[內(nèi)容摘要]“政黨入憲”始于20世紀(jì)初，此后，世界范圍內(nèi)大部分國(guó)家進(jìn)入了政黨法律規(guī)范快速發(fā)展的時(shí)期，并產(chǎn)生了政黨的專(zhuān)門(mén)立法。不過(guò)，有無(wú)政黨法律規(guī)范及其形式、內(nèi)容如何與民主政治并無(wú)必然的邏輯聯(lián)系。憲政法治是政黨法律規(guī)范的前提，也是其存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。從本質(zhì)上說(shuō)，政黨法律規(guī)范是保證分權(quán)與制衡的工具，服務(wù)于民主政治。

　　[關(guān)鍵詞]政黨法律規(guī)范；
變遷；
背景

　　自19世紀(jì)中葉，近代意義上的政黨制度開(kāi)始自歐美向世界各地推廣，先后經(jīng)歷了19世紀(jì)60年代、20世紀(jì)初及二戰(zhàn)之后三次高潮。到20世紀(jì)50年代，政黨已遍布世界各大洲，大部分文明國(guó)家中已有政黨活動(dòng)了。綜觀政黨社會(huì)發(fā)展的歷史，從外部對(duì)政黨進(jìn)行法律層面上的規(guī)范是政黨自身發(fā)展過(guò)程中的一個(gè)重要階段，對(duì)政黨政治的形成具有深遠(yuǎn)的影響，對(duì)政黨政治未來(lái)發(fā)展的指導(dǎo)意義也不容低估。本文重點(diǎn)探討政黨法律規(guī)范社會(huì)變遷的過(guò)程、內(nèi)容以及本質(zhì)、特點(diǎn)。

　　一、政黨法律規(guī)范的憲法基礎(chǔ)

　　政黨的出現(xiàn)與憲法和代議制政府的出現(xiàn)密切相關(guān)。英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命開(kāi)啟了世界近代文明的端倪：確立了君主立憲的政體，拉開(kāi)了立憲運(yùn)動(dòng)的帷幕，使英國(guó)最終成為世界上第一個(gè)具有憲政制度但無(wú)成文憲法的國(guó)家，同時(shí)也成就了議會(huì)制度，使議會(huì)制政黨的產(chǎn)生成為可能。人類(lèi)歷史上第一波憲政浪潮就這樣由英國(guó)、美國(guó)和法國(guó)依次展開(kāi)，并逐漸波及全球。19世紀(jì)以后，受上述國(guó)家立憲運(yùn)動(dòng)的影響，歐洲大陸各國(guó)相繼開(kāi)始制訂成文憲法。少數(shù)歐美以外的國(guó)家也在19世紀(jì)制定了憲法，如1889年的日本憲法。從1800到1880年間新頒行或修訂的憲法就有300多件。①政黨就產(chǎn)生于這種立憲運(yùn)動(dòng)的大背景下，政黨法律規(guī)范也淵源于此。

　　政黨法律規(guī)范是一國(guó)法律體系中的一個(gè)組成部分，屬于部門(mén)立法的范疇，像其他部門(mén)法律一樣也必須以憲法為根據(jù)。政黨作為一種特殊的社會(huì)政治組織，其產(chǎn)生本身就體現(xiàn)了憲法所確立的公民基本權(quán)利和自由，這就決定了政黨法律規(guī)范的憲法基礎(chǔ)具有不同于一般部門(mén)法的特殊意義。

　　在起初還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律來(lái)促進(jìn)和規(guī)范政黨的組建時(shí)，憲法所規(guī)定的公民權(quán)利和公民自由的保障與落實(shí)就顯得非常重要。政黨法律規(guī)范開(kāi)始制定時(shí)，民主政治的先賢們可能已十分強(qiáng)烈地意識(shí)到了這一點(diǎn)。否則，政黨能發(fā)展壯大到今日將難以想象。由政黨的形成和特征可以知道，公民的表達(dá)(言論)、出版、集會(huì)和結(jié)社自由與政黨的產(chǎn)生、存在和發(fā)展密切相關(guān)，使政黨產(chǎn)生成為可能，并為其存在和發(fā)展提供了必要的法律基礎(chǔ)。

