自1996年4月以來，“縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革”課題組一直將河南省新密市作為我國基層政治體制改革的案例進行跟蹤研究。在1997年底完成的研究報告中，我們將現(xiàn)行的領導體制的典型特征概括為“分權式的壓力型體制”，提出了從壓力型體制向民主合作體制轉變的艱巨任務。1998年，已經試行了10年，并在全國廣泛試驗的《中華人民共和國村民委員會組織法》，在經過修改后，由全國人民代表大會正式通過，在全國全面執(zhí)行，由此標志著我國基層民主政治建設邁上了一個新臺階。

　　1998年至1999年，課題組又對河南省新密市所進行村民自治制度改革，以及對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的影響和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權改革進行了跟蹤專題調查。在調查中我們發(fā)現(xiàn)，隨著經濟體制改革的深入，經濟發(fā)展水平的提高，新密市農村為從壓力型體制向民主合作體制的轉變準備了條件。其中某些典型村的運作模式，已向我們展示了新的政權運作模式的巨大生命力。正如福特基金會前駐京主任托尼•賽奇先生所說，“新密市開展的工作為如何實現(xiàn)這一目標提供了一個很好的范例”。

　　很明顯，我國基層村一級組織領導體制的改革和轉變，必然對其上一級政權組織——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權產生巨大的影響，并由此揭開了我國政治體制改革自下而上逐步推進的序幕。正是在這一層級上，原來隱含在村級政權組織內部的矛盾運動有了新的展開形式，并由此構成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政治體制改革的動力。

　　本文分為兩部分。第一部分是關于村一級組織的調查和研究，注重討論了新密市1998年底村一級組織換屆選舉后，村民自治的情況;第二部分討論處于轉軌時期的我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權體制。

　　1998年底換屆選舉后的新密市村級民主政治建設的新發(fā)展

　　1998年是新密市根據(jù)河南省人大決定要在年底前對全市村一級組織的領導體制進行徹底的村民自治制度改革的時候。其中先行的試點鎮(zhèn)——城關鎮(zhèn)的15個行政村，已有14個完成了村級干部的民主直接選舉，并積累了豐富的經驗，產生了積極的效果。我們在調查中，有重點地走訪了城關鎮(zhèn)的韓莊、梁溝、于家崗、南街、馬鞍河、東瓦店村;劉寨鄉(xiāng)的新寨、東馬莊村;米村鎮(zhèn)的下王、方山村;曲梁鄉(xiāng)的大樊莊村;茍?zhí)面?zhèn)的養(yǎng)老灣村;超化鎮(zhèn)的申溝、黃固寺村等14個村。在調查中，我們召開各種座談會近30次，與市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部及村民廣泛交談，其中深度訪談達50余人次。在我們調查的這些行政村里，既有村級民主自治搞得比較好的，也有搞的一般，基本上是一種形式的，還有選舉失敗的。就村級經濟實力來說，既有集體經濟強大，村辦企業(yè)較多的，也有藏富于民，依靠村民集資辦事的，還有純粹的農業(yè)村，一切都靠提留、統(tǒng)籌收入的。就村級組織的領導集體來說，既有領導有方，村里凝聚力強的，也有組織煥散，干群關系緊張，尖銳對立的，還有領導班子基本癱瘓，找人都找不到的。但在調查中，我們還是發(fā)現(xiàn)了廣大農民兄弟的巨大創(chuàng)造力和各級政府在全力推進農村民主政治制度建設的巨大魄力，從而使村民民主政治建設在新密市真正成為了一種集體學習、集體智慧、集體決策的過程。它們在創(chuàng)新過程中形成的正反饋，集中起來，放大起來，推展起來，是足以改變一種舊體制了。這就是一種新的路徑依賴。

　　一、村級民主政治制度的產生、發(fā)展和完善，是一條不以人的意志為轉移的客觀規(guī)律，它首先是人民群眾自發(fā)的創(chuàng)造性活動。

　　在調查中，首先給我們以強烈震撼的是廣大農民兄弟的巨大的制度創(chuàng)新能力�？梢哉f，村級民主政治制度建設首先是人民群眾的創(chuàng)造性活動的成果，其次才是各級人大、政府的總結、推廣和實施。這正應了毛澤東同志的一句話：“從群眾中來，又到群眾中去”。我們感到，農民在自己的生產實踐中之所以創(chuàng)造出這種民主的制度，是與我國農村深入進行經濟體制改革并取得了成功密切聯(lián)系的，是上層建筑必須適應經濟基礎這一基本規(guī)律的客觀要求。具體來說，有以下幾點。

　　1、是保護產權的需要。我國自從1978年在農村改變三級所有，隊為基礎的經營體制，實行家庭聯(lián)產承包責任制以來，農村的經濟、政治體制發(fā)生了巨大的變化。從經濟上來說，農民從此有了真正意義上的財產權，“交足國家的，留夠集體的，剩下的都是自己的”，這種樸素的語言，集中反映了我國農村實行的家庭聯(lián)產承包責任制在產權制度上所產生的巨大變革。從那時起到今天，我國農民從一無所有，逐漸轉變?yōu)橛幸欢ㄋ接胸敭a的所有人。這種由生產經營自主權，剩余產品處置權，投資權，承包土地轉讓權等組成的一系列權利，不僅使農民真正從土地上解放了出來，成為我國建國以來真正意義上自主經營、自負盈虧的市場主體，而且由于農民與國家、集體的利益關系由間接變?yōu)橹苯樱瑥谋Ｗo其自身財產權關系出發(fā)，農民的民主參與意識大大增強，要求民主的呼聲越來越高。正是在這樣的背景下，進入80年代以來，新密市不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村級組織，從本村的實際出發(fā)，自發(fā)地組織起了村民代表會議。在我們調查的14個行政村中，米村鎮(zhèn)下王村早在1984年就自發(fā)地組織起了村民代表會議，曲梁鄉(xiāng)的大樊莊村也早在1987年自發(fā)成立了村民議事會。就是成立村民代表會議較晚的米村鎮(zhèn)方山村，他們于1994年底在村里組織村民代表會議時，也并不是基于上級的布置，而是根據(jù)村里的實際情況，自發(fā)地組織起來的。

　　2、是發(fā)展經濟的需要。村級民主制度中，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四位一體，缺一不可。如果從發(fā)展經濟的角度看，決策的民主化就非常重要了。在我國農村，除去個體經濟外，村級經濟一般是集體經濟，使用集體的資產進行較大項目的投資，僅由少數(shù)村干部作決策，顯然是不夠的。如果這樣做，不僅會給作出決策的村干部以巨大的壓力和責任，而且不會得到廣大村民的支持和理解。而且一旦決策失誤，其責任和后果也決不是幾個村干部所能承受得了的。至于那些本來沒有什么集體財產，村里辦任何重大事情均要依賴廣大村民集資進行的村來說，決策的民主化就更重要了。因為如果廣大村民不參與、不認可、不支持這些經濟發(fā)展項目，村里投資的資金就無來源，更不要說辦其他事情了。我們在調查中發(fā)現(xiàn)，新密市很多村的干部都非常重視村民對自己工作的認可程度，非常重視自己在村民中的號召力，并認為這是他們工作的基礎，是發(fā)展經濟的基礎。而要做到這一點，實行決策的民主化，讓廣大村民都能參與到村里重大經濟發(fā)展項目決策的過程中，是至關重要的。米村鎮(zhèn)的下王村在1984年和1992年上項目的過程中，村民的參與程度均相當高。曲梁鄉(xiāng)的大樊莊村從1988年到1997年先后上農田水利和教育項目6個，總投資達133萬余元，全部交村民議事會廣泛討論，并由村民集資完成，使村里經濟逐年上了新臺階。

　　3、是抵御干擾的需要�！吧厦媲�條線，下面一根針”。這是對在基層工作的重要性和難度的真實寫照。村的工作可以說是我國農村的最基層工作，各級政府所有的各項路線、方針、政策，布置的各項任務都要最終落實到村一級。由于我們正處于從計劃經濟向市場經濟的轉軌時期，舊的行政管理體制仍在發(fā)揮作用，而某些政府部門出于自身利益的驅動，利用轉軌時期形成的某些制度真空，采用種種方法，向基層下達各種不適當?shù)闹噶睿瑪偱筛鞣N不合理的費用，強令基層發(fā)展某些不一定符合當?shù)貙嶋H的產業(yè)的事情經常發(fā)生。面對這些來自各級政府部門的“指令”，村干部們的普遍反映是頂不住的，只能違心地照辦，其結果是直接或間接地損害了村民的利益。但我們也在調查中發(fā)現(xiàn)，一些村通過民主選舉產生的村民議事會制度可以在抵御這些不合理的“指令”方面起到積極作用。因為在村里選舉產生村民議事會后，村里的一切重大事情均需經過村民議事會討論決定，貫徹這些“指令”當然也不能例外。結果當村民議事會經過討論否決了某些不合理的上級“指令”后，村干部們也如釋重負，因為原來只能由幾個村干部承擔的冒犯上級的風險，現(xiàn)在已由全體村民來集體承擔了。中國歷來有“法不治眾”的傳統(tǒng)，從這個意義上說，這也是一種民主精神的勝利。我們在調查中在曲梁鄉(xiāng)大樊莊村就碰到了這樣的例子。對于上級硬性布置的要發(fā)展果樹產業(yè)的指令，大樊莊村通過村民代表議事會討論后，否決了上級的指令，認為這不符合本村的實際。結果避免了所要遭受的損失。而其他發(fā)展果樹產業(yè)的村則遭到了程度不同的損失。

　　4、是安定團結的需要。改革開放以前，我國農村實行的是政社合一的管理體制。就行政村(原來的大隊)下的村民組(原來的生產隊)來說，僅干部就有7人，包括：隊長、副隊長、婦女隊長、民兵排長、會計、保管、貧下中農代表。那時生產隊種地按上級下達的計劃進行，種什么、種多少都有規(guī)定，年青社員參加民兵組織，婦女有婦聯(lián)，老年人有貧下中農協(xié)會，青少年有學生組織和共青團。社員外出要請假。整個農村像一個準軍事組織，政府對農民的控制是嚴格的。實行家庭聯(lián)產承包責任制后，從經濟上極大地解放了生產力，使農村的經濟發(fā)展水平發(fā)生了革命性的變革，但相應地也使從前的管理體制和組織大部分消失了。一段時間以來，農村中村一級像是一盤散沙，甚至于不少村黨、團組織，村級領導都處于癱瘓狀態(tài)，由此引發(fā)的各種矛盾，歪風邪氣不斷上升，已成為制約農村經濟進一步健康發(fā)展的障礙。正是在這樣一種背景下，新密市的一些村干部找到了村民議事會或村民代表會議這樣一種替代過去計劃經濟條件下行政管理組織的有效形式。他們在每個村民組中以10～15戶選舉產生一名敢說真話、原則性強、堅持正義、又德高望重的村民當村民代表，每個組有4～6名不等的代表，再加上組長、副組長、會計、黨員就形成了各個村民組中的領導核心，使村民們重新有機地組織了起來，共同發(fā)展當?shù)亟洕�，從而形成了一股凝聚力，有力地保證了當?shù)氐姆�(wěn)定局面。

