zhàn)。現(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要性正在下降，縣級(jí)問(wèn)題則不斷突出。通過(guò)觀察基層政府演變來(lái)認(rèn)識(shí)整個(gè)政府體制存在的問(wèn)題，探索今后基層政府的革新路徑，是現(xiàn)階段政府改革研究需要特別關(guān)注的問(wèn)題。

　　考察20多年來(lái)縣鄉(xiāng)改革的目標(biāo)定位和客觀進(jìn)程，我們發(fā)現(xiàn)，實(shí)際演變往往超越政策設(shè)計(jì)的美好初衷而陷入新的困境。在一定意義上，這種困境仍然可以概括為“一放就亂、一亂就收、一收就死”的簡(jiǎn)單體制循環(huán)；
但是，問(wèn)題本身比這種認(rèn)識(shí)要復(fù)雜深刻得多。當(dāng)目標(biāo)設(shè)計(jì)和實(shí)際進(jìn)程發(fā)生鮮明沖突的時(shí)候，這種背離和尷尬迫使我們不得不反思：是目標(biāo)設(shè)計(jì)出了問(wèn)題，還是改革進(jìn)程的操作出了問(wèn)題？進(jìn)一步的問(wèn)題是：既定的目標(biāo)還要不要堅(jiān)持？如果不堅(jiān)持，那么新的目標(biāo)是什么？如果要堅(jiān)持，改革應(yīng)該怎樣推進(jìn)？

　　一、曾經(jīng)清晰的改革目標(biāo)