　　公民自由是各國(guó)憲法不可或缺的規(guī)定，言論、表達(dá)和出版自由是最為核心和基本的內(nèi)容。美國(guó)憲法第一修正案保障言論和出版自由規(guī)定的提出到現(xiàn)在已有200多年的歷史。這些自由和“思想、道德及宗教自由聯(lián)系在一起，因?yàn)槿绻麤](méi)有表達(dá)的機(jī)會(huì)，擁有思想的自由就會(huì)失去意義。它也和集會(huì)自由聯(lián)系在一起，集會(huì)自由允許許多人聚集在一起行使其結(jié)社和言論自由權(quán)”②。有了這些基本自由，不同利益的表達(dá)就成為可能，意見(jiàn)的分歧就有可能建立起必要的調(diào)和機(jī)制。因此，政黨的產(chǎn)生也就有了一定的法律基礎(chǔ)。

　　政黨最初由議會(huì)中的不同利益派別分化而來(lái)時(shí)，其組織特征表現(xiàn)為一種永久的團(tuán)體。這很類(lèi)似于集會(huì)、結(jié)社自由中的“會(huì)”、“社”。以營(yíng)利為目的的結(jié)社一向不為法律所禁止，但政黨作為非營(yíng)利的政治結(jié)社，往往受到法律或政府的嚴(yán)重干涉，這恰好說(shuō)明了集會(huì)、結(jié)社自由是早期政黨發(fā)展的充分而必要的條件。

　　通過(guò)對(duì)政黨法律規(guī)范憲法基礎(chǔ)的論述，可以看出政黨對(duì)憲政法治的依附性非常強(qiáng)，這似乎也可以說(shuō)明，是否允許政黨存在，對(duì)政黨采取何種法律規(guī)范形式，甚至有無(wú)專(zhuān)門(mén)的政黨法并不必然表明一國(guó)的民主程度和法治水準(zhǔn)。1988年緬甸在實(shí)行軍事統(tǒng)治時(shí)，還制定頒布了《政黨注冊(cè)法》；
德國(guó)、意大利等國(guó)法西斯黨執(zhí)政時(shí)期的情況更是有目共睹。一國(guó)若沒(méi)有相對(duì)穩(wěn)定而又成熟的憲政法治機(jī)能，那么政黨及其法律規(guī)范的存在就成了無(wú)源之水。20世紀(jì)政黨法律規(guī)范發(fā)展的歷史在不斷證明這一點(diǎn)。

　　二、政黨法律規(guī)范的發(fā)展階段

　　政黨法律規(guī)范是相對(duì)于政黨而言的，因此，談?wù)�黨法律規(guī)范的發(fā)展，應(yīng)先從政黨的產(chǎn)生說(shuō)起。

　　(一)政黨的萌芽--沒(méi)有特定政黨法律規(guī)范的時(shí)期

　　隨著憲法的確立，議會(huì)成為公眾參政的重要舞臺(tái)。近代意義上的政黨就是伴隨著議會(huì)內(nèi)部不同利益群體的紛爭(zhēng)而逐步成長(zhǎng)壯大的。這在西方立憲國(guó)家表現(xiàn)比較明顯，尤以英、美兩國(guó)為典型。綜觀這一時(shí)期各國(guó)的憲法可以看出，其中沒(méi)有涉及到政黨，甚至沒(méi)有類(lèi)似“政黨”的語(yǔ)詞。原因可能有以下幾點(diǎn)：

　　1.政黨現(xiàn)狀。這個(gè)時(shí)期，黨派處在形成的初級(jí)階段，只在議會(huì)內(nèi)活動(dòng)，影響力有限，不為社會(huì)、一般公眾所知，對(duì)其進(jìn)行規(guī)范約束的內(nèi)外部條件尚不具備。另外一個(gè)因素就是，憲法早于政黨而存在，制定憲法時(shí)還不存在政黨問(wèn)題，更無(wú)政黨制度之說(shuō)。

