袁緒程:經(jīng)濟(jì)體制改革遠(yuǎn)未結(jié)束
發(fā)布時(shí)間:2020-06-18 來(lái)源: 幽默笑話 點(diǎn)擊:
我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革搞了30年,其取得的偉大成就和存在的問(wèn)題都是舉世無(wú)雙的。
有學(xué)者認(rèn)為,經(jīng)濟(jì)體制改革已基本結(jié)束,余下的是政治體制改革;
也有學(xué)者認(rèn)為經(jīng)濟(jì)體制改革還處于“半截子工程”,遠(yuǎn)沒(méi)有結(jié)束。我傾向后一種意見(jiàn)。
如果對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)行定義,那就是經(jīng)濟(jì)組織及其規(guī)則的改革。概括地說(shuō),是經(jīng)濟(jì)的組織改革、價(jià)格改革和產(chǎn)權(quán)改革。
從經(jīng)濟(jì)的組織改革看,“國(guó)企”公司化的初始改革基本完成(除鐵路外),但科教文衛(wèi)等領(lǐng)域的“公司化”改革則遠(yuǎn)沒(méi)有到位,許多應(yīng)當(dāng)公司化(企業(yè)化)的科教文衛(wèi)產(chǎn)業(yè)仍然“依附”于行政,國(guó)企的公司治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題仍然相當(dāng)嚴(yán)重,市場(chǎng)化程度較低。
從價(jià)格改革看,消費(fèi)品價(jià)格改革基本到位,99%已經(jīng)放開(kāi),但生產(chǎn)資料或生產(chǎn)要素的價(jià)格改革則沒(méi)有完結(jié),用百分比表示,有人估計(jì)不到50%。直觀地看,金融市場(chǎng)價(jià)格、礦產(chǎn)資源價(jià)格、土地價(jià)格、人力資本市場(chǎng)價(jià)格并沒(méi)有完全放開(kāi)自由匯率、自由利率、自由土地價(jià)格、自由勞動(dòng)力價(jià)格并沒(méi)有形成。
從產(chǎn)權(quán)改革看,農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán),國(guó)有資源的產(chǎn)權(quán)(包括國(guó)企產(chǎn)權(quán)),甚至民企的產(chǎn)權(quán)、人力資本等的產(chǎn)權(quán)界定、交易和保護(hù)規(guī)則都極不完善,存在許多亟待解決的問(wèn)題。
正由于要素價(jià)格改革和產(chǎn)權(quán)改革的不到位,貌似與東亞模式相近的中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式除了與東亞模式相同的問(wèn)題之外,還帶有本身特有的問(wèn)題,如城鄉(xiāng)隔離發(fā)展的兩極分化,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形化和低端化,過(guò)分依賴(lài)外資外貿(mào),本土產(chǎn)業(yè)薄弱、內(nèi)需嚴(yán)重不足等。
有數(shù)據(jù)表明,在同樣階段的工業(yè)化進(jìn)程中,東亞模式國(guó)家和地區(qū)人均收入的兩極差異是4-7倍,中國(guó)則是14倍以上,也有人估計(jì)是25倍,甚至是50倍。按30年工業(yè)化計(jì)算,中國(guó)人均GDP約3000美元,東亞國(guó)家和地區(qū)普遍達(dá)到人均6000美元以上。反過(guò)來(lái)說(shuō),這也許是許多灰色或黑色收入沒(méi)有計(jì)入GDP而人為“流失”和流向境外的結(jié)果。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的任務(wù)遠(yuǎn)沒(méi)有結(jié)束,這似乎是不言而喻的。問(wèn)題在于:為什么搞了30年經(jīng)改,仍然處于“半截子工程”狀態(tài)?為什么產(chǎn)權(quán)改革滯后于價(jià)格改革?