　　二、順應社會發(fā)展趨勢，以相應的政治體制改革適應經濟體制改革的形勢，大力推行村級民主政治制度建設，使干部們勤政、廉政，表現(xiàn)了從中央到地方的各級政府的民主意識的普遍增強。

　　我國社會主義民主法制建設的主要奠基人彭真同志曾經指出，我國人民行使自己當家作主權利最基本的有兩個方面：“一方面，10億人民通過他們選出的代表組成全國人大和地方各級人大，行使管理國家的權利。”“另一方面，在基層實行群眾自治，群眾的事由群眾自己依法去辦，由群眾自己直接行使自己的民主權利�！蔽覈�農村由村民選舉產生的村民代表議事會，把我國人民行使民主權利的最基本的這“兩個方面”有機地銜接了起來，關聯(lián)了起來。為堅持和完善人民代表大會制度這一根本政治制度提供了實踐基礎。經濟體制改革必然要求政治體制改革與之相適應，這是一條大家都公認的真理。但在我們的調查中，確從新密市農村實實在在的鮮活實例中，生動地圖解了這一規(guī)律性的認識。

　　1、城關鎮(zhèn)的“兩選兩評、四位一體”村民自治活動。

　　根據(jù)1988年頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，1998年是河南省第三屆村委會換屆選舉年。城關鎮(zhèn)作為新密市的換屆選舉試點鎮(zhèn)，在嚴格貫徹執(zhí)行全國人大村民自治條例和組織法、河南省人大關于實施村民自治條例的辦法的同時，創(chuàng)造性地開展了“兩選兩評、四位一體”的村民自治活動。在我們調查的城關鎮(zhèn)6個行政村中，不論是村干部，還是普通村民，都反映這次村委會換屆改選與過去最大的不同就是人民充分當家作主。具體表現(xiàn)為一是上級不指定任何候選人，完全由村民自主提出;二是競選，由候選人發(fā)表競選演說，如果當選要為村民和村級經濟發(fā)展做那些實事，并作出保證，提出具體實現(xiàn)措施;三是充分發(fā)動群眾，廣泛宣傳，投票率極高，平均達到98%以上;四是差額選舉，無論是直選村主任、副主任，還是村委委員，候選人數(shù)均多于應當選人數(shù);五是最終以得票多者當選，當場唱票，當場宣布，當場有效，無需再經過上級批準。在調查中我們得知城關鎮(zhèn)各行政村在換屆選舉的那一段時間里，群眾的民主參與意識和積極性空前高漲，大家紛紛醞釀自己信得過的候選人，并單個或聯(lián)名提出，以致出現(xiàn)選一名村主任，提出候選人達20～30名之多的場面。經過多次預選，最后確定2名正式候選人，供正式選舉。正式選舉那天，各行政村不論是主會場，還是各個分會場，都像過年一樣熱鬧，村民們都非常珍視自己的民主權利，要投下代表自己意愿的神圣一票。填票時很多人都采取秘密填票方式，夫妻間、父子、母女、兄弟姐妹間投不同的候選人的票的現(xiàn)象屢見不鮮，整個選舉充分體現(xiàn)了是一種集體學習、集體智慧、集體決策的過程，是對廣大農民的一次極為生動和深刻的民主教育和訓練。城關鎮(zhèn)于家崗村的換屆選舉活動，還被河南省電視臺作了現(xiàn)場專題報道，(點擊此處閱讀下一頁)

　　其公開、公正、透明程度，均達到了一個相當高的水平。

　　就城關鎮(zhèn)政府來說，是一般化的換屆選舉，還是創(chuàng)造性地把這種民主制度建設提高到一個新的水平，以解決新時期加強農村管理、維護農村社會穩(wěn)定，促進經濟發(fā)展、加速實施“二次創(chuàng)業(yè)”進程任務的完成，顯然是衡量當?shù)攸h委、政府主要領導干部民主制度建設意識的一塊試金石�？上驳氖�，城關鎮(zhèn)黨委和政府在這個問題非常清醒、主動。他們以黨的十五大報告中“共產黨執(zhí)政就是領導和支持人民掌握管理國家的權力，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保證人民依法享有廣泛的權利和自由，尊重和保障人權”的論述為指針，創(chuàng)造性地開展了以“兩選兩評、四位一體”為主要內容的新一屆村委員換屆選舉工作。

　　所謂“兩選兩評、四位一體”，即：民主選舉村民委員會、村民小組組長;民主評選各股股長(若干農戶為一股)、各家家長。建立起村有村主任、組有組長、股有股長、家有家長“四位一體”的農村管理新機制。城關鎮(zhèn)要通過選舉和評選，真正把辦事公道、遵紀守法、群眾威信高、能夠帶領村民致富奔小康的優(yōu)秀人才選進村委會領導班子，尤其是要選好一個村委主任;把有一技之長、有經濟頭腦、有群眾威信、有號召力和配合意識的優(yōu)秀人才選舉為村民組長;把德高望重、協(xié)調能力強、家庭和睦、熱心為群眾辦事的優(yōu)秀人才評選為股長;把文化水平高、遵紀守法、進取心強、能代表全家處理家庭和社會事務的優(yōu)秀家庭成員評選為家長。在整個“兩選兩評”活動中，他們注意把握好關鍵環(huán)節(jié)、規(guī)范評選程序，做到了“兩個明確”、“五個統(tǒng)一”、“五個結合”。“兩個明確”即：明確任職條件，明確任職職責�！拔鍌�統(tǒng)一”即：統(tǒng)一選舉程序、統(tǒng)一票箱、統(tǒng)一選票、統(tǒng)一制作當選證書、統(tǒng)一檢查驗收�！拔鍌�結合”即：開展村民自治活動要與落實黨和國家的各項方針政策相結合;與發(fā)展農村經濟相結合;與促進社會穩(wěn)定相結合;與完成各項目標、任務相結合。

　　城關鎮(zhèn)黨委、政府認為推行“兩選兩評、四位一體”的農村管理體制，是村民自治活動內涵在當?shù)氐臄U大和延伸。他們還認識到，自從農村實行家庭聯(lián)產承包責任制后，農戶已成為了一個個相對獨立的經濟實體，家庭成為農民生產、生活的主要社會領域。由于教育方法的限制，村組與戶之間出現(xiàn)了“棚架”和“梗阻”，部分群眾依法辦事、依法履行責任和義務的意識淡簿，引發(fā)了多種社會不穩(wěn)定因素。因此，鎮(zhèn)黨委和政府不僅要在思想教育方面下功夫，更要進一步健全農村管理體制，即每個村民組再劃分為幾個股，由農戶推薦有威望、有組織能力、有協(xié)調能力的人為股長。同時，每個家庭不分輩份高低、年齡大小推薦一名家長，承擔家庭和社會事務。從而形成鎮(zhèn)、村、組、股、戶齊抓共管農村管理新體制，為經濟發(fā)展提供可靠的組織保證。

　　這項工作開展以來，城關鎮(zhèn)上下民主氣氛空前活躍，收到了良好的效果。一是干群關系密切了，村組的凝聚力、號召力進一步增強。1997年4月統(tǒng)籌任務用了20多天才完成，1998年從發(fā)動到完成只用了7天。夏糧征購、農業(yè)稅也只用了20天就完成了任務。二是文明新風蔚然成風。1998年上半年共有好人好事320多件。三是社會進一步穩(wěn)定。1998年1月至7月，全鎮(zhèn)刑事案件比1997年同期下降了100%，只有10起，并且沒有一起集體上訪事件發(fā)生。四是經濟發(fā)展勢頭良好。1998年1月至6月，10個鎮(zhèn)重點項目有6個竣工。五是1998年上半年稅收增長幅度居新密市第一位。

　　2、村村建立起了“小人大”，制定了“小憲法”。

　　“小人大”是新密市人民對由自己投票選出的村民代表議事會的親切稱呼。這種村民代表議事會在村里的地位，按照農民的看法，就等于全國人民代表大會在中國的地位一樣。這也充分反映了廣大農民的民主意識和民主要求。反映出村民們對村民代表議事會的充分信任和期望。

　　我們在調查中感到，由全體村民選舉產生的村民代表議事會，最重要的就是把村民的民主權利在選舉結束期間制度化了，從而為解決農村中一系列問題提供了堅實的制度保證。關于這一點，曲梁鄉(xiāng)大樊莊村黨支部書記吳進忠對我們說，村民代表議事會的作用，一是一般由村直接不能解決的問題，通過群眾代表的力量是可以解決的。代表的力量是無形的。二是之所以村民代表的作用能夠得以充分發(fā)揮，是因為代表不僅服務于村委，更服務于人民群眾。正是在這種服務中，村委與群眾才能取得相互理解和支持。三是給群眾一個明白，還干部一個清白，是干群關系融洽的保證。吳支書的這一番話，既說明了村民代表議事會的權威作用，又說明了它的橋梁、溝通作用。

　　江澤民同志在1997年中央農村工作會議上要求，“加強以民主管理為內容的村級制度建設”，“堅持實行村民議事、村務公開制度，制定村規(guī)民約。村里的大事由村民作主，村民關心的事情，都要向村民公開�！币悦裰骱凸�開為核心的村民代表議事會制度，無疑為“兩公開”工作提供了制度保證。同時，我們在調查中還發(fā)現(xiàn)，新密市的許多村，已經不僅僅把村民代表議事會當作僅僅是貫徹上級指示的工具，是聯(lián)系干部和群眾的橋梁，更把它看作是村一級的最高權力機關。村里的一切決定，包括黨支部的決定，只要是關系到村里事務的，都必須經過村民代表議事會的討論，通過了才能執(zhí)行。黨支部意志，也必須通過村民代表議事會來體現(xiàn)。由村民代表議事會制定出來的村規(guī)民約(老百姓親切地稱之為“小憲法”)對任何人都具有約束力，黨支部的活動也必須在本村的村規(guī)民約束縛的范圍內活動，而沒有任何凌架其上的特權。我們認為，農民的這種制度創(chuàng)新，已在基層上觸及了共產黨領導的實現(xiàn)形式的變革的重大問題。他們的實踐，也從基層這一層面上做出了經得起實踐檢驗的回答。