　　家庭經(jīng)營(yíng)制度的確立，揭開(kāi)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的序幕。與此同時(shí)，“政社一體”的人民公社體制已經(jīng)無(wú)法擔(dān)當(dāng)起發(fā)展經(jīng)濟(jì)和管理社會(huì)的職能。于是，以政社分開(kāi)為核心內(nèi)容的基層政治體制改革成為擺在政府面前的迫切問(wèn)題。1982年11月，《憲法修訂草案報(bào)告》正式提交全國(guó)人民代表大會(huì)審議，在“關(guān)于國(guó)家機(jī)構(gòu)”的章節(jié)中明確提出：“在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)地方政權(quán)的建設(shè)”，“改變農(nóng)村人民公社的政社合一的體制，設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)。人民公社將只是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的一種組織形式。這種改變將有利于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，也有利于集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展�！痹诰唧w執(zhí)行中，草案要求：“政社分開(kāi)的具體實(shí)施，這是一件細(xì)致的工作，各地要從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，有領(lǐng)導(dǎo)、有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行，不要草率行事�！�1982年12月，全國(guó)人大通過(guò)了新修訂的《中華人民共和國(guó)憲法》，其中第95條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府”。1983年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》，指出：“隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革，現(xiàn)行政社合一的體制顯得很不適應(yīng)。憲法已明確規(guī)定，在農(nóng)村建立鄉(xiāng)政府，政社必須相應(yīng)分開(kāi)”，“當(dāng)前的首要任務(wù)是把政社分開(kāi)，建立鄉(xiāng)政府。同時(shí)按鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)黨委，并根據(jù)生產(chǎn)的需要和群眾的意愿逐步建立經(jīng)濟(jì)組織�！碑�(dāng)時(shí)，對(duì)于地方建立多大規(guī)模的鄉(xiāng)政權(quán)并沒(méi)有作出明確規(guī)定，而是規(guī)定由“省、直轄市、自治區(qū)的人民政府決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建制和區(qū)域劃分。鄉(xiāng)的規(guī)模一般以原有公社的管轄范圍為基礎(chǔ)，如原有公社范圍過(guò)大的也可以適當(dāng)劃小。在建鄉(xiāng)中，要重視集鎮(zhèn)的建設(shè)，對(duì)具有一定條件的集鎮(zhèn)，可以成立鎮(zhèn)政府，以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)的發(fā)展。村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，應(yīng)按村民居住狀況設(shè)立�！睆奈谋究梢�(jiàn)中央當(dāng)時(shí)的態(tài)度和設(shè)想：將人民公社的政權(quán)職能分離出來(lái)，轉(zhuǎn)給新建的鄉(xiāng)人民政府，人民公社只保留單純的經(jīng)濟(jì)組織功能；
各地因地制宜逐步推行政社分開(kāi)、建立鄉(xiāng)政府；
肯定村民委員會(huì)作為農(nóng)村基層的群眾性自治組織，取代原來(lái)作為一級(jí)行政機(jī)構(gòu)的生產(chǎn)大隊(duì)�？梢哉f(shuō)，經(jīng)濟(jì)上的家庭經(jīng)營(yíng)和政治上的“政社分設(shè)”構(gòu)成了當(dāng)時(shí)中央關(guān)于基層政權(quán)改革的主要思路。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)從恢復(fù)建立起，改革也隨之展開(kāi)。集中體現(xiàn)20世紀(jì)80年代中央改革思路的是1986年9月中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》（即22號(hào)文件）。該通知指出，“農(nóng)村基層政權(quán)體制的改革是政治體制改革的重要組成部分。由于這項(xiàng)改革的時(shí)間不長(zhǎng)，與此相關(guān)的一系列配套改革措施沒(méi)有跟上去，當(dāng)前農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)中還存在不少問(wèn)題，主要是黨、政、企之間的關(guān)系還沒(méi)有完全理順，有些地方黨政不分、政企不分的現(xiàn)象依然存在，少數(shù)地方鄉(xiāng)政府還沒(méi)有完全起到一級(jí)政權(quán)的作用�！睘榻鉀Q這些問(wèn)題，通知提出了具體要求：“明確黨政分工，理順黨政關(guān)系”、“實(shí)行政企分開(kāi)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展”、“簡(jiǎn)政放權(quán)，健全和完善鄉(xiāng)政府的職能”、“切實(shí)搞好鄉(xiāng)政權(quán)的自身建設(shè)”、“努力提高干部素質(zhì)，認(rèn)真改進(jìn)工作作風(fēng)”、“搞好村（居）民委員會(huì)的建設(shè)”、“加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)”。文件將加強(qiáng)和完善農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，視為“我國(guó)政治體制改革的重要組成部分”，從政治、經(jīng)濟(jì)兩個(gè)領(lǐng)域，從村、鄉(xiāng)、縣三個(gè)層次，系統(tǒng)提出了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的構(gòu)思�？梢钥吹�，文件提出的要求對(duì)村民自治、條塊關(guān)系與黨政關(guān)系，財(cái)政建設(shè)等主要問(wèn)題都有涉及。此后關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革的一些重要措施都可以從這個(gè)文件找到溯源，包括“鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并”、“簡(jiǎn)政放權(quán)”、“縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)綜合改革”等，只是各個(gè)時(shí)期強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)不同。

　　這個(gè)文件強(qiáng)調(diào)了縣級(jí)改革的重要性并提出了要求，包括：

　�。�1）要解決上下層級(jí)間黨政不分的問(wèn)題。文件指出，縣級(jí)和縣級(jí)以上黨政機(jī)關(guān)“要解決好黨政合理分工的問(wèn)題，按照黨政分工的正常工作渠道領(lǐng)導(dǎo)基層工作。凡屬于鄉(xiāng)政府的工作，就不要布置給鄉(xiāng)黨委”，“要積極推進(jìn)縣級(jí)綜合改革，做到經(jīng)濟(jì)體制改革同政治體制改革互相配合，同步進(jìn)行，縣級(jí)以上的體制改革同基層體制改革配套進(jìn)行，上下左右協(xié)調(diào)動(dòng)作，健全和完善基層政權(quán)體制�！睘榇�，文件還具體界定了鄉(xiāng)政府管理經(jīng)濟(jì)職能的內(nèi)涵，并且要求“鄉(xiāng)政府應(yīng)按實(shí)際需要配備必要的專職干部，行使政府管理經(jīng)濟(jì)的職能�！�

　　（2）要著力解決條塊矛盾。文件指出，“目前，縣級(jí)許多部門在鄉(xiāng)設(shè)有分支機(jī)構(gòu)，并且統(tǒng)得過(guò)多、管得過(guò)死，使鄉(xiāng)政府難以統(tǒng)一組織和管理本行政區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)工作。這種條塊分割的管理體制必須逐步改革。改革的基本原則，是簡(jiǎn)政放權(quán)�！�

　�。�3）推動(dòng)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政建設(shè)。文件要求“各地要盡快把鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)政建立起來(lái)”，通過(guò)將財(cái)政超收部分給鄉(xiāng)適當(dāng)留一些的辦法，“調(diào)動(dòng)基層聚財(cái)?shù)姆e極性，加速鄉(xiāng)村建設(shè)。”從這些政策來(lái)看，當(dāng)時(shí)改革的主要思路是處理縣鄉(xiāng)關(guān)系問(wèn)題，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成一級(jí)管理職能比較完整的基層政權(quán)。從這個(gè)文件的發(fā)布至今，二十余年的時(shí)間已成既往�；仡^來(lái)考察這段時(shí)間縣鄉(xiāng)改革走過(guò)的道路，我們發(fā)現(xiàn)，從變革的實(shí)際進(jìn)程來(lái)看，不僅預(yù)期設(shè)計(jì)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，而且在某些方面南轅北轍。

　　二、曲折迷離的改革歷程

　　自1986年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》，作出了基層政權(quán)改革的整體部署以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)力劃分、治理結(jié)構(gòu)等方面進(jìn)行了改革努力。這種嘗試取得了一定成效，但是，到目前為止，最初的改革基本目標(biāo)并沒(méi)有達(dá)到。

　�。ㄒ唬┼l(xiāng)鎮(zhèn)撤并

　　在政社分設(shè)過(guò)程中，按規(guī)定由“省、直轄市、自治區(qū)的人民政府決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建制和區(qū)域劃分”，省級(jí)政府是建立鄉(xiāng)政權(quán)的實(shí)際操作者，因而，地方具有較大的“操作空間”和靈活性。自此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紛紛設(shè)立。新建鄉(xiāng)的規(guī)模普遍較小，建制鎮(zhèn)的數(shù)量猛增，行政村和村民組則劃分零散。到1985年，全國(guó)建立了79306個(gè)鄉(xiāng)、3144個(gè)民族鄉(xiāng)和9140個(gè)鎮(zhèn)。據(jù)估計(jì)，當(dāng)時(shí)全國(guó)有9萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

　　現(xiàn)在看來(lái)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的幾方面進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并效果最為顯著，或者說(shuō)，是惟一達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)的改革。結(jié)合《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》要求，自1986年開(kāi)始，“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”就已經(jīng)在全國(guó)推行。僅1986年，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量就比上年減少了19618個(gè)。大規(guī)模的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)在政府主導(dǎo)下順利推進(jìn)。1986～1996年，“各地農(nóng)村掀起了一股"撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、并村"的基層社會(huì)管理體制改革風(fēng)暴”，根據(jù)1996年農(nóng)業(yè)普查的數(shù)據(jù)，1996年全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量為43112個(gè)，比1986年減少了28409個(gè)，行政村的數(shù)量也減少了接近10萬(wàn)個(gè)。

　　進(jìn)入21世紀(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并進(jìn)一步受到重視。中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于做好2001年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見(jiàn)》和《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》中均提出適度撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)。中央2004年1號(hào)文件要求：“進(jìn)一步精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和財(cái)政供養(yǎng)人員，積極穩(wěn)妥地調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，有條件的可實(shí)行并村，提倡干部交叉任職�！备鶕�(jù)民政部公布的數(shù)據(jù)，截至2005年底，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)為35473個(gè)，比1996年鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量減少接近1萬(wàn)個(gè)。問(wèn)題在于，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量上的減少，還不是政府體制的根本轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制的轉(zhuǎn)變，問(wèn)題要復(fù)雜得多。