　　2.社會(huì)氛圍。政黨的出現(xiàn)從一定意義上說(shuō)是反封建的結(jié)果。人們剛從反封建斗爭(zhēng)中取得勝利，正在逐步擺脫各種枷鎖，爭(zhēng)取相應(yīng)的權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)自由，所以也不大可能對(duì)這種現(xiàn)象進(jìn)行法律性的規(guī)范約束。因?yàn)�，無(wú)論是積極性的提倡、保護(hù)，還是消極性的限制、取締，可能都會(huì)被認(rèn)為是對(duì)公民權(quán)利的一種干涉，不符合當(dāng)時(shí)的社會(huì)潮流。

　　3.權(quán)利觀念。在打破君權(quán)神授枷鎖的桎梏后，天賦人權(quán)觀念深入人心。尤其經(jīng)過(guò)文藝復(fù)興運(yùn)動(dòng)的啟蒙，在人本主義思想影響下，取消等級(jí)制，保護(hù)人權(quán)，實(shí)現(xiàn)法律面前人人平等成為這一時(shí)期有關(guān)國(guó)家憲法的核心內(nèi)容。所以，政黨的出現(xiàn)可能自然就被認(rèn)為是憲法賦予公民權(quán)利正常行使的表現(xiàn)，任何人不能隨意限制或剝奪。這也從另一角度證明了，憲法所規(guī)定的公民言論、結(jié)社、出版和集會(huì)的基本權(quán)利和基本自由不僅促進(jìn)了政黨的產(chǎn)生，也是政黨法律規(guī)范的憲法基礎(chǔ)。

　　(二)政黨的產(chǎn)生和發(fā)展--出現(xiàn)具體政黨法律規(guī)范的時(shí)期

　　政黨法律規(guī)范是從憲法開(kāi)始的。因?yàn)?8、19世紀(jì)歐洲立憲運(yùn)動(dòng)使現(xiàn)代意義上的憲法散布于歐美各國(guó)以至世界各地，根本大法的確立成為各國(guó)走向現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志，“政黨入憲”也就成為時(shí)代發(fā)展的必然要求。進(jìn)入20世紀(jì)以后，政黨逐漸參與并從事一國(guó)之內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配，政黨乃由社會(huì)團(tuán)體躍升而獲得“隱形政府”的稱(chēng)號(hào)，政黨的作用逐漸開(kāi)始加強(qiáng)。為了因應(yīng)這種社會(huì)變化，有關(guān)國(guó)家憲法中才開(kāi)始涉及政黨問(wèn)題，1919年魏瑪憲法第130條中首次出現(xiàn)了“黨”、“派”的提法，1920年奧地利憲法則明確承認(rèn)政黨是國(guó)家組織要素。③

　　政黨組織在發(fā)展壯大的同時(shí)，作用也明顯加強(qiáng)，主要表現(xiàn)在圍繞議會(huì)的各項(xiàng)選舉中。為保護(hù)和捍衛(wèi)個(gè)人權(quán)利和自由，民主制度下的人民必須共同締造自己的政府。政黨是進(jìn)行這種努力的主要途徑。作為聯(lián)系人民與政府的自愿組織，政黨推選候選人競(jìng)選公職，為使他們當(dāng)選而展開(kāi)助選活動(dòng)，并動(dòng)員民眾參與選舉政府領(lǐng)導(dǎo)人。所以，選舉就成為政黨的中心任務(wù)，對(duì)政黨參與選舉相關(guān)活動(dòng)的規(guī)制就成為早期政黨法律規(guī)范的重要內(nèi)容。在20世紀(jì)以前，政黨被視為一種政治性的社會(huì)團(tuán)體，法律地位與其他工商等社會(huì)團(tuán)體差異不大。此時(shí)，對(duì)政黨的規(guī)范主要是在憲法層面圍繞議會(huì)選舉展開(kāi)的：一要落實(shí)憲法賦予公民的選舉權(quán)，二要使各種候選人提名不受黨派領(lǐng)袖的壟斷，實(shí)行公平競(jìng)爭(zhēng)。