　　3、“三三制”的村民代表議事會。

　　“三三制”是我們黨在抗日戰(zhàn)爭時期，根據(jù)我黨在敵后抗日根據(jù)地的政權是統(tǒng)一戰(zhàn)線性質的民主政權，實質上是一種各黨各派、社會各階層人士組成的聯(lián)合政府的性質，提出的一種建政方針。即在當時最高權力機關參議會的人事組成上，共產黨參議員，民主黨派和無黨派愛國人士參議員，中間派包括工農商學宗教界人士參議員，各占1/3。這樣一種建政方針，由于符合當時的實際，最大限度地團結了一切可以團結的人，為我們粉碎國民黨軍隊對延安的封鎖，打敗日本帝國主義的侵略，奠定了堅實的制度基礎。

　　從那時至今，60多年過去了，我們早已取得了新民主主義革命的勝利，共產黨也早已成為執(zhí)政黨。我們今天所面臨的主要任務也完全不同于60年前了。但60年前延安根據(jù)地時期實行的民主制度，對我們今天就沒有任何啟示嗎?我們認為，即使共產黨是執(zhí)政黨，在全國人口中所占比重仍舊是少數(shù)，即是說共產黨仍需要與其他黨派、民主人士、廣大人民群眾合作，帶領大家共同奮斗，中國才有希望。有合作，就有民主問題。因為只有民主合作體制，才能最大限度地調動全國人民的積極性，并把各種內耗和弊病降至最低�？上驳氖牵�我們在新密市的調查中，從大多數(shù)已組成的村民代表議事會的人事組成上，看到了一種新的“三三制”，即干部、黨員、村民(不是黨員，也不是干部)三種成份的人員組成的村民代表議事會。但是這里的“三三制”已失去了1/3的含義，而只代表三種成份的人員。因為在各村的村民代表議事會中，干部、黨員的名額加在一起，才與普通村民代表的名額大致相當。例如城關鎮(zhèn)韓莊村共有39名村民代表，其中干部和黨員18人，普通村民21人。米村鎮(zhèn)下王村黨員和干部的代表只占40%，普通村民代表占60%。

　　之所以出現(xiàn)這種人員構成，用當?shù)卮甯刹康脑拋碚f，一是有更大的代表性。有利于集思廣益，兼聽則明;二是有利于調動大家的積極性，使大家都能參與到決策中來，在決策、管理、監(jiān)督中表現(xiàn)自己的才能，體現(xiàn)自己的價值。三是廣大村民的要求。村民們不再滿足于將自己命運交由少數(shù)人來決定，而要積極地投身其中，自己決定自己的命運。這是否也是一種積極的信號，提醒我們在鄉(xiāng)、縣、市及其以上的人大代表構成中，更多地考慮代表的全面性呢。

　　4、權力是要受到監(jiān)督的，而賦予人民以民主的權利，就是加強監(jiān)督的最有效的方法。

　　在這次調查中，新密市人大常委會周兵森主任在與我們的座談中指出，隨著改革的深入，農村政治體制改革滯后的問題逐漸成為制約農村持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的主要矛盾。隨著利益關系的調整，上層建筑與經濟基礎的不相適應逐漸成為制約農村持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的主要矛盾。一些地方出現(xiàn)了干群關系緊張，上訪告狀屢禁不止的現(xiàn)象。這些問題發(fā)生的直接原則是群眾對干部為政不廉、處事不公、作風不民主、工作方法簡單粗暴有意見，其深層原因則是實行聯(lián)產承包責任制后，由于農民與國家、集體的利益關系由間接變?yōu)橹苯樱�農民的參與意識大大增強，要求民主的呼聲越來越高，與之不相適應的是，在經濟體制發(fā)生深刻變化后，政治體制改革沒有及時到位，村民自治難于真正落實，基層民主難于實現(xiàn)，在現(xiàn)行的農村基層領導體制下，村民的民主權利能否得到保證，僅僅取決于干部的自覺程度，帶有很強的主觀性和隨意性，權利行使過程缺乏監(jiān)督制約機制。村干部不能發(fā)揚民主，群眾只好采取消極抵制，上訪告狀，甚至用集體鬧事等方式進行自發(fā)的變相監(jiān)督，以求實現(xiàn)民主�？梢哉f，周兵森主任的這一席話，深刻地說明了新密市實行村級民主政治制度建設的重要性和緊迫性。

　　我們現(xiàn)正在逐步建立社會主義市場經濟的基本框架，并以深化改革的方式來逐步消除權力與金錢交換的制度基礎。這幾年市場化改革的深入也確實降低一些領域的腐敗程度。如公開拍賣就消除了背后的權錢交易;統(tǒng)一的市場價格也消除了利用雙軌制價格謀利的機會。但正如我們在經濟學上常說市場不是萬能的，在某些領域它也會失效一樣，僅僅靠市場化改革的深入也不可能完全消除權力的腐敗。因此，在那些市場力量達不到的領域，在那些具有壟斷性質的領域，建立起對權力的制約和監(jiān)督就極為重要。就是市場力量可以作用的領域，有效的監(jiān)督也是必不可少的。而要做到有效的監(jiān)督，最好的武器就是給民眾以民主權利。這次我們在新密市的調查中，就深深感到，哪個村民眾參與管理的程度深，面廣，這個村的管理效果就好，腐敗就得到了有效的扼制，權力受到了良好的監(jiān)督。相反，就如同周兵森主任前面所講的，人民用自發(fā)的消極抵制來變相地進行監(jiān)督，以求實現(xiàn)民主。所以，民主一定要制度化，不能僅僅取決于干部的自覺程度，這實質上也就是一個要人治還是法治的重大問題。新密市這次利用村委會換屆選舉的機遇，全面地將民主制度化的做法，就是向法制社會邁出的重要一步。

　　三、我國政治體制改革最好的切入點。

　　在我們從事這項調查研究工作時，我們常常不自覺地把我們在廣大農村地區(qū)實行的村民自治制度在政治體制改革的意義，與我國20年前在農村實行家庭聯(lián)產承包責任制在經濟體制改革上的意義相比較。實際上，按照鄧小平同志摸著石頭過河的思想，20年前安徽鳳陽縣一個小村莊20多位農民為了解決自己的吃飯問題而冒生命的危險搞大包干時，恐怕當時誰也沒有想到這一做法在我國經濟改革歷史上所起的如此巨大的作用，它所包含的革命性變革的意義，在今天無論怎樣估計，恐怕也不過分。是的，為了解決吃飯的問題，鄧小平同志和黨中央肯定了安徽鳳陽縣這個小村莊幾十位農民的做法，因為這樣做對發(fā)展生產力，解決農民的溫飽有好處。用鄧小平的話說，應該是符合三個有利于的標準。但是現(xiàn)在回想起來，當時那幾十位農民的大膽的做法，本身就是一種了不起的制度創(chuàng)新，而且從一開始就包含了后來全面發(fā)展的萌芽。那么，今天我們?yōu)榱私鉀Q農村穩(wěn)定問題，又肯定了由農民們自發(fā)創(chuàng)造出來的村民自治制度，這種民主政治制度對于穩(wěn)定農村局勢，發(fā)展農村生產力，擴大民主，加強監(jiān)督也是有利的，它是否也孕育著對我國政治體制改革的革命性變革的意義呢?我們通過在新密市的調查，得出了肯定的回答。即在農村實行村民自治這看似不起眼的普通應對之策，實際上正像農村實行大包干一樣，蘊藏著我國進行政治體制改革的起始點，實現(xiàn)著在政治體制改革領域內農村包圍城市的偉大構想。

　　其所以有這樣的結論或看法，理由如下：

　　第一，在中國這樣一個社會主義的發(fā)展中的大國進行風險很大的政治體制改革，有一些不可愈越的限制條件。它們作為前提，是既定，不可討論的。我們認為至少有這樣幾個方面，一是堅持四項基本原則。其中最重要的是黨的領導。二是要保持社會的穩(wěn)定。因為只有穩(wěn)定的環(huán)境，經濟才能發(fā)展。三是經濟必須每年有較快增長，人民生活水平要逐年提高。四是我國的國際地位不會下降。在這幾個既定前提下，再結合前蘇聯(lián)、東歐的改革教訓，(點擊此處閱讀下一頁)

　　我們至少可以說政治體制改革自上而下的推進在中國是具有極大風險的，因而也是不可取的。當然，精簡政府機構等一些適應生產力發(fā)展需要的必要嘗試是可以的。但類似農村那種選舉、決策、管理、監(jiān)督形式，能否自上而下的推行，是要慎重考慮的。

　　第二，目前我國農村實行的民主政治制度的改革，其意義不僅在于這種民主制度對于村一級組織產生了積極的作用，而且在于它根本改變了我國原有干部體制中對上負責為主，對下負責為輔，干部選拔、任用上級任命為主，民主評議群眾推薦為輔的格局，真正在我國原有干部管理體制中打開了一個缺口，雖然是一個很小的缺口，而且村干部也是不吃皇糧，不入編的民辦干部。但是，也正因為如此，這種民主政治制度改革才具有成本低，效益高的特點。它在我國的最基層培養(yǎng)、訓練出一批隊伍越來越壯大的具有民主意識的基層干部隊伍，從而會對其直接的上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級黨委和政府的原有干部管理體制產生倒逼效應，并從根本上使整個舊的管理體制的根基發(fā)生動搖。這些理論上的推理和分析，已在我們的實際調查中得到了部分的驗證。在我們這次調查的14個行政村中，當我們的談話涉及到這方面內容時，至少有1/3的村級干部表示當出現(xiàn)上級指示與村民利益相矛盾的情況時，要站在村民一邊，因為自己是村民選舉出來的干部，要對村民負責，不能無原則地附和上級各種部門的不合理要求，還有1/4的村干部表示要想辦法依靠村民代表議事會來妥善解決，不能像過去那樣簡單地附和上級各個部門的意見。試想，當鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大換屆選舉時，可以預料有更多的有主見的人民代表，入選進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，他們大都經過了在村一級的民主政治制度的熏陶，必然會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大發(fā)揮更大的作用，并由此逐步改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的舊的管理體制。這種倒逼機制所產生出來的效果，不用很長時間就可看到一些。