經(jīng)體改革要走出困境,必須加快政體改革
相比經(jīng)改,政改的滯后是不爭(zhēng)的事實(shí)。上世紀(jì)九十年代起,政改從結(jié)構(gòu)改革轉(zhuǎn)向技術(shù)性的數(shù)量調(diào)整,在黨政結(jié)構(gòu)基本不動(dòng)的條件下,以經(jīng)濟(jì)建設(shè)和GDP為中心的市場(chǎng)化改革,是不同于西方原生市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式乃至東亞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式的中國(guó)模式,被稱(chēng)為“中國(guó)特色”的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。眾所周知,西方發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的約束條件(或外生變量)是法治與
民主憲政;
東亞國(guó)家(日本、韓國(guó)等)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的約束條件也是與一定法治相聯(lián)系的開(kāi)明專(zhuān)制或曰“威權(quán)政治”。由于有了一定的法治和有限度的言論、集會(huì)、新聞等自由,在一定的階段上,威權(quán)政治成為建設(shè)和推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主要力量,并與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相容。
中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革始于“無(wú)產(chǎn)階級(jí)全面專(zhuān)政”,即“全能政府”的國(guó)家壟斷資源體制的松動(dòng)。上世紀(jì)八十年代的改革也曾試圖從后“集權(quán)政治”轉(zhuǎn)向“威權(quán)政治”,實(shí)行黨政分開(kāi)、政企分開(kāi),開(kāi)放一定的言論自由、對(duì)話渠道、民主協(xié)商和法治等,為市場(chǎng)化取向的經(jīng)濟(jì)改革提供政治條件,但被突如其來(lái)的事件所改變,演變成單兵獨(dú)進(jìn)的經(jīng)濟(jì)體制改革。不無(wú)諷刺的
是,政治權(quán)力與市場(chǎng)聯(lián)姻,“諸侯經(jīng)濟(jì)”的相互競(jìng)爭(zhēng),替代了“標(biāo)準(zhǔn)”的產(chǎn)權(quán)改革成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的原動(dòng)力。放權(quán)和分權(quán)也包含各級(jí)政府在干預(yù)和主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)時(shí)的趨利化以及對(duì)國(guó)有資源的爭(zhēng)奪。政府的公司化或趨利化傾向,極大地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展,也帶來(lái)了尋租腐敗、造假枉法、環(huán)境惡化、資源破壞、產(chǎn)業(yè)低端化和兩極分化等負(fù)面問(wèn)題,同時(shí)滯延了產(chǎn)權(quán)制度和要素
價(jià)格的改革。經(jīng)濟(jì)體制改革受制于政治穩(wěn)定的“大局”,無(wú)法大刀闊斧的進(jìn)行,如目前國(guó)企的黨委(黨組)負(fù)責(zé)制,甚至落后于上世紀(jì)五十年代前蘇聯(lián)的“一長(zhǎng)制”?杀氖牵(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期沒(méi)有改革動(dòng)力,不想改;
經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)問(wèn)題或衰退時(shí)有改革需求,但怕出問(wèn)題又不敢改。從這個(gè)角度看,經(jīng)濟(jì)體制改革中出現(xiàn)的問(wèn)題和不能深化的困局,實(shí)際根子在政治上。經(jīng)濟(jì)體制改革要走出困境,必須加快政治體制改革,以相應(yīng)的政治體制改革和社會(huì)領(lǐng)域的改革配合經(jīng)濟(jì)體制改革。
重要的是階段目標(biāo)的設(shè)立,而不是終極目標(biāo)的想象
經(jīng)濟(jì)體制改革存在的問(wèn)題,“左派”和“右派”都不會(huì)否認(rèn),但兩者對(duì)未來(lái)改革方向和路徑的認(rèn)識(shí)卻大相徑庭。撇開(kāi)“左派”不論,自由主義“右派”間也有分歧。政治上的“自由主義”期盼從“憲政民主”入手,推動(dòng)包括經(jīng)濟(jì)體制在內(nèi)的“社會(huì)變革”,經(jīng)濟(jì)(市場(chǎng))自由主義則希望以進(jìn)一步私有化(民有)來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革。