　　這個(gè)階段除個(gè)別憲法初步涉及政黨問(wèn)題外，有關(guān)政黨問(wèn)題的大部分法律規(guī)范都出現(xiàn)在《選舉法》、《國(guó)會(huì)法》等部門(mén)法中，并且多半是圍繞議會(huì)選舉的。議會(huì)政治為政黨發(fā)展提供了廣闊的舞臺(tái)，使立法對(duì)政黨進(jìn)行必要的規(guī)范成為可能，但由于是在憲政發(fā)展初期，所以規(guī)范多散布在其他的法律中，還沒(méi)有關(guān)于政黨的專(zhuān)門(mén)立法。

　　(三)政黨作用極大加強(qiáng)--產(chǎn)生專(zhuān)門(mén)政黨法律規(guī)范的時(shí)期

　　20世紀(jì)以“二戰(zhàn)”勝利為標(biāo)志，鑒于政黨已是憲政生活中的主要參與者，在促進(jìn)國(guó)民政治意愿的形成及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化決策過(guò)程中，具有準(zhǔn)憲法機(jī)關(guān)的功能，世界范圍內(nèi)形成了一次“政黨入憲”或?qū)φ�黨進(jìn)行專(zhuān)門(mén)法律規(guī)范的高潮。這一時(shí)期，政黨法律規(guī)范除由憲法的簡(jiǎn)單、抽象規(guī)定轉(zhuǎn)向詳細(xì)、具體規(guī)定外，還出現(xiàn)了關(guān)于政黨的專(zhuān)門(mén)立法。

　　形成上述局面最重要的原因一方面是針對(duì)不斷高漲的極端左翼政治運(yùn)動(dòng)，另一方面則是出于對(duì)法西斯主義的恐懼。④既在憲法中對(duì)政黨問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定，又制定更為詳盡的政黨法加以約束，同時(shí)在其他相關(guān)部門(mén)法中也有所涉獵，這一切都表現(xiàn)在受兩次世界大戰(zhàn)重創(chuàng)的德國(guó)。在1949年以前，德國(guó)也將政黨視為一種社會(huì)性的政治實(shí)體，直至1949年制定當(dāng)時(shí)的西德基本法時(shí)，才將政黨地位憲法化，確認(rèn)政黨之憲政功能。⑤二戰(zhàn)的勝利結(jié)束，標(biāo)志著法西斯主義思想的最終破產(chǎn)，飽受戰(zhàn)爭(zhēng)災(zāi)難的各國(guó)人民對(duì)法西斯黨的統(tǒng)治有了深刻的體察和反省，為嚴(yán)禁法西斯主義的死灰復(fù)燃，對(duì)類(lèi)似法西斯黨的一切損害國(guó)家根本利益的黨派有必要應(yīng)用法律手段加以嚴(yán)格限制或予以堅(jiān)決取締，所以，用法律規(guī)范政黨就成為當(dāng)時(shí)人們的普遍共識(shí)。政黨法律規(guī)范從保護(hù)公民權(quán)利和基本自由的立場(chǎng)出發(fā)，明確了組黨自由，規(guī)范了政黨成立和運(yùn)作程序，在保留前期這些積極性提倡和鼓勵(lì)特點(diǎn)的同時(shí)，更多是有了消極性的限制或禁止規(guī)定。1958年，法國(guó)第五共和國(guó)憲法第四條規(guī)定：政黨及政治團(tuán)體可以參與競(jìng)選。政黨及政治團(tuán)體可以自由組織并從事活動(dòng)，但須恪守國(guó)家主權(quán)及民主原則。德國(guó)基本法第21條規(guī)定：如果政黨的宗旨和黨員的行為表明是意圖破壞自由和民主的基本秩序，或有推翻這個(gè)秩序或危害德意志共和國(guó)的危險(xiǎn)，該政黨則違反憲法。1954年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《漢弗萊-巴特勒法》(又稱(chēng)“布朗納爾-巴特勒法”)。根據(jù)這一法案，持有極端意識(shí)形態(tài)的政治組織被宣布為“非法”，不得享有其他政治組織所享有的“權(quán)利、特權(quán)與豁免權(quán)”。⑥同時(shí)期其他國(guó)家的憲法或政黨法中也都有諸如此類(lèi)的規(guī)定，對(duì)違憲政黨予以取締的判決也開(kāi)始出現(xiàn)。1952年，德國(guó)憲法法院就宣布社會(huì)帝國(guó)黨違憲，必須解散，并不得建立替代性組織。該判決還對(duì)基本法規(guī)定的“自由和民主的基本秩序”作出了法律解釋(具有法律效力，從此以后成為憲法的一部分)，認(rèn)為這項(xiàng)秩序的基本原則至少包括：尊重基本法所授予的具體形式的人權(quán)，尤其尊重生命和自由發(fā)展的個(gè)人權(quán)利；
人民主權(quán)；
三權(quán)分立；
責(zé)任內(nèi)閣；
行政合法；
司法獨(dú)立；
多黨制以及所有黨派平等。⑦