　　在這次調查中，我們也就以后由于村級干部管理體制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上干部管理體制不同而必然會產生的矛盾和沖突，征求了不少村干部的意見。大家普遍認為，由于兩種體制的不同，產生矛盾和沖突是不可避免的，但解決的辦法，決不是再讓村一級的干部管理體制倒退回去，可能只有一個，那就是繼續(xù)向前走，在條件成熟的時候，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的管理體制進行改革。就是不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也看到了這一點，并表示如果要選試點單位的話，愿作第一個吃螃蟹的人。這也就是我們那么看好村級民主政治制度改革的重大意義所在，可以說，今天的村級民主政治制度就包含著今后我國政治體制改革成果的萌芽，是我國政治體制改革最好的切入點。

　　四、發(fā)展和完善村級民主政治制度還有很長的路要走。

　　1987年，全國人大通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》等一系列條例。1988年1月這些條例正式試行。從那時至今，10年過去了。從1988年至1993年，30個省市自治區(qū)先后陸續(xù)制定出實施細則。不少地方搞了試點。在河南省新密市，雖然有一些村自發(fā)地實行了村民代表會議制度，但大規(guī)模地推進，仍然是1998年的事情。因為中國農村經濟改革也發(fā)展到必須要有政治體制改革相配合的緊迫地步。在調查中，我們雖然為大多數(shù)村的民主政治制度建設所取得的進展感到高興，但同時也十分清楚地看到，要真正使村級民主政治制度建設達到一個新水平，還有很長的路要走。

　　在我們這次調查中的14個行政村里，除了兩個較差的外，基本上都建立起了村民代表議事會制度。但真正在村級事務中起主導作用的村民代表議事會組織，仍舊占少數(shù)，如果用百分比來衡量，那么可以說真正起作用的有1/3的村，只起形式上作用的占1/3的村，基本不起作用的也占到了1/3，這還包括那些基本未建立起村民代表議事會的行政村。

　　不少村干部對村級民主政治制度建設仍舊存在著這樣、那樣的模糊認識，例如認為成立這種組織就要整干部的，或認為這種組織就是動員村民及時完成上級下達的各項指標和指令，成為黨支部的傳聲筒和執(zhí)行上級指示，完成上級布置任務的工具等等。有些村黨支部仍舊把自己看成凌架于村民代表議事會之上的組織，認為上級讓成立我們就成立。還有一些村干部雖然已是村民投票選出來的了，但仍改不了對上負責為主，對下負責為輔的舊有的思維習慣和定勢。

　　這次我們調查，還走訪了兩個后進村：城關鎮(zhèn)的東瓦店村和劉寨鄉(xiāng)的東馬莊村。東瓦店村由于干群關系緊張，第一次換屆選舉失敗了。我們在與村干部的座談中也深感這個村的復雜和工作的困難。但我們認為這個村干部的基本素質還是好的，只是由于工作方法過于簡單粗暴，作風不民主，加上他們主觀上一味對上負責，不惜得罪鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親，才落到今天工作十分被動的局面。其實問題說到底，還是一個民主參與程度的問題，并不是問題就無法解決了。劉寨鄉(xiāng)的東馬莊村則是一個干部懶散、領導癱瘓的村，我們當時在村里想找一個干部都難以找到。村民的怨氣和意見之大，就可想而知了。但就是在這樣的村，我們仍舊看到了希望，一個名叫秦國省的38歲村民，中共黨員，主動熱情地接待了我們，向我們詳細介紹了村里的情況，領著我們看了幾家村辦、私營的造紙廠，并請我們向劉寨鄉(xiāng)黨委轉交一份他自己撰寫的“關于東馬莊村富民的設想”的意見書，毛遂自薦要重新搞好這個村的經濟，并提出了切實可行的措施。這個村的現(xiàn)任干部是由上級任命的，相信在1998年底前進行了村委會換屆選舉時，村民們會把他們心目中的能人選拔上來，帶領大家致富，而讓那些在村干部位子上尸位素餐的人下臺的。

　　江澤民同志在黨的十五大報告中指出，“擴大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權利，依法管理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，是社會主義民主最廣泛的實踐。城鄉(xiāng)基層政權機關和基層群眾性自治組織，都要健全民主選舉制度，實行政務和財務公開，讓群眾參與討論和決定基層公共事務和公益事業(yè)，對干部進行民主監(jiān)督�！毙旅苁械拇寮壝裰髡�治制度的實踐，在貫徹黨的十五大精神的同時，又有了新的創(chuàng)新和發(fā)展，可以說這種實踐所形成的正反饋，抓住了十五大以來我國政治體制改革的機遇，我們要通過把它們集中起來，放大起來，推展開來，來改變一種舊體制，逐步建立起一種新的民主合作的新體制。

　　 處于轉軌時期的我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權體制

　　　　在詳細研究和分析了新密市村一級民主政治發(fā)展和變革的情況之后，我們很自然地將目光更多地聚焦于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權組織上。正是在這一層級上，原來隱含在村級政權組織內部的矛盾運動有了新的展開形式，并由此構成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政治體制改革的動力。

　　一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權在我國政權體系中的地位和特點

　　在我國現(xiàn)有的行政層級中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權是最基層的一級。民國初期，政權一般延伸到縣一級，鄉(xiāng)里一般以保甲制度為主。這是與當時的經濟規(guī)模相適應的。全國解放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權建立起來了。尤其是自1978年改革開放以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟以前所未有的速度發(fā)展起來，其規(guī)模今非昔比�，F(xiàn)在東部沿海發(fā)達地區(qū)一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工農業(yè)總產值甚至超過50至60年代西部省份，例如，1994年，江蘇省蘇州市吳縣的一個鎮(zhèn)的工農業(yè)總產值就超過了當時落后的青海省。以河南省新密市列入全國明星鄉(xiāng)鎮(zhèn)的超化鎮(zhèn)和大隗鎮(zhèn)來說，到1994年，這兩個鎮(zhèn)的工農業(yè)總產值已分別達到10億元人民幣，當年的稅收上繳超千萬元。大規(guī)模的經濟發(fā)展，使村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)產生了一大批面向市場的企業(yè)。經濟的快速發(fā)展，一方面極大地提高了當?shù)厝嗣竦纳�活水平，開闊了他們的眼界;另一方面也使他們認識到，要使經濟發(fā)展保持穩(wěn)定的水平，就必須提高決策的民主化，公開化，增強決策的透明度，真正做到民主決策，民主管理和民主監(jiān)督。在這種實踐中，一大批具有民主意識的新型農民誕生了。最早具有民主管理意識的當時的村級領導(如村黨支部或黨總支書記)，已于80年代中期開始在自己領導的那方天地里自發(fā)地率先實施了10多年后才在全國普遍推進的村民自治制度。由于這種制度的實行有力地推動了經濟發(fā)展的事實在當?shù)仄鹆撕芎玫氖痉蹲饔�，從而也對推動當�(shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作起了積極的作用。綜觀我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權，具有以下幾個特點。

　　第一，土生土長的干部。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部基本上是本縣域選拔出來的。他們與當?shù)氐娜罕娪幸环N天然的鄉(xiāng)土親情和故鄉(xiāng)情節(jié)。在一般情況下，他們的利益傾向更多地是當?shù)乩习傩�。因此，他們與當?shù)厝嗣衤?lián)系也最為密切。這也無可厚非。鄉(xiāng)域里的企業(yè)和村級組織既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部安身立命的基礎，也是他們實現(xiàn)自己抱負，謀求更高收入和更好生活條件的前提。由于我國金字塔式的層級行政體制所限，真正通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)級工作經歷可能走向上一級行政職位的人畢竟只是極少數(shù)，他們中的大多數(shù)人可能注定一輩子就必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級奮斗終身。因此，經營好他們所掌管的這一方天地，就成為一種現(xiàn)實的選擇。從另一方面看，我國改革的一個突出特點是中央為地方在制度創(chuàng)新上提供了隱性的活動空間，這種空間越是到基層，回旋的余地就越大，各種制肘就越小。因此，對于那些有理想，有抱負，想盡量擺脫行政性層級控制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來說，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作恰好為他們提供了一個實現(xiàn)自己理想的場所。這種相對獨立、穩(wěn)定、干預較少、決策自主且效率較高的環(huán)境，的確造就了我國大量的明星鄉(xiāng)鎮(zhèn)和涌現(xiàn)出了一大批敢想，敢干并卓有成就的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，以致于不少工作出色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和黨委書記，在被上級看中提拔到上一級行政職位，在飽嘗了各種制肘和無所事事的痛楚之后，又要求回到原鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。的確，現(xiàn)在不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)無論從生活質量、交通通訊條件、出國出差便利程度、辦公住房條件，均不在大中城市之下。只要經濟搞上去了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作確實大有可為。

　　第二，上面千條線，下面一根針。這是一種常見的比喻，但卻形象地把我國行政層級中最基層政權的工作特點描述得淋漓盡致。用麻雀雖小，五臟俱全來概括鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作并不過分。我國龐大的行政機構，從中央到省、市、縣，一直插到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各級的行政任務，經濟上的、政治上的、治安上的、計劃生育上的、環(huán)保上的、基礎建設上的、教育上的以及各種達標活動等等，都要一一在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作上落實。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部現(xiàn)在所面臨的則是已經實行了自治制度，在政治上和行政上與自己平起平坐的村民自治組織。過去不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部把自己的工作概括為“要糧要款，結扎引產”，整天為此而疲于奔命。現(xiàn)在，一些經濟發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已逐漸走上了良性循環(huán)的軌道，上級下達的任務，在這些地方已成為不少村民的自覺行動。但中國的特點就是發(fā)展不平衡，就是在一個縣，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，差距也是明顯的。因此，我國廣大經濟欠發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部仍舊日復一日，年復一年地要面對這一艱巨任務。而且，我國目前正處在從分權式的壓力型體制向民主合作體制的轉軌過程中，舊的行政體制和慣性仍舊起著主導作用，因此，那種未考慮到地區(qū)自然條件和發(fā)展差距的、以壓力型為特征的各項任務，的確給在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的干部增添了沉重的負擔。這也是不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)產生弄虛作假，謊報瞞報的根源之一。

