近幾年來，政制領(lǐng)域所發(fā)生的諸多引人注目的現(xiàn)象，多以縣級(jí)政府及其官員為主體，或與其有直接關(guān)系。

　　首先，各地紛紛采取“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的措施，將原來由地市級(jí)政府掌握的諸多社會(huì)、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力下放給縣級(jí)政府。這已被視為最重要的行政改革措施之一。有的地方還把縣委書記的行政級(jí)別從處級(jí)提升為副廳級(jí)�！翱h域經(jīng)濟(jì)”的說法也在沉寂了十幾年后再度流行起來。

　　另一方面，縣級(jí)政府似乎也是整個(gè)政府中問題最多的層級(jí)。比如，縣委書記、縣長(zhǎng)的腐敗問題似乎十分嚴(yán)重。很多熱點(diǎn)新聞涉及縣級(jí)政府濫用權(quán)力的行為，比如網(wǎng)絡(luò)文字獄事件基本上是由縣級(jí)政府制造的，再比如相當(dāng)比例的群體性事件也正發(fā)生在縣級(jí)管理層面，民眾的抗議也經(jīng)常直接針對(duì)縣級(jí)政府的行政行為。

　　似乎正是因應(yīng)這些問題，各級(jí)政府采取了種種措施，比如執(zhí)政黨對(duì)縣委書記進(jìn)行系統(tǒng)的輪訓(xùn)；
縣級(jí)其他部門的官員，比如縣長(zhǎng)、縣公安局局長(zhǎng)、縣法院院長(zhǎng)，也按系統(tǒng)被召集到北京進(jìn)行全面輪訓(xùn)。更有學(xué)者大聲疾呼，“州縣治則天下安”。當(dāng)然，有些縣級(jí)政府似乎也有進(jìn)行政治變革的強(qiáng)烈沖動(dòng)。

　　上述三個(gè)現(xiàn)象是有矛盾之處的。這種矛盾恰恰說明了，處于中國(guó)政府架構(gòu)中的縣政是有其內(nèi)在的制度邏輯的。合理地安排縣制，解決縣級(jí)政府層面目前存在的問題的前提是分析縣政運(yùn)轉(zhuǎn)的基本邏輯。

　　自上而下的授權(quán)易致權(quán)力腐敗

　　周秦之變乃是中國(guó)歷史的一場(chǎng)巨變，其影響也波及于今日的政制。周行封建之制，分封在外的諸侯享有相對(duì)獨(dú)立而廣泛的統(tǒng)治權(quán)，諸侯再行分封。各級(jí)領(lǐng)主依賴宗法之禮與周王、并相互之間維持一種親情加契約的關(guān)系。隨著親情淡漠，禮崩樂壞，封建制于春秋時(shí)代走向松動(dòng)、瓦解。秦滅六國(guó)，正式建立“郡縣制”。

　　黃宗羲早就指出，郡縣制的實(shí)質(zhì)即是君主專制，它區(qū)別于封建制的關(guān)鍵在于：君主對(duì)于臣民享有絕對(duì)而直接的統(tǒng)治權(quán)。但當(dāng)然，君主事實(shí)上不可能統(tǒng)治管理如此眾多的臣民和廣闊的領(lǐng)土，因而，君主制必然伴隨著官僚制。官僚制乃是君主專制的郡縣制的支柱性制度。為進(jìn)行有效統(tǒng)治，君主建立了一套從中央到地方的官僚控制體系，所有官員都是“流官”，均由君主以這樣那樣的方式在全國(guó)范圍內(nèi)選拔，并直接或間接在全國(guó)范圍內(nèi)委任、調(diào)動(dòng)。因此，用中性的社會(huì)科學(xué)術(shù)語(yǔ)來說，郡縣制是單一制。從政府架構(gòu)的角度看，郡縣制是中央集權(quán)制，地方政府的所有權(quán)力來自中央政府授權(quán)。秦以后兩千多年的中國(guó)，基本上奉行此制。