　�。ǘ�）簡(jiǎn)政放權(quán)

　　從早期政策設(shè)計(jì)看，簡(jiǎn)政和放權(quán)是縣鄉(xiāng)改革的兩個(gè)基本方面。1986年中央22號(hào)文件將“簡(jiǎn)政放權(quán)，健全和完善鄉(xiāng)政府的職能”作為政權(quán)建設(shè)的重要目標(biāo)之一，要求，“凡屬可以下放的機(jī)構(gòu)和職權(quán)，要下放給鄉(xiāng)；
少數(shù)必須由縣集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)，仍要集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，“已經(jīng)建立鄉(xiāng)財(cái)政的地方，要在發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上為鄉(xiāng)多開(kāi)辟一些財(cái)源。鄉(xiāng)財(cái)政超收部分，要給鄉(xiāng)適當(dāng)留一些，并盡量實(shí)行一定幾年不變的辦法，以調(diào)動(dòng)基層聚財(cái)?shù)姆e極性，加速鄉(xiāng)村建設(shè)。”顯然，這一要求的核心思想是，通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)解決條塊分割管理的體制問(wèn)題；
通過(guò)建立鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)政，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)辟財(cái)源，最終達(dá)到調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極性、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作效率的目的。

　　在實(shí)踐上，20世紀(jì)80年代中后期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)也實(shí)際上成為改革基本主題。先是有部分省市開(kāi)始了改革試點(diǎn)，而后，中央啟動(dòng)了全國(guó)范圍內(nèi)的“簡(jiǎn)政放權(quán)”和縣級(jí)綜合改革。從1986年下半年開(kāi)始，山東省萊蕪市率先進(jìn)行縣級(jí)綜合改革試點(diǎn)工作，取得了明顯的成效。經(jīng)過(guò)放權(quán)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得了前所未有的權(quán)力。1988年，“萊蕪經(jīng)驗(yàn)”推廣現(xiàn)場(chǎng)會(huì)在萊蕪召開(kāi)，“萊蕪經(jīng)驗(yàn)”成為典型向全山東省和全國(guó)推廣。隨后，山東諸城、河南新鄭、山西隰縣、湖南華容、內(nèi)蒙古卓資、福建石獅、四川邛崍、廣東順德、甘肅定西等地也都相繼開(kāi)展了縣級(jí)綜合改革試點(diǎn)，初步形成出一套“小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的經(jīng)驗(yàn)。

　　面對(duì)各地紛紛涌現(xiàn)的改革試點(diǎn)發(fā)展形勢(shì)，1992年5月23日，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理李鵬在“全國(guó)首次縣鄉(xiāng)綜合改革經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議”上提出，“要理順縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系。在改革中省、地、市要適當(dāng)?shù)叵路艡?quán)力給縣，縣要適當(dāng)?shù)叵路艡?quán)力給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。要在縣級(jí)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變職能的基礎(chǔ)上，理順縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)能夠辦更多的事情�，F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的很多機(jī)構(gòu)是縣直接管理的，到底實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，還是維持原來(lái)的垂直領(lǐng)導(dǎo)，還是實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，還是下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)？不同性質(zhì)的機(jī)構(gòu)可以采取不同的做法。這個(gè)問(wèn)題中央現(xiàn)在不作統(tǒng)一規(guī)定，由各省根據(jù)情況自行決定。將來(lái)大體上是要?jiǎng)澮粋�(gè)界限的，但現(xiàn)在還不可能劃這個(gè)界限�？梢韵韧ㄟ^(guò)試點(diǎn)，看哪種形式有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，然后再全面推廣�！�…在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，中央編制委員會(huì)將根據(jù)中央和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)改革方案，對(duì)縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革作出全面的部署�！�

　　但是，我們看到，至今為止，中央尚未對(duì)縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革作出全面的部署。事實(shí)上，這場(chǎng)自下而上發(fā)起的縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)綜合改革試點(diǎn)工作也沒(méi)有得以持續(xù)下去。一方面，1980年代末到1990年代初，因?yàn)檎�治和�?jīng)濟(jì)等大形勢(shì)的變化，中央推行治理整頓政策，改革試點(diǎn)基本停頓下來(lái)；
另一方面，以“條條放開(kāi)，塊塊搞活”為主要內(nèi)容的改革，不可避免地觸及一些部門利益，加之配套的鞏固政策跟不上實(shí)踐的發(fā)展，遲遲未出臺(tái)，因而，已放權(quán)的改革在部門利益的驅(qū)使下又陸續(xù)被收回�？梢哉f(shuō)，從1987年到1997年十年間，我國(guó)縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革基本處于停滯狀態(tài)。簡(jiǎn)政放權(quán)，成了“放權(quán)—收權(quán)”的擺動(dòng)循環(huán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的條塊矛盾沒(méi)有獲得根本解決，也遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)政策設(shè)計(jì)中的目標(biāo)。20世紀(jì)80年代后期有聲有色的放權(quán)運(yùn)動(dòng)，條條部門曾經(jīng)紛紛統(tǒng)一到塊塊管理。但是不久，從20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，垂直化管理開(kāi)始不斷發(fā)展，縣鄉(xiāng)政府的權(quán)力不斷被切割，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力不斷被削弱。20世紀(jì)90年代后期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題更是積重難返，集中表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)人員臃腫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在精簡(jiǎn)中增加，甚至出現(xiàn)了日常運(yùn)行都難以維持的生存危機(jī)。這說(shuō)明，放權(quán)的目標(biāo)半途而廢，簡(jiǎn)政的目標(biāo)則適得其反。

　　從20多年的實(shí)踐歷程來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)早期“簡(jiǎn)政放權(quán)”的思路不論是從“簡(jiǎn)政”方面，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　還是從“放權(quán)”方面，改革都沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。如果總結(jié)原因，可以有很多分析。但是，最為直觀的一點(diǎn)，宏觀制度環(huán)境是一個(gè)最大的制約。在簡(jiǎn)政方面，盡管很早就提出縣級(jí)改革的重要性，但是由于縣和縣以上的簡(jiǎn)政放權(quán)沒(méi)有實(shí)質(zhì)效果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然難有作為。在這樣的危機(jī)情況下，進(jìn)入21世紀(jì)以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革再一次大規(guī)模啟動(dòng)。值得注意的是，這次改革是以地方自主探索為特點(diǎn)，以財(cái)政危機(jī)為動(dòng)力。

　�。ㄈ�）黨政分開(kāi)

　　“黨政分開(kāi)”是中國(guó)政治體制改革的重要內(nèi)容，一段時(shí)間內(nèi)曾被高度重視。1982年，黨的十二大報(bào)告提出“改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和干部制度”的要求，指出“黨的工作和政府的工作，企業(yè)事業(yè)單位中黨的工作和行政、生產(chǎn)工作，必須適當(dāng)分工�！�1987年，十三大明確提出“黨政分開(kāi)”，將其作為政治體制改革七個(gè)方面內(nèi)容之一，要求“黨和國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的性質(zhì)不同、職能不同、組織形式和工作方式不同。應(yīng)當(dāng)改革黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，劃清黨組織和國(guó)家政權(quán)的職能，理順黨組織與人民代表大會(huì)、政府、司法機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他社會(huì)組織之間的關(guān)系，做到各司其職，并且逐步走向制度化�！痹诨鶎诱�權(quán)建設(shè)中，“黨政分開(kāi)”自然也是改革重點(diǎn)。