　　第三，條塊分割的局面。我國現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，條塊分割十分明顯。很多處所位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理機構，本身并不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的管轄范圍之內。這些機構大多職權較大，相對獨立，工作人員由上一級任命。可以舉出的這種處所有：工商、稅務、財政、派出所、銀行、郵電、環(huán)保、城建、土地、糧食、電力等。這些部門均以條條管理為主。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部把這種現(xiàn)象稱為上級局委派到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“大使館”。很明顯，為了加強集中統(tǒng)一領導，這些關鍵部門由條條管理自有合理的原因，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與這些部門的關系只能是協(xié)調和討價還價的關系。但是，由于代表的利益有差別，矛盾也就在所難免。例如在超化鎮(zhèn)，1996年鎮(zhèn)里要完成稅收超千萬元的任務，要求稅務所加強稅收征管，而稅務所則只愿意在上一年完成任務的基礎上，略微超額一點，不愿再去多征稅，以免下一個年度上級下達更高的征收指標�？磥�，這種稅制上的矛盾，只有靠建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主制度才能真正解決。

　　第四，自上而下的干部任命體制。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任用，仍舊采用的是由組織部門考查，上一級黨委研究任命的方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記由上級任命，同級黨代表大會確認，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導亦由上級黨委推薦，同級人民代表大會確認。雖然新密市也發(fā)生過人大選舉結果與上級黨委推薦的人選不一致的情況，但那是極個別的情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導普遍可以在本縣范圍內流動。由于組織部門規(guī)定不具有在下一級政府工作的經歷，就不具備擔任上一級組織職務的資格，所以近幾年來，不少想通過各種關系到上一級組織任職的干部，紛紛來到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級鍍金，擔任一段時間的(1至2年)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。這些人是一些飛鴿牌的干部，因此他們不僅不會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職期間有什么作為，反而瞎指揮，(點擊此處閱讀下一頁)

　　把整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍的任職氣氛給帶壞了�，F(xiàn)有的干部任命制度帶來的最直接的結果，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的對上負責制。人們常說“憑黨性干工作，看政績用干部”，由于我們的干部任命體制在現(xiàn)實中往往一方面缺乏范圍廣泛的評價體系，只由少數(shù)人說了算，甚至人情、關系充斥其間，另一方面這種少數(shù)人范圍內的決策體制，常常最終演變?yōu)橛蓵�記一人說了算，所以不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認為“憑黨性干工作”是真的，而“看政績用干部”則是掛在嘴上的。這種干部任用體制的極端發(fā)展形式，就是買官賣官，通過權錢交易的腐敗行為，來達到個人升官發(fā)財?shù)姆缸锬康摹?/p>

　　很顯然，在我們以上討論的4個特點當中，既反映了在我國基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的運行中具有內在的改革創(chuàng)新的動力和空間，又反映了在現(xiàn)有的政權管理體制中傳統(tǒng)運作模式對改革和創(chuàng)新的阻滯作用，從而構成了一幅復雜的畫面。從行政層級來看，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，他們一方面屬于我國自上而下的干部層級組織的最基層，有責任和義務將上面的千條線，貫徹于當?shù)�，另一方面當許多不符合當?shù)貙嶋H情況的政策和做法需要貫徹執(zhí)行時，他們又面臨著來自更基層村民組織和普通老百姓的強烈反抗，從而處于一種現(xiàn)實的矛盾之中。從其內在運作來看，他們一方面需要面向實際，不斷探索基層政權運作的規(guī)律，搞好與村級組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和廣大民眾的合作關系，以促進當?shù)亟洕�的穩(wěn)定發(fā)展，另一方面當這種探索突破了原有基層政權運作的舊模式時，又承擔著制度創(chuàng)新的風險，面臨著層級式的上級官僚機構的責難，肩負著與既有舊模式的周旋的任務。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的內心來說，他們一方面比任何人都十分清楚我國現(xiàn)有干部和政權管理體制的弱點，知道這種弱點在實際操作中將會給當?shù)氐慕洕�發(fā)展和社會穩(wěn)定帶來的負面影響，而且可能他們自己就是這種舊模式中弱點的受害者，但另一方面他們也十分清楚，面對中國龐大的既有干部管理體制和政權運作模式，他們又顯得無能為力，只能在他們力所能及的范圍內作些變通。這些復雜的情況，構成了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部行為的二重性特征。制度創(chuàng)新正是在這種復雜的矛盾運動中展開的，只是在有些地方是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的自覺行動，而在另一些地則是他們的被迫所為罷了。

　　我們感到，在目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的管理體制中，最重要的就是自上而下的干部任命體制�？梢哉f，它是目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權體制特點的核心。我國政權體系中以壓力型為特點的體制，正是建立在這樣一個基礎上的。但這也是現(xiàn)實生活中的一個巨大矛盾。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權這一層次看，對上負責顯然是壓力向下傳導的主渠道。如果它下面還有一個層次，則其作為中傳導層次的壓力就會大大減輕。在過去未實行村民自治制度的狀態(tài)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級就更多地具有了中介層次的特點。但現(xiàn)在的情況變了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權所面臨的是一年比一年更有自主性的村民自治組織，這就使得我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權成為舊體制與現(xiàn)實矛盾的觸發(fā)點。

　　但是，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的這種狀態(tài)，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的制度創(chuàng)新奠定了基礎。一般說來，一種新制度的誕生需要兩個條件：一是它必然誕生在現(xiàn)存制度的邊緣地帶。在這里，舊制度的約束作用往往弱化了，從而增大了制度創(chuàng)新的空間。同時，發(fā)生在這里的制度創(chuàng)新又不可能對舊體制的整體安全性，構成直接的威脅。二是它往往誕生在舊體制與現(xiàn)實矛盾的激化點上。舊體制就其內部的封閉運作來看，是完整的和自我循環(huán)的。對舊體制的挑戰(zhàn)恰恰會出現(xiàn)在這種自我封閉循環(huán)運作的體制和現(xiàn)實大量接觸和對抗的層面上。在這里，舊體制的不合理性和弊病暴露的最明顯，也最徹底，甚至是以一種極端的形式顯露出來。從客觀上講，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權正是處于這樣一種邊緣地帶和處在現(xiàn)有體制與現(xiàn)實矛盾的觸發(fā)點上。

　　這樣，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權在實際的運作中，面對巨大的與現(xiàn)實生活的矛盾，往往自覺或不自覺地突破了舊體制自我封閉和自我循環(huán)的固有模式，實現(xiàn)了熊彼特所描述的“創(chuàng)造性的破壞”過程。這種新的循環(huán)可以概括為：我國自上而下的干部任命體制和壓力型體制，要求干部對上負責，不折不扣地貫徹上級的意圖;當這種封閉的體制和自我循環(huán)與日新月異的現(xiàn)實發(fā)生矛盾時，為了保證當?shù)亟洕�的發(fā)展和社會的穩(wěn)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自覺或不自覺地必須采取妥協(xié)和合作的態(tài)度，采取對當?shù)亟洕�和社會發(fā)展有利的政策和做法;制度創(chuàng)新正是在這種新的循環(huán)中，自發(fā)或自覺地產生出來了。

　　這種新的循環(huán)和制度創(chuàng)新一但形成，就會顯示出很強的生命力和巨大的示范作用，從而對舊體制提出尖銳的挑戰(zhàn)。改革現(xiàn)有的干部任命制度為選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導，變對上負責為對選民負責，變壓力型體制為民主合作體制，就成為新的循環(huán)中的應有之意。

　　在調查中，我們感到，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權管理體制的最大挑戰(zhàn)還是來自于村民自治后領導體制的轉變。

　　二、村民自治后領導體制的轉變對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權管理體制的挑戰(zhàn)

　　1998年，《村民委員會組織法》在全國普遍實行。當年，新密市15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各個行政村，于1998年底全部通過直選產生了新一屆村民委員會，并組織了新一屆的村委會。這一領導體制的重大轉變，將會對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的管理體制產生重大影響。雖然到目前為止，我們并沒有從村一級組織那里得到更多的關于要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理方式轉變的信息，可能這是需要一個時滯和消化的時間，更何況在這次村委會直選中有大量的選舉僅僅是走過場，并沒有從實質上改變過去村委會侯選人由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定的狀況，但我們確從大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部那里實實在在地感到了村委會直選后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權管理體制的挑戰(zhàn)。畢竟自己過去長期習慣了管理方式要發(fā)生變化了。產生這種變化的壓力，既來自村一級組織領導體制的根本轉變，更來自自上而下的新的制度安排。對于習慣并實際上必須對上負責的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權來說，真正的變化開始了。

　　第一，領導與被領導的關系變成了指導與被指導的關系。變化首先來自全國人大常委會通過的新的《村民委員會組織法》。該法規(guī)定：村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關系是指導與被指導的關系。很明顯，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都面臨著一個角色轉換問題。在分權式的壓力型體制下，上級下達的各項任務，最終都要在村級組織那里落實，由于村干部基本上都是由上級考查任命的，所以對上負責已經成為村干部的行為習慣。這樣，矛盾的焦點，大都聚積在村級組織那里。用筆者在新密市城關鎮(zhèn)東瓦店村調查時村長的話說就是，“既然上級這樣信任我，我就必須把上級布置的各項任務完成好”。那時，金字塔式的行政層級的壓力型體制是從上至下，貫徹到底的�，F(xiàn)在，情況發(fā)生了變化，由村民直接選舉出的村委會，自然要把對全體村民負責放在更重要的位置。當面對來自上級不合理的任務攤派時，代表廣大村民利益的村委會會更傾向于采取抵制態(tài)度。這種對上負責和對下負責的沖突，實際上把壓力型體制的矛盾焦點上移了，移到了與村委會只具有指導關系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府身上。這種上移的積極意義在于迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐步改變過去在壓力型體制下的習慣管理方式，而更多地是在充分尊重村民意愿的前提下，采取典型示范、引導、服務、發(fā)展中介組織等方式進行。

　　第二，在法律面前的平等關系。新的《村民委員會組織法》取消了過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的上下級領導關系，使村民委員會這種自治組織從此從法律上具有了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)商、溝通、指導的平等地位。從表面上看，我國農村村民自治制度的實行，是中央政府憑借自身強大的權力，在全國范圍內來推行一種新的制度。實際上，這是自改革開放以來，隨著我國生產力水平的提高，經濟實力的增強，我國社會基層人民的自組織能力發(fā)生變化的結果。在取消人民公社制度，實行聯(lián)產承包責任制后，由于我國農村產權制度發(fā)生了巨大變化，原來的帶有濃厚計劃經濟色彩的農村基層管理體制瓦解了。取代原有體制的我國農村基層的自組織形式有多種選擇。在我國現(xiàn)行的制度框架下，最符合社會主義市場經濟發(fā)展現(xiàn)實的，就是實行村民自治制度。它一方面反映了我國農村隨著經濟發(fā)展水平的提高，廣大農民民主意識的增強，對自己民主權利向往和追求的現(xiàn)實，另一方面，也反映了中央政府希望通過總結和推廣這種由農民自發(fā)形成的制度創(chuàng)新來不斷增強我國基層農村的自組織能力。這樣，我國原有自上而下、一以貫之的管理體制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與村級組織之間出現(xiàn)了斷裂。在行政層級的末端上，出現(xiàn)了法律面前的平等關系�？梢灶A見，隨著我國農村村民自治制度的不斷完善，我國社會基層自組織能力的不斷增強，不僅將迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權逐步改變原有的農村管理模式，而且將對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為產生越來越明顯的制約和監(jiān)督作用。