從理論上看,這似乎都有道理,方向也是對(duì)的,但現(xiàn)實(shí)中卻過(guò)于“極端”,無(wú)法操作。改革是一個(gè)過(guò)程,有許多節(jié)點(diǎn)。漸進(jìn)改革就要通過(guò)“理論”將這些節(jié)點(diǎn)串聯(lián)起來(lái),并在實(shí)踐中逐個(gè)解決,而不是畢全功于一役。如從“后全能?chē)?guó)家”走向憲政民主,首先,至少應(yīng)有一個(gè)與一定法治相聯(lián)系的“開(kāi)明專(zhuān)制”或“威權(quán)政治”的節(jié)點(diǎn)或階段,有限度的言論自由和相對(duì)的
司法獨(dú)立是必須的。而從“國(guó)有”走向“民有”至少需要一連串的產(chǎn)權(quán)重組和改制環(huán)節(jié)等。此外,不是所有的公有產(chǎn)權(quán)都必須私有化(民有),至少有相當(dāng)部分的公有產(chǎn)權(quán)是無(wú)法通過(guò)私有化來(lái)解決的。如果我們將每一個(gè)“節(jié)點(diǎn)”視為一個(gè)階段性改革目標(biāo),眾多節(jié)點(diǎn)就構(gòu)成了社會(huì)民主法治的最終目標(biāo)。因此,對(duì)改革來(lái)說(shuō)重要的是階段目標(biāo)的設(shè)立,而不是終極目標(biāo)的想象。要圍
繞階段性目標(biāo),啟動(dòng)相聯(lián)系的政治體制和社會(huì)體制改革。我認(rèn)為,下一階段經(jīng)濟(jì)體制改革的主要目標(biāo)是與要素市場(chǎng)化相聯(lián)系的產(chǎn)權(quán)改革,圍繞產(chǎn)權(quán)改革建立初級(jí)階段的法治、政治,而不是民主政治。最終,隨著改革的深入走向憲政。這里試以農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)和國(guó)企產(chǎn)權(quán)改革為例。
可以認(rèn)為,中國(guó)問(wèn)題是農(nóng)村問(wèn)題,農(nóng)村問(wèn)題是農(nóng)民問(wèn)題,而農(nóng)民問(wèn)題說(shuō)到底就是土地問(wèn)題。包產(chǎn)到戶(hù)使農(nóng)民重新獲得了除非農(nóng)用地處置權(quán)(流通權(quán))之外的農(nóng)用地基本權(quán)益。但土地農(nóng)用與非農(nóng)用的級(jí)差租金巨大,城市化將使這種差距進(jìn)一步拉大。農(nóng)民是否應(yīng)享有土地使用的“城市化”帶來(lái)的級(jí)差收益?這是土地問(wèn)題的關(guān)鍵。按照東亞模式國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn),農(nóng)民應(yīng)當(dāng)分享土地的非農(nóng)使用收益。比如我國(guó)臺(tái)灣省農(nóng)民擁有土地的完整產(chǎn)權(quán),享有非農(nóng)用和農(nóng)用產(chǎn)生的收益,只不過(guò)在處置土地“變性”時(shí)要遵守城鄉(xiāng)總體規(guī)劃,并在流轉(zhuǎn)時(shí)交納土地增值稅和部分“基礎(chǔ)設(shè)施配套”費(fèi)用(不用出錢(qián),以土地折算)。給農(nóng)民完整的產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)是改革的方向。至于農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)采取股份制、合作制還是個(gè)體制,應(yīng)由農(nóng)民自己表決,而不是由政府包辦。
如果我們確定改革的方向是把土地產(chǎn)權(quán)“完整”的還給農(nóng)民,那就可以在實(shí)踐中制定改革路線圖,分階段分步驟的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。就像當(dāng)年生產(chǎn)資料市場(chǎng)化是從計(jì)劃管制走向以物易物的“串換”、經(jīng)過(guò)雙軌制,再走向完全的市場(chǎng)交易一樣,土地還權(quán)也可分階段實(shí)施。首先允許非農(nóng)建設(shè)指標(biāo)“交易”以及農(nóng)地置換,在國(guó)家土地計(jì)劃指標(biāo)的籠子里搞改革,然后突破計(jì)劃管制,進(jìn)入雙軌制,允許農(nóng)民宅基地的自由買(mǎi)賣(mài),最后是全部非農(nóng)地(城市規(guī)劃允許范圍內(nèi))與農(nóng)用地一樣的自由流通。土地產(chǎn)權(quán)變革不僅使包括農(nóng)民在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)受益,同時(shí)對(duì)縮小城鄉(xiāng)差別,消除城鄉(xiāng)隔離發(fā)展、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式也具有極大作用。更重要的是,它將啟動(dòng)以公共財(cái)政為基礎(chǔ)的政治體制改革,政府再無(wú)須通過(guò)土地的“先征后賣(mài)”方式籌集城市建設(shè)資金,農(nóng)民出售土地應(yīng)繳納的增值稅和基礎(chǔ)設(shè)施分?jǐn)傎M(fèi)將成為城市擴(kuò)容的資金來(lái)源。農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民,享有監(jiān)督政府征稅和開(kāi)支的納稅人權(quán)益,這不正是憲政的起點(diǎn)嗎?