　　三、政黨法律規(guī)范內(nèi)容的演變

　　(一)政黨法律規(guī)范從憲法、選舉法等部門(mén)法向?qū)ｉT(mén)立法方向發(fā)展。自二戰(zhàn)結(jié)束后，隨著政黨入憲高潮的到來(lái)，新興國(guó)家都開(kāi)始對(duì)政黨進(jìn)行必要的法律規(guī)范。20世紀(jì)90年代蘇東劇變至今，政黨法律規(guī)范表現(xiàn)出多頭并舉、以專(zhuān)門(mén)立法為主的特點(diǎn)：新獨(dú)立國(guó)家(包括實(shí)行改革走向議會(huì)民主的國(guó)家)在采取政黨入憲的同時(shí)，還進(jìn)行了系統(tǒng)性的專(zhuān)門(mén)立法，其中以俄羅斯最為典型。政黨法律規(guī)范的形式，按照本文開(kāi)始的定義，可以分為：(1)憲法性規(guī)范，在憲法或具有憲法性質(zhì)的法律中對(duì)政黨的規(guī)范。根據(jù)20世紀(jì)70年代中后期荷蘭學(xué)者對(duì)當(dāng)時(shí)142個(gè)國(guó)家憲法的統(tǒng)計(jì)，其中93部憲法中有政黨規(guī)范，占統(tǒng)計(jì)數(shù)量的65.5%。⑧(2)部門(mén)性規(guī)范，即不專(zhuān)對(duì)政黨，具有社會(huì)普遍性，只是其中部分涉及政黨問(wèn)題的一些部門(mén)法。如日本的國(guó)會(huì)法、公職人員選舉法、政治資金規(guī)制法，俄羅斯的《聯(lián)邦社會(huì)聯(lián)合組織法》，美國(guó)的《競(jìng)選經(jīng)費(fèi)使用法》、《總統(tǒng)選舉法》、《政黨政治活動(dòng)及聯(lián)邦公務(wù)人員法》，中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的人民團(tuán)體法、公職人員選舉罷免法等。(3)專(zhuān)門(mén)性規(guī)范，最為普遍的就是有關(guān)國(guó)家的政黨法，這是20世紀(jì)八九十年代以來(lái)比較普遍的，如《柬埔寨王國(guó)政黨法》、《東帝汶民主共和國(guó)政黨法》、《阿富汗伊斯蘭共和國(guó)政黨法》，尤以俄羅斯為首的一些新興獨(dú)聯(lián)體國(guó)家最為突出，如《俄羅斯聯(lián)邦政黨法》、《哈薩克斯坦共和國(guó)政黨法》。