　　第三，主動適應和被動應付局面的并存。我國的制度創(chuàng)新，常常是在壓力之下開始的。這種壓力或來自外部，或來自內部，或兩者兼而有之。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權這一層級來說，在農村實行村民自治制度，既是中央布置的重要農村工作，是需要落實的重要農村工作政策，也是轄區(qū)內廣大農民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的客觀要求。但是，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來說，則需要有一個較長期的適應過程。這一過程的長短，主要取決于三個因素：其一是一種新觀念的不斷灌輸;其二是現(xiàn)實對新制度合理性的證明;其三是來自上級機構以至中央對新制度的不斷確認。顯然，就目前情況而言，被動應付的成份仍大量存在。在筆者調查的新密市幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)里，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導干部對今后如何處理與村民自治組織的關系心中沒底，他們仍處于舊的思維習慣和原有的行為方式的控制之下。對于廣泛推行的村民自治制度，則認為既然上級布置這項工作，我們就按照上級精神貫徹落實好。但筆者確也碰到了幾個思想認識清晰，貫徹富于創(chuàng)新，主動適應農村基層管理體制變化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導。我想，這大概就蘊含著我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權管理體制的突破。

　　根據(jù)以上的分析，我們可以說，村民自治后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權管理體制的最大挑戰(zhàn)，來自于它在我國長期實行的、自我封閉和自我循環(huán)的干部體制上打開了一個缺口。盡管村干部是不吃皇糧、不入我國干部正式編制的民辦干部。

　　長期以來，適應計劃經濟體制的要求，我國的干部體制一直實行的是上級對下級的任命制。那時，整個社會尤如一個大工廠，計劃部門下達的指標，尤如命令，一直達到各個工廠、農村的各個生產隊，直至農戶身上。農民種什么，種多少，都由上級說了算。與此相適應，一套自上而下的逐級干部任命體制也形成了，從而在組織上保證上級下達的各種計劃指標的完成。這種體制從理論上來說，應該是能夠保證資源的有效利用的。在我國建國初期，經濟不發(fā)達，人們需求相對單純的時期，也確實起了一定的積極作用。但是隨著經濟的發(fā)展，人們需求的多樣化，這種從前蘇聯(lián)照搬過來的計劃體制，越來越暴露出其內在固有的弊病。計劃的滯后和相對固定與日新月異的經濟發(fā)展之間的矛盾越來越尖銳，以致它最后成為我國經濟發(fā)展的桎梏，成為我國生產關系不適應生產力發(fā)展要求的最主要方面。改革開放的任務正是在這樣的背景下提出的。從1978年至今，20多年過去了，我國已在經濟的管理上大踏步地突破了計劃經濟的框框，建立社會主義市場經濟體制已成為我國經濟體制改革的目標模式。從農村來說，自從實行了家庭聯(lián)產承包責任制，農民們第一次獲得了經營的自主權，各種經濟組織在農村蓬勃發(fā)展，農民的收入多樣化了，經濟組織多樣化了，因此，原有的一套對農村基層組織的管理方法已失去了效用。正是在這樣的背景下，由農民自發(fā)創(chuàng)造，黨和國家加以引導、推廣的村民自我教育、自我管理、自我決策、自我監(jiān)督的村民自治制度，才推廣開來。這一制度一試行，就極大地激發(fā)起廣大農民的政治參與熱情，并推動了農村經濟的持續(xù)發(fā)展。很顯然，這一基層的政治體制改革，適應了我國農村經濟發(fā)展的客觀要求，適應了生產力的發(fā)展。

　　雖然我們說經濟基礎決定上層建筑，生產力決定生產關系，但也要看到，上層建筑也具有相對的獨立性，它不會隨著經濟基礎的變化就立即發(fā)生變化。正是從這個意義上說，村級民主制度的建立，對我國的干部管理體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的管理體制構成了巨大的挑戰(zhàn)。村干部從由上級任命，對上負責，變成了由村民直接選舉產生，要對全村的老百姓負責;村自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權是法律面前的平等關系，而不是上下級之間的領導與被領導之間的關系。這看似很小的變化，實質上已打開了我國干部管理體制序列中最末一結的一個缺口。它使我國最基層的一級政權組織直接處于與現(xiàn)實的矛盾的激化點上，迫使人們更多地思考今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權管理體制改革的出路。

　　其實，隨著市場經濟的進一步發(fā)展，已經有越來越多的人逐步認識到，自上而下的干部任命制和層層對上負責的干部管理體制已越來越不適應經濟改革和經濟發(fā)展以及對外開放的需要了，它已成為保證我國經濟進一步長期、穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展，充分調動廣大人民群眾的生產積極性，(點擊此處閱讀下一頁)

　　創(chuàng)造性地使我國的生產關系適應生產力發(fā)展要求的最主要障礙之一，成為了我國基層政權穩(wěn)定、良性運作的焦點問題�？梢灶A見，這個問題的逐步解決，必將開創(chuàng)我國生產力大發(fā)展的新局面。

　　我們在調查中發(fā)現(xiàn)，新密市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權在其運作中，已經從各個側面反映出這種干部自上而下的任命和管理體制的弊端，并預示著我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權干部管理體制改革的方向。

　　首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉換和機構精簡要求對我國現(xiàn)有的干部管理體制進行改革。目前新密市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正式編制只有不到40人，但幾乎每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員都超過百人，更有接近200人的趨勢。這其中大約1/3的工作人員屬于聘用干部，工作于自收自支的部門。龐大的政府工作人員，造成了政府內部分工過細、人浮于事、辦事效率低下，它不僅加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的緊張狀況，也大大加重了農民的負擔。據(jù)統(tǒng)計，新密市有一半以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資無法正常發(fā)放，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠薪達3個月之久。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政成了名副其實的吃飯財政。雖然這幾年精簡機構也搞了多次，但不僅收效甚微，而且有越減越膨脹之勢。其實，我們只要從現(xiàn)有干部管理體制來看這個問題，所出現(xiàn)的這些現(xiàn)象就有了順理成章的解釋。既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是由上級任命的，那么你在精簡機構時就不能不顧及到上級各部門的意見。而現(xiàn)在上級到下面辦事最方便的莫過于在下面有對口的單位，即“腿”。所以，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，精簡機構減到哪個部門都是難題。由此而形成的就是政府職能的轉換步履艱難。但現(xiàn)實農村經濟的發(fā)展又逼迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權在這方面必須深化改革。因此，出路只有一條，即逐步改變現(xiàn)有的干部管理體制，變鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部由上級任命為由選民直接民主選舉產生。以對現(xiàn)實經濟運作負責為出發(fā)點，來組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由于切斷了層層對上負責的層級式聯(lián)系，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部執(zhí)政的合法性基礎轉變了，所以他們可以更加理直氣壯地根據(jù)當?shù)貙嶋H經濟發(fā)展狀況來選擇合適的管理方式。這就為我國長期以來一直困擾著各級政府的人員機構精簡和政府職能轉變奠定了堅實的基礎，并開出了一條新路。

　　其次，現(xiàn)實的農村經濟產業(yè)結構調整迫切要求我們改革現(xiàn)有的干部管理體制。新密市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主體經濟，過去一直是靠資源型產品為龍頭的，其中煤炭、水泥、造紙和耐火材料是該市鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟的支柱。隨著我國經濟體制的逐步轉變，經濟發(fā)展水平的提高，經濟增長方式由粗放型向集約型的轉化，對一個地區(qū)的綜合經濟發(fā)展水平、環(huán)境質量、可持續(xù)發(fā)展提出了更高的要求。新密市鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟也面臨著資源過度開采、環(huán)境惡化、市場萎縮的嚴峻局面。因此，調整農村經濟產業(yè)結構的任務相當艱巨。在這關鍵時刻，以現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權管理模式來完成這一任務，相當困難。因為對于很多習慣于聽命于上級部門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來說，農村產業(yè)結構調整不過是上級布置的一項工作，一個指令，他們只要硬性布置下去就行了。至于合不合乎當?shù)氐膶嶋H，對當?shù)亟洕�發(fā)展是促進還是阻礙，他們并不太關心。所以在新密市某鄉(xiāng)就發(fā)生過強行命令全鄉(xiāng)改種某種經濟作物而失敗，給當?shù)亟洕�造成重大損失的例子。在現(xiàn)有的干部管理體制下，一種本來合乎經濟發(fā)展規(guī)律的政策，在貫徹中竟演變成了違反當?shù)亟洕�發(fā)展實際的行政命令，不能不說是我國干部管理體制上的巨大失敗。這就從反面說明了，改革我國現(xiàn)有干部管理體制的必要性和迫切性。我國改革的目標是要建立社會主義市場經濟，但我們不可能用計劃經濟時期的干部管理體制去進行這種建設。在這方面，充分反映出我國經濟體制改革和政治體制改革的不協(xié)調性，反映出政治體制改革的滯后性。從市場經濟來說，農村經濟的產業(yè)結構調整，只能在充分尊重農民產權的基礎上，通過市場引導、典型示范、技術推廣、社會化服務、市場開拓等形式展開。而要做到這一點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部由選民直接選舉產生，對選民負責，就必然是其中一環(huán)。這是從制度上保證我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權為人民服務的基礎。不然的話，我們就只能訴諸于道德，只能寄希望于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的個人品質，希望他們能開明一些，多為老百姓著想，多根據(jù)當?shù)貙嶋H來作決策，而這恰恰是制度之外的人治的特點。