　　在郡縣制下，君、官、民組成一個(gè)等級(jí)森嚴(yán)的金字塔體系。君主是主權(quán)者，享有絕對(duì)而全面的權(quán)力。君主將其權(quán)力授予官僚，這些官僚構(gòu)成了從中央到地方、自上而下地控制、監(jiān)督的政府體系。官僚制的基本原則是所有官員只對(duì)上負(fù)責(zé)，不對(duì)下負(fù)責(zé)。官僚組成的政府則統(tǒng)治臣民。君、官、民三者的權(quán)力是絕然不同的：君對(duì)官和民擁有絕對(duì)的權(quán)力，官對(duì)民又擁有絕對(duì)的權(quán)力，同時(shí)上級(jí)官員對(duì)下級(jí)官員也擁有絕對(duì)的權(quán)力。

　　先賢云：絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，因而，郡縣制下的君主、官僚體系都有一種腐敗的內(nèi)在傾向：官員們傾向于濫用權(quán)力，以謀取私人利益，從而引發(fā)官、民沖突，最后演變?yōu)榫�、民沖突。因?yàn)�，他們的�?quán)力都未受到有效約束。儒家確實(shí)是這一結(jié)構(gòu)內(nèi)部的一支憲政性力量，但它所訴諸的手段通常只是對(duì)皇帝進(jìn)行道德說教，要求官僚們自我約束。這當(dāng)然難以有效發(fā)揮限制、約束權(quán)力的作用。因而，明末思想家黃宗羲、顧炎武等都已認(rèn)識(shí)到，專制+官僚制，以權(quán)力的自上而下授予為基本原則的郡縣制，已陷入死路。

　　縣級(jí)政府直接與民眾打交道

　　今天的評(píng)論家總喜歡引用“州縣治則天下安”之政治教條。但此說只是對(duì)一種期望的表達(dá)，而非對(duì)現(xiàn)實(shí)的描述。在郡縣制下，州縣總是不安，民眾總是認(rèn)為縣政府最壞，官、民沖突總是發(fā)生于州縣一級(jí)政府。原因何在？

　　政府對(duì)人民的統(tǒng)治-管理-服務(wù)，大體可分為兩大類型：第一種是“重疊治理”。不同層級(jí)的政府之間不存在明確的上下級(jí)關(guān)系，相反，它們是分立的、平行的。每一個(gè)政府在不同的領(lǐng)域直接向民眾供應(yīng)不同種類的公共品，而不借助其他政府。如此一來，不同的政府將承擔(dān)性質(zhì)相當(dāng)不同的職能。這樣，也就不存在一個(gè)全能的政府，每個(gè)政府所能控制的范圍都是有限的。另外，每個(gè)政府在使用權(quán)力的時(shí)候只能使用本級(jí)政府的權(quán)力，而不可能指望借用其他政府的權(quán)力，因而，這種權(quán)力也是一種單薄的權(quán)力。

　　對(duì)這種重疊治理模式，中國(guó)人，包括學(xué)者和制度設(shè)計(jì)者并不熟悉。中國(guó)人熟悉的正是金字塔型治理模式。這一模式在統(tǒng)治-管理-服務(wù)上有一個(gè)十分明顯的特征：縣官專權(quán)———當(dāng)然是相對(duì)于民眾而言的。

　　這話聽起來有點(diǎn)奇怪。中央集權(quán)制的特點(diǎn)是自上而下授權(quán)，中央授予省，省授權(quán)地市，地市授權(quán)縣。因而，從法理上說，在官員群體中，級(jí)別相對(duì)較低的縣官的權(quán)力是相對(duì)較小的。但中央集權(quán)制的另一個(gè)特點(diǎn)卻使縣政府與它之上的其他政府對(duì)于民眾的意義完全不同。

　　這個(gè)特點(diǎn)就是：縣以上的各級(jí)政府，包括中央政府，其主要職能是管理、監(jiān)督自己的下級(jí)政府，而并不直接管理、服務(wù)于民眾。也就是說，縣以上的官員是管官之官，惟有縣政府之官是管民之官�？h政府是直接與民眾打交道的權(quán)力完整的政府，整個(gè)政府旨在統(tǒng)治、管理———以及服務(wù)———民眾的所有權(quán)力，最終都是由縣政府來行使的。對(duì)順服的民眾來說，縣政府就是政府的全部。與之相比，縣以上各級(jí)政府的權(quán)力反而可能是不完整的。比如，清朝的道與現(xiàn)代的地區(qū)行政公署乃至地級(jí)市的權(quán)力相對(duì)于縣來說，都是不完整的。