　　1986年中央22號(hào)文件提出“明確黨政分工，理順黨政關(guān)系”的要求，指出，“政社分開(kāi)以后，有些地方仍存在黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象，鄉(xiāng)黨委包攬行政工作。這不僅不利于加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，也不利于發(fā)揮鄉(xiāng)政府的作用”�！班l(xiāng)黨委要按照黨章的規(guī)定和實(shí)行黨政分工的要求，集中精力抓好黨的路線、方針、政策的貫徹執(zhí)行，抓好基層黨的思想建設(shè)和組織建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)共青團(tuán)、婦聯(lián)和民兵的領(lǐng)導(dǎo)，抓好農(nóng)民群眾的政治思想教育，促進(jìn)黨風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣的穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)黨委對(duì)鄉(xiāng)政府的領(lǐng)導(dǎo)，主要是政治、思想和方針政策的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)干部的選拔、考核、監(jiān)督，對(duì)經(jīng)濟(jì)、行政工作中重大問(wèn)題的決策，而不是包辦政府的具體工作。鄉(xiāng)黨委要保證鄉(xiāng)政府依照憲法和法律的規(guī)定獨(dú)立行使職權(quán)，支持鄉(xiāng)長(zhǎng)大膽地開(kāi)展工作�！痹谏舷录�(jí)關(guān)系上，“縣級(jí)和縣級(jí)以上黨政機(jī)關(guān)也要解決好黨政合理分工的問(wèn)題，按照黨政分工的正常工作渠道領(lǐng)導(dǎo)基層工作。凡屬于鄉(xiāng)政府的工作，就不要布置給鄉(xiāng)黨委。縣級(jí)人民政府每年要召開(kāi)幾次鄉(xiāng)長(zhǎng)會(huì)議，研究安排政府工作。經(jīng)過(guò)上下共同努力，逐步理順關(guān)系，黨政協(xié)調(diào)一致地開(kāi)展工作�！�

　　然而，作為政治體制改革有機(jī)組成部分的“黨政分開(kāi)”，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面并沒(méi)有真正展開(kāi)。在改革的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，我們看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)并沒(méi)有沿著黨政分開(kāi)的預(yù)設(shè)軌跡推進(jìn)�，F(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)，黨委機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)一體化運(yùn)作，黨委書(shū)記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)關(guān)系緊張是普遍現(xiàn)象。“黨政合一”反而成為一些地方機(jī)構(gòu)改革探索中的創(chuàng)新。最近幾年，地方探索中的一個(gè)亮點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)了事實(shí)上的“黨政合一”，以此減少工作中的摩擦，提高工作效率。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的黨政分開(kāi)完全沒(méi)有達(dá)到改革的初期設(shè)想。無(wú)疑，這方面的改革進(jìn)程是受制于上層領(lǐng)導(dǎo)體制的。從當(dāng)前的基層政權(quán)運(yùn)行演變來(lái)看，出現(xiàn)了更加緊密的黨政合一。對(duì)此，我們難以作出明確的價(jià)值判斷，無(wú)法判斷這樣做是應(yīng)該還是不應(yīng)該。形成清晰判斷還需要繼續(xù)觀察和研究。但是，研究者必須直面這個(gè)問(wèn)題：在基層政權(quán)建設(shè)中，過(guò)去提出的黨政分開(kāi)還應(yīng)不應(yīng)該堅(jiān)持，或者說(shuō)，黨政分開(kāi)作為改革目標(biāo)提出來(lái)，是不是正確的，黨政分開(kāi)這條路是否能走通？

　　（四）政企分開(kāi)

　　1986年，中央22號(hào)文件指出：“政社分開(kāi)后，不少地方雖然分別建立了鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)組織，但實(shí)際上政企職責(zé)并沒(méi)有完全分開(kāi)。不少地方鄉(xiāng)政府沒(méi)有配備管理經(jīng)濟(jì)的人員，而把政府管理本鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的職權(quán)交由鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)組織行使，仍然是政企不分。鄉(xiāng)政府應(yīng)按實(shí)際需要配備必要的專職干部，行使政府管理經(jīng)濟(jì)的職能。”“鄉(xiāng)政府管理經(jīng)濟(jì)，主要是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、法律的和行政的手段，為發(fā)展商品生產(chǎn)服務(wù)�！�…鄉(xiāng)政府要支持鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)組織行使其自主權(quán)，不能包攬或代替經(jīng)濟(jì)組織的具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，更不能把經(jīng)濟(jì)組織變成行政管理機(jī)構(gòu)�！笨梢�(jiàn)，實(shí)行政企分開(kāi)也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的一項(xiàng)要求。