　　再次，從扼制我國基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權中的腐敗行為，使大批有獨立見解的基層管理人才脫潁而出來看，必須對現(xiàn)有干部管理體制進行改革。“最大的腐敗是組織腐敗，最大的浪費是人才的浪費”。這是我們在新密市鄉(xiāng)鎮(zhèn)調查時多次聽到的反映。組織腐敗的特點就是權錢交易，而犧牲的則是真正的人才�，F(xiàn)有的自上而下的干部任命體制，不僅切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與人民聯(lián)系的渠道，而且給了投機者以可乘之隙。在新密市不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)里，就有許多“飛鴿牌”的干部，他們到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作不是為了為官一任，造福一方，而是在下面鍍鍍金，好有再向上提拔的資本。所以，這就在當?shù)卦斐闪恕耙�想在一個地方干好不容易，干一般化很容易，干糟更容易”的氛圍。這樣的干部上任伊始，大都要搞形象工程。當他們拍拍屁股升官后，卻給當?shù)亓粝铝艘欢褷�攤子。至于產生于現(xiàn)有干部管理體制中的買官賣官的組織腐敗，更在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權中屢見不鮮。其實，對這些腐敗行為現(xiàn)有體制中也有監(jiān)督的內容，但往往流于形式。干部由上級任命，人大的監(jiān)督就永遠硬不起來，作用也難以發(fā)揮。其他的紀檢和監(jiān)察部門的監(jiān)督，也形式上的多，實質內容少。事實上，往往是腐敗鬧得太大了，鬧得天怒人怨時，才可能驚動上一級領導下來查辦，但這時給黨和人民帶來的損失將是巨大的。在這樣的氛圍中，有獨立見解的基層管理人才的大量涌現(xiàn)從制度上講是受到制約的。因此，在農村，這種人大多到了企業(yè)中，成為農村企業(yè)的人才中堅。這就從另一個側面反映出我國基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權人員素質在逐步下降。這充分說明，改革我國現(xiàn)有基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部管理體制的迫切性。可喜的是，在新密市，已有不少在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的干部認識到了這一點，他們已在用自己的實際行動在力所能及的范圍內，改變這一切。

　　由此也可以看出，村級民主政治體制的確立，村民自治的實現(xiàn)，村級干部由村民直接選舉產生，只不過是我們適應生產力發(fā)展要求必須走出的第一步。過去上面千條線，下面一根針，穿過的是村一級組織這個針眼�，F(xiàn)在針眼變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權，矛盾的焦點上移了，對上負責和對下負責的矛盾沖突點要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級展開了。因此，在這個時候，我國不少地方陸續(xù)開展的選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部的試驗，以及大量的有關這方面的研究，充分說明生產關系一定要適應生產力發(fā)展的要求規(guī)律的正確性。

　　顯然，適應我國市場經濟發(fā)展的客觀要求，適時而又穩(wěn)妥地推動我國基層政治體制改革，尤其是改革過去那種干部由上級任命，下級干部層層對上負責的干部管理體制，已尖銳地擺在了各級黨和政府的面前。這里我們要強調的是，這不是可改可不改的問題，而是早改和遲改的問題，是我國政治體制改革必須與經濟體制改革相適應的問題。它必將與村民自治制度一起，在我國政治體制改革中起到農村家庭聯(lián)產承包責任制在我國經濟體制改革中同樣重要的作用。

　　其實，我們在新密市的調查中，同樣也感覺到了農村的基層組織正在實施著創(chuàng)新。這確實是我們甚感欣慰的地方。我愿將這些事實介紹給大家

　　三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的管理體制改革面臨著突破

　　在歷史上，任何一種制度創(chuàng)新在其初始階段，掌握資源的個人在制度創(chuàng)新過程中往往起著關鍵作用。一種新的制度的形成，似乎注定要經過這樣一個階段，才能成為大家的共識，形成為制度。我們在新密市看到的情況，也正是如此。

　　關口村可以說是從家庭民主，村民主，目前正在發(fā)展到到鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主的典型。

　　關口村現(xiàn)屬茍?zhí)面?zhèn)，位于新密市、新鄭市、禹州市三市交界處。新密公路穿村而過，地勢平坦，交通便利，有雄雞一鳴聽三市的地理優(yōu)勢。關口集更是古今聞名。全村有18個村民組，888戶，3200人，3055畝耕地，104名黨員，13家村辦企業(yè)。1998年實現(xiàn)社會總產值3億多元，農民純收入3100元。

　　但是直到80年代中期，這里的農民仍然很窮。當時任關口村黨支部書記的蘇遂陸及村委領導經過調查后發(fā)現(xiàn)，在農村實行家庭聯(lián)產承包責任制以后，農村市場經濟的細胞就是農戶。這時的農戶不僅是一個家庭，更是一個從事市場經營的實體，一個在市場經濟中的獨立法人單位。而農戶的富裕與否，則與一個好的當家人關系甚大。由于舊的傳統(tǒng)影響，過去農戶中一般都以長輩為家長。這樣的家長在帶領全家致富方面，卻有著很大的缺陷。有的家長知識落后，文化程度低;有的家長思想保守，怕冒風險不敢開拓。而那些家庭富裕的農戶，往往都與有一個好的當家人有密切關系。在調查研究的基礎上，關口村開展了一場民主選舉當家人的活動。每個農戶的家庭成員，經過民主選舉，產生一個當家人。他要帶領全家搞好經營，走上富裕之路。這種選舉產生的當家人，就不一定是長輩，而是家庭中知識多，頭腦活，善于經營的人。他也不能一選定終身，如果經營的不好，就會在下一次選當家人中落選。通過這個活動，關口村的各村民組的大多數(shù)農戶，都產生了新的當家人。農戶在當家人的帶領下，或從事庭院經濟，或搞個體運輸，或經商，大多走上了富裕之路。

　　家庭民主發(fā)展了，村民們自然要求對村一級的經濟組織、集體資產進行界定，責任到人，徹底破除大鍋飯的體制。因此，在實行家庭民主的基礎上，關口村適應經濟和生產力的發(fā)展要求，把民主適時地擴大到了村一級。他們的做法是：首先，產權到人，實行經濟民主化。經濟民主化是政治民主化的基礎。早在1993年，關口村就對所有村辦集體企業(yè)實施了股份制改造，實行股份合作制，建立了董事會或股東委員會領導下的廠長負責制，實現(xiàn)了產權人格化，從體制上徹底改變了產生大鍋飯的基因。改制后企業(yè)產生了很強的發(fā)展動力，同時也帶動了關口村個體和私營經濟的大發(fā)展。為了加強領導和為企業(yè)發(fā)展服務，關口村成立了新密市關口實業(yè)工貿公司，幫助企業(yè)解決經營中遇到的各種問題，取得了良好的成績。現(xiàn)在，關口村的萬頭養(yǎng)豬場、三葉獸藥廠、大河古酒廠等一批骨干企業(yè)發(fā)展勢頭良好，已形成了名牌效應。

　　其次，金融服務社會化、民主化。為了加強自身的資金融通能力，關口村成立了農村儲金會，由村民自愿入股，用以解決個體和私營企業(yè)生產上的資金周轉問題。目前，儲金會已募集股金500多萬元，為解決個私企業(yè)資金短缺提供服務，效果良好。

　　第三，各種社會保障網(wǎng)絡社會化。為解決農民看病問題，關口村投資100多萬元，在市衛(wèi)生局、鎮(zhèn)政府支持下建起了關口衛(wèi)生院，有幾十張病床，方便了群眾看病住院。他們不僅有中學、小學和幼兒園，還建起了托老所以解決村民的老有所養(yǎng)問題。通過打井，不僅使全村，而且使周圍1萬多農民用上了自來水。他們采取集體和群眾投資相結合的方法，投資1500萬元，建起了關口商貿城。他們還安裝了路燈，整修了道路，建好了排水道，等等。

　　在新密市和茍?zhí)面?zhèn)領導的統(tǒng)一布置和安排下，1998年關口村進行了村委會領導的直接選舉。由于在此之前這里開展了從家庭民主到村民主的各項活動，給關口村的村民們帶來了直接的實惠，所以這次選舉進行得很順利。一批群眾威信高、具有開拓意識、經營能力強、為人正派的候選人進入了村委會領導班子，從而為關口村下一步的經濟發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治制度的創(chuàng)新奠定了基礎。

　　關口村經常面對這樣的現(xiàn)實，每年該村約有60人遷往城鎮(zhèn)，有的人花費幾千元，甚至上萬元購買城鎮(zhèn)戶口，還有數(shù)百人在城鎮(zhèn)務工。同時，經過十幾年的發(fā)展，關口村在三市交界地已形成了較強的資源和生產集聚和輻射能力，但同時也碰到了繼續(xù)發(fā)展的瓶頸。這就是由于它仍舊是一個行政村的建制，很難在土地使用、勞動力流動、資金融通等方面享有自主權。該村漸漸地認識到，城市是社會經濟、文化發(fā)展的產物，是人類文明的結晶，是生產力發(fā)展的標志和社會進步的動力。農村城市化是農村經濟發(fā)展的標志，是社會進步的反映，是農民的迫切愿望。他們果斷調整了發(fā)展思路，提出要實現(xiàn)關口城市化。通過發(fā)展小城鎮(zhèn)建設來推動經濟發(fā)展和帶動基層民主政治建設，從而在村一級的民主政治制度建設的基礎上，通過撤村建鎮(zhèn)，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的民主政治制度創(chuàng)新。

　　早在50年代末，關口和周圍5個行政村就是一個政社合一的人民公社。只是后來行政區(qū)劃作了改變，這個公社才撤銷了。今天，經濟的發(fā)展使關口與周邊地區(qū)又成為了一個經濟共同體，周邊5個村也都愿意在與關口的經濟聯(lián)系中共同發(fā)展。鑒于此，關口村領導向新密市、鄭州市、河南省提出了撤村建鎮(zhèn)的申請，并請有關部門對他們的申請進行了具體的論證和規(guī)劃。目前這項工作正在按照正常申報程序進行著。關口鎮(zhèn)的領導向我們表示，他們設想在關口鎮(zhèn)正式建立時，要由全鎮(zhèn)人民直接民主選舉鎮(zhèn)政府的主要領導人，(點擊此處閱讀下一頁)

　　鎮(zhèn)黨委主要領導則由全鎮(zhèn)黨員民主選舉產生，從而在黨委和政府的管理體制上實現(xiàn)制度創(chuàng)新，以保證把關口建成為信息、物資、資金、人才集散地，各項城市功能基本齊備的小城鎮(zhèn)。

　　關口村從家庭民主、村民主到正在發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主，通過大力發(fā)展小城鎮(zhèn)建設來帶動民主化改革的事例，在新密市很有代表性。它說明了農村經濟體制改革和農村市場經濟的發(fā)展對我國基層民主政治制度的建設的客觀要求。家庭經濟的發(fā)展，要求有相應的家庭民主形式與之相適應。村級各類經濟組織的發(fā)展，一批村級重點企業(yè)的壯大，同樣要求在村一級實現(xiàn)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，明確產權關系，實現(xiàn)產權的人格化�，F(xiàn)在關口村的經濟發(fā)展又到了一個新的階段，他們要通過撤村建鎮(zhèn)，通過農村的城市化建設，來進一步推動經濟的發(fā)展，并同時在鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治制度的建設上實現(xiàn)創(chuàng)新。可以預見，這一從基層生發(fā)出來，基于經濟發(fā)展水平不斷提高而產生出來的在民主政治制度上的創(chuàng)新，不僅具有堅實的群眾基礎，而且預示著我國基層民主政治制度改革的發(fā)展方向。