　　換言之，在秦以來的政制安排中，整個(gè)政府統(tǒng)治、管理、服務(wù)民眾的所有壓力，最終都匯聚于縣政府。比如，縣政府征稅、處理糾紛、承擔(dān)治安責(zé)任、承擔(dān)公共品供應(yīng)，包括教育、交通、防洪等等。到了現(xiàn)代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至行政村分擔(dān)了縣的部分權(quán)力和職責(zé)，但這些終究是臨時(shí)性的、不完整的，而須以縣政府所獨(dú)有的強(qiáng)制性力量作為依托。

　　這樣一來，民眾與政府的沖突也就自然地呈現(xiàn)為民眾與縣政府及其執(zhí)行官員的沖突。古人早就注意到“縣官專權(quán)”現(xiàn)象，因而有“殺人的知州、滅門的知縣”之諺。上級(jí)政府即使設(shè)有強(qiáng)制性執(zhí)法部門，像公安和司法部門，但其職能主要是協(xié)調(diào)、指導(dǎo)。地級(jí)市的公安處很少直接拘留人，省高級(jí)法院通常也不可能直接受理案件�？h級(jí)政府的這些部門的日常職責(zé)正是直接與民眾打交道。在這種權(quán)力不加節(jié)制的情況下，其危害自然直接為民眾所感受。

　　縣政的監(jiān)督失靈

　　歷史上，這種禍害總是周期性出現(xiàn)，從而引發(fā)民眾的不滿乃至反抗。原因在于，這樣一套自上而下的授權(quán)體系無法有效解決權(quán)力委托-代理關(guān)系中的激勵(lì)-約束問題。

　　按照制度設(shè)計(jì)的最初意圖，縣以上各級(jí)官員的主要職能是逐級(jí)控制、監(jiān)督自己的下級(jí)，所有監(jiān)督力量最終都指向直接與民眾打交道、因而真正在從事積極的行政工作的縣官。

　　但是，歷史上另外一套機(jī)制則使這種監(jiān)督消失于無形之中：因?yàn)闄?quán)力是自上而下授予的，所以控制、監(jiān)督也必然是自上而下進(jìn)行的。官員升遷的唯一機(jī)會(huì)是上級(jí)的青睞。因此，下級(jí)官員必然拼命創(chuàng)造上級(jí)官員認(rèn)為重要的政績(jī)。但是，既然只有縣級(jí)政府直接管理-服務(wù)民眾，則在整個(gè)官僚體系中，具有直接創(chuàng)造政績(jī)能力的只有縣級(jí)政府官員�？h以上各級(jí)政府并不直接管理民眾，也很少直接支配資源，所以他們無法直接創(chuàng)造政績(jī)。他們的政績(jī)就是其下屬各縣官員的政績(jī)之總和，不論這個(gè)政績(jī)的具體內(nèi)容是什么。

　　這樣，縣的直接上級(jí)官員與縣官的關(guān)系就發(fā)生了某種程度的顛倒。本來，上級(jí)的職責(zé)是控制、監(jiān)督下級(jí)，但上級(jí)發(fā)現(xiàn)，縣官的利益就是自己的利益。這樣的上級(jí)自然會(huì)忘記自己的監(jiān)督責(zé)任，縱容、庇護(hù)那些侵害民眾權(quán)益、違反中央法律、政令的縣官。當(dāng)然，縣官既然是他任命的，雙方本來就屬于一個(gè)利益共同體。而且，如果縣官真的出現(xiàn)什么問題，更高層級(jí)政府問責(zé)下來，這個(gè)上級(jí)也難逃其咎。對(duì)他來說，假如有人———比如縣官的同僚或民眾———舉報(bào)縣官，那明智的選擇就是壓制這種舉報(bào)，保護(hù)縣官。因?yàn)�，保護(hù)縣官就是保護(hù)自己�？h官反而在一定程度上挾持了他的直接上級(jí)。很多研究者都已經(jīng)注意到，在中國(guó)領(lǐng)域，在直接發(fā)生關(guān)系的上下級(jí)政府的官員之間，會(huì)形成庇護(hù)-被庇護(hù)關(guān)系。