　　(二)規(guī)范內(nèi)容由單純的保障演變?yōu)楸Ｕ吓c限制相結(jié)合，具體表現(xiàn)為：規(guī)定公民享有組建參與政黨自由的同時(shí)，也要遵守民主法治原則，維護(hù)憲法權(quán)威。規(guī)范內(nèi)容更加突出強(qiáng)調(diào)公民享有組建政黨的自由。初期，言論、出版、集會(huì)和結(jié)社自由，只是被推理認(rèn)為可以作為公民組建政黨的法律依據(jù)。二戰(zhàn)后的多數(shù)憲法，在強(qiáng)調(diào)公民基本自由的同時(shí)，還著重把組建、參與政黨自由單列出來(lái)，這與戰(zhàn)后人權(quán)國(guó)際保護(hù)的大環(huán)境是分不開(kāi)的。1947年《意大利共和國(guó)憲法》第49條規(guī)定：“為了以民主方法參與決定國(guó)家政策，一切公民均有自由組織政黨的權(quán)利。”2001年《俄羅斯聯(lián)邦政黨法》第2條在憲法規(guī)定公民享有的結(jié)社自由包括建立工會(huì)等社會(huì)團(tuán)體權(quán)利的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確，“俄羅斯公民結(jié)成政黨的權(quán)利包括：在自愿基礎(chǔ)上根據(jù)自己的信仰建立政黨的權(quán)利、參加或放棄參加政黨的權(quán)利、根據(jù)黨章參加政黨活動(dòng)的權(quán)利以及不受限制地退出政黨的權(quán)利”。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　伊朗憲法第26條指出：在不違反獨(dú)立、自由、國(guó)家團(tuán)結(jié)的原則、伊斯蘭準(zhǔn)則或伊斯蘭共和國(guó)基礎(chǔ)的前提下，準(zhǔn)許建立黨派。

　　另一方面，俄羅斯憲法第13條第5款規(guī)定：“目標(biāo)和行動(dòng)旨在強(qiáng)行改變憲法治理的根本原則，破壞俄聯(lián)邦完整性，危害國(guó)家安全，組建武裝部隊(duì)，煽動(dòng)社會(huì)、種族、民族和宗教沖突的公眾社團(tuán)，其建立和活動(dòng)須被禁止�！钡聡�(guó)《基本法》則明確地把“試圖破壞或廢除自由民主的基本秩序或危害德聯(lián)邦共和國(guó)的存在”的政黨確定為違憲，并規(guī)定對(duì)政黨違憲的認(rèn)定只能由憲法法院按法定程序進(jìn)行裁決。

　　(三)政黨法律規(guī)范的內(nèi)容由單一向多元發(fā)展，越來(lái)越細(xì)化。政黨法律規(guī)范由初期的單一原則向現(xiàn)在的多元具體發(fā)展的趨勢(shì)十分明顯。政黨成立初期，在憲法沒(méi)有規(guī)定或僅有簡(jiǎn)單原則性規(guī)定的同時(shí)，部門(mén)法律規(guī)范也多是圍繞議會(huì)選舉，對(duì)選民資格、選舉受捐等情況的單個(gè)規(guī)定，但隨著政黨作用的擴(kuò)大，20世紀(jì)中期前后這種情況有了根本性的變化。土耳其是憲法規(guī)定政黨問(wèn)題最為詳盡的國(guó)家。1982年《土耳其共和國(guó)憲法》第13、14、33、68和69條對(duì)政黨問(wèn)題作了近千字的規(guī)定。德國(guó)基本法(憲法)是最早對(duì)政黨進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范的法律，對(duì)政黨概念、建立原則、權(quán)利、功能、內(nèi)部運(yùn)作和經(jīng)費(fèi)來(lái)源等方面都有所涉及。根據(jù)憲法制定的政黨法等專(zhuān)門(mén)法律，對(duì)其規(guī)范就更加系統(tǒng)和完善，有向政黨法律規(guī)范體系發(fā)展的跡象。例如，俄羅斯在《政黨法》公布后，俄中央選舉委員會(huì)已經(jīng)醞釀制定與該法相關(guān)的《公民選舉權(quán)基本保障法》，并著手修改《杜馬代表選舉法》、《總統(tǒng)選舉法》等法案。這些法案的制定將考慮到政黨作用上升的因素，使俄競(jìng)選體制更加規(guī)范，為新政治體制奠定法律基礎(chǔ)。

　　四、政黨法律規(guī)范社會(huì)變遷的本質(zhì)和特點(diǎn)