　　四、從村民自治到鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主制度的建立是一種歷史性的趨勢

　　在新密市的調查中，我們感到從村民自治發(fā)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主制度的建設是一種歷史性的趨勢。但它的發(fā)展并不是一種線性過程，并且比村級民主要復雜得多，似乎比我們原來的設想也要慢些。然而，我們也必須看到，從村級民主發(fā)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主，已經成為不少農民和干部的愿望和要求，而且在即將成立的關口鎮(zhèn)將開始進行試驗。這是一種很有前途的事業(yè)。

　　至于這種趨勢會發(fā)展得快些還是慢些，在我們看來，主要取決于以下因素。

　　第一，農村市場經濟的發(fā)展和農村經濟產業(yè)結構調整的速度。政治是經濟的集中表現(xiàn)。自從90年代中期我國推行產權制度改革以來，至今在縣級及其以下，原來意義上的國有企業(yè)和集體企業(yè)已基本上進行了股份化改造。在競爭性的市場體系內，各種經濟成份的企業(yè)初步具有了平等的地位。在新密市，這一經濟民主化的進程正在和將要對現(xiàn)有的基層管理體制產生重大影響。

　　這種影響首先來自企業(yè)改制后領導和決策體制的轉變。在傳統(tǒng)的國有和集體企業(yè)里，其管理和決策體制一直是沿用著政府部門的模式，企業(yè)干部由上級政府主管部門任命，并具有行政級別，政府參與企業(yè)的經營，所以政企不分。改制后的企業(yè)，首先是產權的邊界被界定清楚了，使企業(yè)逐漸成為真正的市場主體。這時企業(yè)與政府的關系，將逐漸從領導與被領導的關系，變成在現(xiàn)有法律框架下的民主合作關系。他們在市場經濟中所必須遵循的就是有關法律的規(guī)定。政府依照法律來維護市場的正常運作，通過其行為來彌補市場的不足;企業(yè)則依法經營，照章納稅，以追求最大經濟效益為自己的目的。

　　其次是隨著企業(yè)和民間的自組織能力的逐步增強，對政府的監(jiān)督作用也越來越強。從一定意義上說，我國改革開放的20年，是一個逐步還權于民的過程。雖然改革初期，處在國有和集體經濟的夾縫中，各種非公有經濟的生產經營水平還很低，生存環(huán)境十分脆弱。但隨著改革的逐步深入，社會主義市場經濟體制的初步建立，這種適合生產力發(fā)展的企業(yè)組織形式，成為了社會主義市場經濟的重要組成部分。新密市自1992年以來，不僅各種非公有制經濟獲得了長足的發(fā)展，而且一批個體和私營企業(yè)通過轉制，成為了有一定規(guī)模的股份公司。與此同時，一大批活躍在各種經濟組織中的能人，逐步進入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣市各級的人代會和政協(xié)組織中。這些人文化程度較高，思想活躍，眼界開闊，見多識廣，善于接受新事物，對維護自己以及自己所有的企業(yè)的民主權利有著強烈的愿望，對政府部門的運作也有著自己的要求和看法。這時的政府，面對的將越來越不再是市場中單個的個人和單個的企業(yè)，而是逐步組織起來的，力量越來越強大，對政府工作的監(jiān)督力度越來越強的民間組織。

　　但我們也要看到，目前我國農村經濟的發(fā)展并不平衡，而且正面臨著產業(yè)結構調整的艱巨任務。中部省區(qū)的農村經濟自1997年以來，由于受亞洲金融危機的影響，自身結構性矛盾也日益暴露，正經歷著經濟發(fā)展速度逐年下降，產業(yè)結構調整緩慢的困難時期。在這種大背景下，保持穩(wěn)定就成為了壓倒一切的任務。這必然影響到對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權管理體制的改革和創(chuàng)新。但困難也是機遇。固守著過去的傳統(tǒng)做法并不一定就可以渡過難關。相反，適應社會主義市場經濟的要求，在農村產業(yè)結構調整中積極探索新的管理思想和管理方法，適時實施制度創(chuàng)新，恰是我們走出困境的正確選擇。

　　第二，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主的理論和實踐的認識。我國基層的民主政治建設，是一項廣大人民群眾參與的事業(yè)。其進行的深度如何，發(fā)展的快與慢，與廣大群眾對此的認識有密切關系。從理論界來說，在加快經濟體制改革的同時，適時地推動我國政治體制改革，尤其是基層的民主政治建設，已基本達成了共識。但從實際操作層次上看，仍有賴于廣大基層群眾對此的認同與共鳴。這種認同，從基層的群眾來說，只有建立在能夠促進當?shù)氐慕洕�發(fā)展，充分調動群眾的生產積極性，給當?shù)厝嗣駧�來經濟上的實惠的基礎上，才是鞏固的和有益的。僅僅為了政治來進行這種改革和創(chuàng)新，是會脫離群眾的�；叵胛覈�農村之所以搞大包干能夠取得成功，關鍵在于這種制度創(chuàng)新落實了農民的產權，給農民以實惠，農民通過自己的勞動可以取得應有的經濟回報�，F(xiàn)在我們要進行農村基層的政治體制改革，也只有在保護農民的產權，提高行政的透明度，公平，公正，公開，由農民直接選舉能夠代表他們的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的基礎上，才會步步推進。

　　我們應該看到，改革的過程，是一個學習和探索的過程。實行基層民主政治的過程，同樣是一個全體人民學習和自我教育的過程。由于幾千年來我國封建傳統(tǒng)中皇權思想和幾十年來計劃經濟體制的影響，要使我國廣大基層的人民擺脫任人擺布，無所作為，把自己的命運系于個別“清官”身上的傳統(tǒng)思維和行為習慣，擺脫“民主民主，黨委作主;選舉選舉，多此一舉”的思維定勢，是相當艱巨的。在這方面，存在著兩方面的困難需要克服。一是幾十年來適應計劃經濟體制的干部管理體制需要進行改革，改變基層干部眼朝上為眼睛朝下。二是使廣大農民真正認識到自己的民主權利，認識到可以通過行使這種權利來改變自己所處的環(huán)境，而不再陷于“不論怎麼選，反正都是上面說了算”的無所作為的思想。

　　這樣看來，對于這項工作，黨和政府的推動是十分重要的。對于一個后發(fā)展國家，無論是經濟上還是政治上的制度創(chuàng)新，都離不開政府的強力作用。早在19世紀，馬克思就指出，自發(fā)的工人運動，只能產生工聯(lián)主義，而產生不了科學社會主義。而要建立現(xiàn)代的民主政治和法制社會，就需要黨和政府不斷向廣大民眾灌輸一種新的觀念;用實踐中的典型案例對其合理性不斷地予以證明;并在黨和政府的文件和政策中不斷加以確認。這是基于我國中央權威和權力集中強大，而社會基層自組織能力普遍較弱的現(xiàn)實而作出的合理選擇。尤如我國經濟改革初期，由于個人和企業(yè)的力量過于軟弱，其動力主要來自各級黨委和政府一樣，恐怕在政治體制改革領域中，我們也無法超越這一規(guī)律。但政府的作用會隨著生產力的發(fā)展，經濟發(fā)展水平的提高，企業(yè)和個人民主意識的增強，基層群眾自組織能力的不斷發(fā)展而逐漸減弱，并最終讓位于制度的作用。具體講，就是要從政府推動與優(yōu)秀領導者個人才能相結合的形式，逐步轉變到依靠制度和廣大意識到自身民主權利的民眾相結合的路徑上來。而這種制度正是基層群眾在長期的民主政治建設中不斷創(chuàng)新的結果。

　　第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政治素養(yǎng)。任何一種制度創(chuàng)新，都是要靠人來完成的。要實現(xiàn)我國基層的民主政治制度方面的創(chuàng)新，同樣離不開廣大基層干部的努力。由于我國地域遼闊，經濟發(fā)展水平差異大，加上傳統(tǒng)管理方式和思維方式對人的思想的束縛，所以表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部的政治素養(yǎng)方面，也是參差不齊。客觀地講，我國目前仍處于人治成分大于法治成分的環(huán)境中。但中國改革的一個突出特點，是中央為地方在制度創(chuàng)新上提供了隱性的活動空間，為地方之間的相互競爭，尤其是充分利用政策提供了激勵機制。具體表現(xiàn)為：一是中央改革措施出臺時過于原則，常常給地方執(zhí)行者提供較大的理解空間和實施的靈活度。二是在一些制度的空白地帶，不反對創(chuàng)新。有了這樣的條件，加之在“人治”社會中個人作用的重要性，就為掌握資源的領導者在制度創(chuàng)新上提供了一個較為寬松的活動舞臺。我們在新密看到的正是這樣一種情形。在這里，我們不光看到了個人在制度創(chuàng)新和民主化建設方面的積極作用，而且了解到經過多年的探索和實踐，他們已不滿足于“人治”，而主動要求向法制和正規(guī)的制度方向轉變的強烈愿望。因為“人治”是一把雙刃劍，它可以使能人在臺上時輝煌一時，也可以使能人離去后所創(chuàng)下的基業(yè)毀于一旦。

　　雖然我們看到的即將發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權管理體制上的制度創(chuàng)新，在新密市還只是個別現(xiàn)象，但這代表了一種方向，說明從精英政治、能人政治向制度化、法制化的轉變，是一條不以人的意志為轉移的客觀規(guī)律，如果違反這一規(guī)律，就必然在經濟發(fā)展和民主政治建設上要付出巨大的代價。我們相信這種典型所具有的示范效應，將影響整個新密市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權管理體制，并逐步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政治素質。它的發(fā)生，擴散，正是我國農村基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權管理制度改革的希望。

　　總之，在我們看來，對我國農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權管理體制的改革和創(chuàng)新，既要積極研究和推動，又不能拔苗助長。正確的做法是因勢利導，讓有條件的地方先走一步，自然發(fā)展為好。因此，我們需要繼續(xù)對處于轉軌中的新密市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權體制跟蹤調查，并繼續(xù)對關口鎮(zhèn)的創(chuàng)新經驗予以關注。

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