　　從政策設(shè)計(jì)上看，政社分設(shè)以后，經(jīng)濟(jì)工作主要由經(jīng)濟(jì)組織（名稱并不統(tǒng)一，有的叫農(nóng)工商總公司，有的叫經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社等，通常也是正鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)單位）負(fù)責(zé)。社會(huì)管理以及相應(yīng)服務(wù)工作由政府負(fù)責(zé)，黨委則實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)。在20世紀(jì)80年代中后期大規(guī)模發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和20世紀(jì)90年代上半期的開(kāi)發(fā)熱潮中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)紛紛兼任經(jīng)濟(jì)組織的董事長(zhǎng)、總經(jīng)理等，出現(xiàn)了明顯的政企不分的現(xiàn)象。后來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)組織不斷演變，或者改制剝離，或者名存實(shí)亡，或者名實(shí)俱亡，或者實(shí)際上與黨委政府統(tǒng)合在一起�，F(xiàn)在，從機(jī)構(gòu)的角度看，政企分開(kāi)是完成了。但是，從職能上看，則出現(xiàn)了另一種問(wèn)題，即整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運(yùn)行出現(xiàn)公司化傾向，表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過(guò)度介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，基層政府按照公司化的行動(dòng)邏輯運(yùn)行。政權(quán)運(yùn)行的這種公司化特征，雖然推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)，也帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展脫節(jié)，出現(xiàn)了一定程度、一定范圍的治理危機(jī)。

　　三、問(wèn)題：政府改革路在何方

　　在縣鄉(xiāng)改革的歷史進(jìn)程中，影響最為深廣的歷史事件是稅費(fèi)改革。2000年以來(lái)，稅費(fèi)改革不斷推進(jìn)，并發(fā)展為全面取消農(nóng)業(yè)稅。在這個(gè)背景下，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革為重點(diǎn)的農(nóng)村綜合改革既是稅費(fèi)改革的配套措施，也是基層政權(quán)建設(shè)的基本內(nèi)容。

　　當(dāng)前的縣鄉(xiāng)政府變革，正處在農(nóng)村綜合改革的社會(huì)歷史環(huán)境之中。政府改革的重要性正在越來(lái)越取得社會(huì)共識(shí)。政府改革問(wèn)題，正在越過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面進(jìn)入政府體制的核心。具體來(lái)看，在政府改革的大格局中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重要性正在下降，縣級(jí)問(wèn)題正在不斷突出，整體性的政府問(wèn)題正在不斷突出。就縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身而言，現(xiàn)在正是問(wèn)題最多、困惑最多、想辦法也最多的特殊時(shí)期。從政策思路看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府究竟如何設(shè)置定位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何行使政府職能，甚至這級(jí)政府是否還有必要存在，在當(dāng)前的體制環(huán)境下已經(jīng)不再那么重要。因?yàn)�，所有這些問(wèn)題都必須在縣級(jí)政府的體制框架中去考慮。與其說(shuō)問(wèn)題在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革要往何處去，不如說(shuō)是縣級(jí)改革或者說(shuō)整個(gè)地方政府體制的改革要往何處去。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)于政府的要求而言，政府應(yīng)該做什么事情，應(yīng)該怎樣做事情，理論上可以說(shuō)是越來(lái)越清楚了。在中央文件和領(lǐng)導(dǎo)講話中，已經(jīng)有了清晰的新理念和新表述�，F(xiàn)在的問(wèn)題是，如何使新的理念內(nèi)化到政府運(yùn)行中去，如何認(rèn)識(shí)基層政府存在的問(wèn)題，如何推動(dòng)政府運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)變。特別是，如何通過(guò)基層政府問(wèn)題來(lái)認(rèn)識(shí)整個(gè)政府體制存在的問(wèn)題，如何通過(guò)基層政府的演變來(lái)透視中國(guó)政府的革新，是現(xiàn)階段政府改革研究需要特別關(guān)注的問(wèn)題。

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