　　政黨是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，近代民主政體以大量存在獨(dú)立于政府的合法的自治組織、團(tuán)體而著稱(chēng)，因此，代議制就有了多元主義民主體制的特征，政黨的產(chǎn)生無(wú)疑也受益于這種多元主義的民主體制。政黨的工具性特征決定了其不僅是規(guī)范的對(duì)象，也是規(guī)范的受益者。這就成為近代以來(lái)，特別是二戰(zhàn)后，世界范圍內(nèi)政黨法律規(guī)范的因由。

　　(一)政黨法律規(guī)范的實(shí)質(zhì)是保障分權(quán)與制衡，服務(wù)于民主政治。近代以來(lái)，隨著政黨地位的提高，政黨法律規(guī)范也演變成為構(gòu)成憲政制度的要素之一。19世紀(jì)伴隨政黨政治的發(fā)展，在西方原有的分權(quán)制衡機(jī)制中又多了政黨的因素，政黨功能的多樣化，特別是民主制中政黨政府的出現(xiàn)，使政黨能夠同時(shí)對(duì)行政機(jī)構(gòu)和立法機(jī)構(gòu)施加影響，而且(至少在有的時(shí)候)還能影響到司法機(jī)構(gòu)。政黨因素的加入有力地沖擊了國(guó)家機(jī)構(gòu)中的權(quán)力壁壘，但同時(shí)也形成了新的集權(quán)，這勢(shì)必導(dǎo)致缺乏行政效率和缺乏對(duì)民眾意志的責(zé)任。形成這種局面的原因，其一是政黨通過(guò)選舉，為議會(huì)中聯(lián)盟的組成，繼而為政黨的集團(tuán)化創(chuàng)造了可能；
其二是建立全國(guó)性選舉機(jī)構(gòu)的需要，隨著競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)家化，政黨需要在選民中確立清晰的政治特征；
其三是抗衡控制行政部門(mén)的需要�！霸谶@種情況下，依據(jù)分權(quán)原則本應(yīng)各自分立的兩種權(quán)力、甚至所有的三種權(quán)力就合并在一起了。”⑨政黨運(yùn)行于正式體制和社會(huì)之間，是聯(lián)系國(guó)家機(jī)構(gòu)和公民社會(huì)之間的紐帶，不僅謀求對(duì)合法的立憲權(quán)力施加影響，而且還謀求占據(jù)其中的職位。有鑒于此，政黨必須得到相當(dāng)程度的法律承認(rèn)，黨魁對(duì)黨真正負(fù)責(zé)，政黨對(duì)公眾意志真正負(fù)責(zé)。所以，政黨法律規(guī)范隨著政黨作用的變化也就具有了分權(quán)與制衡的?功能。?

　　(二)無(wú)論何種形式政黨的法律規(guī)范，只要建立在憲政法治基礎(chǔ)之上，其發(fā)展過(guò)程都大致相似，內(nèi)容基本趨同。政黨產(chǎn)生的路徑在19世紀(jì)多為議會(huì)，以英、美兩國(guó)最為典型；
在20世紀(jì)后以革命為主，前蘇聯(lián)、中國(guó)屬此種類(lèi)型，一些新興的民族國(guó)家也是如此。即便到21世紀(jì)的今天，政黨依產(chǎn)生路徑劃分，仍是議會(huì)黨和革命黨兩種類(lèi)型，如2008年走向政壇的不丹人民民主黨、繁榮進(jìn)步黨和尼泊爾的尼共(毛主義)。無(wú)論什么政黨，最終必定要回歸到民主的旗幟下，否則就是窮途末路。雖然議會(huì)黨和革命黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、面臨的執(zhí)政環(huán)境以及各自的執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)顯著不同，政黨法律規(guī)范也表現(xiàn)出很大的差異性，自然也有各國(guó)文化、傳統(tǒng)相異的原因，但20世紀(jì)90年代以來(lái)規(guī)范的實(shí)質(zhì)內(nèi)容趨同，其基本架構(gòu)概括起來(lái)都包括：注冊(cè)程序和成立標(biāo)準(zhǔn)；
黨綱、黨章所應(yīng)包含的內(nèi)容及黨的組織形式、機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)原則；
政黨在國(guó)家政治生活中的作用，政黨的權(quán)利及義務(wù)；
政黨的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，一般除受捐、募集之外，國(guó)家也予以財(cái)政支持，但應(yīng)公開(kāi)透明，接受審計(jì)；
行為后果，也就是通常所說(shuō)的罰則，一方面是自行終止的程序，另一方面是因違法而被取締或中止的認(rèn)定裁決程序。同時(shí)，從歷史上看，國(guó)家對(duì)政黨的態(tài)度表現(xiàn)為四個(gè)階段：排斥時(shí)期、忽略時(shí)期、認(rèn)可與法律化時(shí)期以及把政黨定位于憲法性團(tuán)體的時(shí)期，這實(shí)際上也是政黨法律規(guī)范發(fā)展所經(jīng)過(guò)的幾個(gè)階段。