　　這樣，政府內(nèi)部自上而下的控制、監(jiān)督機(jī)制就趨向于失靈。同時(shí)，縣本級(jí)政府內(nèi)部也沒有橫向監(jiān)督機(jī)制。古代縣政府是“一人政府”，中央通常只任命縣令，縣衙辦事人員則全由縣令私人雇傭，自然不存在橫向監(jiān)督�，F(xiàn)代縣政府職能眾多、機(jī)構(gòu)復(fù)雜，但政府內(nèi)部缺乏必要的制衡。

　　縣官的權(quán)力也缺乏來自社會(huì)的制約。古代官員退休之后通常會(huì)回歸鄉(xiāng)里，與當(dāng)?shù)孬@得科舉功名者共同組成鄉(xiāng)紳群體。立足本地的鄉(xiāng)紳在一定程度上會(huì)對(duì)流動(dòng)性縣官的急功近利政策予以抵制。過去幾十年來實(shí)行的嚴(yán)格的城鄉(xiāng)分割制度，切斷社會(huì)精英雙向流動(dòng)的渠道，鄉(xiāng)村精英只能單向流出，而無法回流本地。這樣，現(xiàn)代政治文明的理念無法擴(kuò)散到縣以下社會(huì)，縣域文化、政治生態(tài)劣質(zhì)化，也沒有成熟的地方精英群體來代表本地長(zhǎng)遠(yuǎn)利益制衡縣官，作為“流官”的縣官就可以不受阻攔地采取那些能夠最快速地實(shí)現(xiàn)政績(jī)最大化的短期利益之執(zhí)政策略，而這很可能損害地方與民眾權(quán)益。

　　縣政府是資源的實(shí)際支配者

　　古代縣官的職能十分有限，僅限于維持秩序和征稅，其日常工作是審理案件。二十世紀(jì)以來，政府采用動(dòng)員方式組織經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至思想、文化的現(xiàn)代化。這樣，政府的積極性、主動(dòng)性一面就大為增強(qiáng)，呈現(xiàn)出某種進(jìn)攻性。政府與民眾打交道的頻率、強(qiáng)度大幅度提高。在權(quán)力未受有效約束的情況下，發(fā)生官民沖突的可能性也就大幅度增加。此種權(quán)力主要由縣政府行使，則沖突當(dāng)然也主要集中于縣級(jí)治理層級(jí)。

　　以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)槔�，傳統(tǒng)上，政府是不過問經(jīng)濟(jì)事務(wù)的，而滿足于充當(dāng)民間經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的裁決者。過去半個(gè)多世紀(jì)來，經(jīng)濟(jì)始終是政府的核心關(guān)注點(diǎn)。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的責(zé)任同樣落在縣政府身上，各級(jí)官員的GDP政績(jī)壓力也都匯集到縣官身上。

　　為此，縣政府也被授予廣泛的權(quán)力。作為縣政府權(quán)力完整性的一個(gè)表現(xiàn)，縣政府是名義下的國(guó)有資源的實(shí)際支配者。政府的這種支配權(quán)在現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常體現(xiàn)為縣級(jí)政府的支配權(quán)，比如征用農(nóng)民土地的主體通常就是縣政府。行政權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)過程的控制，也通常表現(xiàn)為縣政府對(duì)經(jīng)濟(jì)過程的控制，因而一直有所謂“縣域經(jīng)濟(jì)”之說。某些經(jīng)濟(jì)學(xué)家津津樂道的政府間競(jìng)爭(zhēng)的主體，同樣是縣級(jí)政府成為主體，因?yàn)樗�是資源的直接支配權(quán)和管理權(quán)的直接行使者。在這樣的制度框架下，政府與民眾因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)、因?yàn)榻?jīng)濟(jì)過程的沖突，必然表現(xiàn)為縣官的與民爭(zhēng)利。

　　那么，要解決縣政問題，扭轉(zhuǎn)縣官形象，就需要反乎此一邏輯。關(guān)鍵是解決縣官權(quán)力不受約束問題，為此，需對(duì)縣官權(quán)力的來源、范圍，縣政府內(nèi)部的權(quán)力分立與制衡，各種權(quán)力行使過程中的控制與監(jiān)督等制度，進(jìn)行重新設(shè)計(jì)。

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