國(guó)企改革是從“全民所有制”企業(yè)的市場(chǎng)化開(kāi)始的,從理論上說(shuō)全民所有制應(yīng)是全民財(cái)產(chǎn)(所有)。在實(shí)踐中,改為“公司制”的國(guó)企,出資人只能登記為“政府”,由政府也就是官員支配。由于在現(xiàn)行體制下,全民無(wú)法監(jiān)督官員,國(guó)企又不能全民“分紅”,支配權(quán)對(duì)官員來(lái)說(shuō)就“有利可圖”。可以說(shuō),“國(guó)退民進(jìn)”是國(guó)企改革的基本方向。但問(wèn)題在于國(guó)企如何退?有許多公有資源和占有公有資源的“國(guó)企”是不能通過(guò)私有化解決的。這就有一個(gè)公有財(cái)產(chǎn)(包括國(guó)企)的產(chǎn)權(quán)管理和監(jiān)督問(wèn)題。即通過(guò)改革形成人民——人民代表大會(huì)——政府——國(guó)企董事會(huì)——經(jīng)理的委托代理(監(jiān)督)鏈條。從當(dāng)前的問(wèn)題看,“人民”和“人大”是缺位的!叭嗣瘛比绾温男挟a(chǎn)權(quán)?可以借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn),“安然詐騙案”后,美國(guó)通過(guò)了著名的“薩奧”法律,將外部監(jiān)管引入上市公司(公眾公司)。將社會(huì)公眾監(jiān)督引入企業(yè)內(nèi)部,強(qiáng)化社會(huì)對(duì)國(guó)企的監(jiān)督,防止內(nèi)部人交易,這個(gè)經(jīng)驗(yàn)值得我們參考。
現(xiàn)階段的國(guó)企改革可以從三個(gè)層面進(jìn)行:一是分類(lèi)改革。按經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)將國(guó)企分為不同類(lèi)別,實(shí)施不同的財(cái)稅政策和人事管理政策。如可分為公益性和自盈性國(guó)企,給予前者政策優(yōu)惠;
或分為壟斷性和競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企,對(duì)前者收取壟斷租金、制定價(jià)格限制等;
或分為國(guó)有控股上市公司和非上市國(guó)企,區(qū)別兩者的工資和人事制度,上市公司高管人員由市場(chǎng)聘用、與國(guó)家干部脫鉤。二是改造國(guó)資管理和監(jiān)督機(jī)構(gòu),將現(xiàn)有的國(guó)資委改為國(guó)資辦,作為國(guó)務(wù)院管理國(guó)企的日常辦事機(jī)構(gòu)。新組建國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)(國(guó)資委)隸屬人大,由國(guó)務(wù)院各部門(mén)代表、專(zhuān)家學(xué)者代表、人大代表等構(gòu)成。職責(zé)主要包括:國(guó)企重大管理規(guī)則、國(guó)企重大資產(chǎn)出售和處置的程序規(guī)則的審查、代表最終出資人對(duì)國(guó)資辦和國(guó)企進(jìn)行監(jiān)督等等。三是強(qiáng)化國(guó)企法人治理結(jié)構(gòu)。如強(qiáng)調(diào)董事會(huì)權(quán)責(zé);
獨(dú)立董事不再由“內(nèi)部人”聘請(qǐng),建立獨(dú)立董事人才庫(kù),由電腦抽簽產(chǎn)生并實(shí)行定
期制,最多不能超過(guò)兩屆等。可以肯定的是,以產(chǎn)權(quán)改革為中心的經(jīng)濟(jì)體制改革,在一定程度上必然帶動(dòng)行政、立法、司法等政治領(lǐng)域的改革,同時(shí)也會(huì)加快相應(yīng)的NGO和NPO組織的建立以及社會(huì)保障制度的改革。
(原文載于《中國(guó)改革》2009年第10期)
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