　　(三)民主政治與政黨法律規(guī)范的有無(wú)以及采用什么形式?jīng)]有邏輯上的必然聯(lián)系�，F(xiàn)代民主政治既表現(xiàn)為議會(huì)政治，也表現(xiàn)為政黨政治。無(wú)論議會(huì)政治或政黨政治都是民主政治的形式，而不是民主政治的本質(zhì)。議會(huì)政治可以產(chǎn)生政黨，但政黨也可以摧毀議會(huì)政治的基礎(chǔ)。早期政黨法律規(guī)范相當(dāng)粗陋時(shí)，民主政治也在發(fā)展，后來(lái)政黨法律規(guī)范日漸發(fā)達(dá)時(shí)，也出現(xiàn)了在一些國(guó)家不但民主政治沒(méi)有取得進(jìn)步反而發(fā)生倒退的現(xiàn)象�？梢�(jiàn)，有無(wú)政黨法律規(guī)范以及采用什么形式與實(shí)現(xiàn)民主政治之間并無(wú)必然的因果聯(lián)系。民主政治的要素之一就是，要有一部穩(wěn)定的憲法(包括憲法性文件、慣例等)和相對(duì)成熟完善的憲法法律運(yùn)行機(jī)制。穩(wěn)定的憲法就是要在民主實(shí)踐過(guò)程中不斷磨合，以便最終制定出一部反映國(guó)家愿景，集全民共識(shí)的憲法。在民主體制中，各政黨之間的斗爭(zhēng)不是求生存的搏斗，而是為民服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)。有了憲法之共識(shí)，政黨的存在和發(fā)展就有了穩(wěn)定的法律基礎(chǔ)，反過(guò)來(lái)，政黨法律規(guī)范也能更好地適應(yīng)民主政治的需要，從而達(dá)到維護(hù)國(guó)家安定的目的。

　　注釋?zhuān)?/b>

　�、佗荦徬槿稹侗容^憲法與行政法》法律出版社1985年版第32頁(yè)，第297頁(yè)。

　�、凇恫既R克維爾政治學(xué)百科全書(shū)(修訂版)》中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版第291頁(yè)。

　�、鬯_孟武《政治學(xué)》臺(tái)灣三民書(shū)局1991年版第?523頁(yè)。

　�、萏K俊雄《西德政黨法論》自刊本1988年版第3頁(yè)。

　　⑥《外國(guó)法制史資料選編》(下冊(cè))北京大學(xué)出版社1982年版第520-521頁(yè)。

　�、邊㈤喞盍帧⒋抻㈤�《德國(guó)聯(lián)邦憲法法院與德國(guó)政黨》，載于《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》2005年第2期。

　�、郲荷]亨克·范·馬爾賽文、格爾·范·德·唐《成文憲法的比較研究》華夏出版社1987年版第191頁(yè)。

　　⑨[法]讓·布隆代爾、[意]毛里齊奧·科塔《政黨政府的性質(zhì)--一種比較性歐洲視角》北京大學(xué)出版社2006年版第16頁(yè)。

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