毛壽龍:信息化時代的官民關(guān)系
發(fā)布時間:2020-06-19 來源: 幽默笑話 點擊:
摘要:轉(zhuǎn)型期的中國,利益關(guān)系的變化導(dǎo)致官民矛盾增多;信息化時代,傳統(tǒng)治理捉襟見肘。為防止陷入沖突的社會,國家應(yīng)把信息和決策權(quán)力分散化,把所有公共資源向大眾開放;官員系統(tǒng)要更扁平化,盡可能讓各級干部直接面向老百姓;政府的目標(biāo)是有限有效,由過去的職能無邊界,轉(zhuǎn)為提供更多、更好的公共服務(wù)。
問:請您介紹一下從計劃經(jīng)濟(jì)時代到改革開放以來,中國官民關(guān)系的變化及其背后的原因。
答:從理念上來講,計劃經(jīng)濟(jì)時代強(qiáng)調(diào)的是官員為人民服務(wù)、做人民的公仆,現(xiàn)在提得更多的則是“以人為本”。過去,官員是螺絲釘,屬于人民群眾的一部分;而現(xiàn)在越來越重視官員的個人貢獻(xiàn)、個人政績、個人權(quán)利和責(zé)任?梢哉f,官員從過去集體的一員,轉(zhuǎn)變?yōu)榱藗人努力成功的一個標(biāo)志。
這種變化帶來了選官用官機(jī)制上的一些新現(xiàn)象。比如說干部的年輕化。過去提拔年輕干部,是從黨和國家的需要出發(fā)。因為國家的干部隊伍整體上有老齡化傾向,加上中國的官制非常層級化,如果按部就班地提拔,到黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人這一級就已經(jīng)很老很老了。在正常情況下不可能跨級晉升,所以就必須用超常規(guī)的方法,破格提拔一些年輕干部。
過去提拔年輕干部是為了平衡官員隊伍的年齡結(jié)構(gòu),不是一種制度。而現(xiàn)在出現(xiàn)的干部年輕化趨勢則有了新的因素。其中最重要的一點在于,我們的社會越來越民主化,越來越重視個人貢獻(xiàn)。相應(yīng)地,一個官員能不能夠擔(dān)任某個職位,主要看他有沒有能力,為當(dāng)?shù)乩习傩兆髁硕啻筘暙I(xiàn)。這實際上也體現(xiàn)出干部制度本身的一個結(jié)構(gòu)性變化,即由過去的整體需要出發(fā),轉(zhuǎn)為現(xiàn)在更多地強(qiáng)調(diào)個體。既然更多地強(qiáng)調(diào)個體,那么年齡就不是最重要的因素了。雖然干部整體的年齡結(jié)構(gòu)很重要,組織部門考察干部時會加以考慮、平衡,但老百姓在選舉時主要是考慮個體,即這個官員是不是適合當(dāng)?shù)氐男枰,能不能讓他們過上更好的生活。所以現(xiàn)在二十八九歲就提拔到處級干部的在全國多得很,提拔到副廳級也不稀奇。
對于老百姓來說,過去他們跟政府之間的距離比較遠(yuǎn),官員的培養(yǎng)比較神秘,普通人不了解,所以各級官員、黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人在老百姓的心中都很傳奇,毛主席簡直就是一個神。而現(xiàn)在我們會發(fā)現(xiàn),隨著電視時代、網(wǎng)絡(luò)時代的全面來臨,政府信息越來越公開化了。雖然個人檔案仍然屬于保密文件,但我們要在網(wǎng)上了解一個人(尤其是名人)非常容易,每個人所掌握的信息很快就會通過網(wǎng)絡(luò)集中起來。加上官員都是制度化培養(yǎng),我們想找一個官員的信息,很容易就能得到。過去沒有被挖掘的信息現(xiàn)在得到公開,馬上帶來了各種各樣的矛盾和問題,但這也體現(xiàn)了一種信息的平等。一平等,官員的神秘感就沒有了,跟老百姓也貼近了。這樣,整個社會、整個官員體制的運作就扁平化了。
而扁平化意味著一個新的可能空間:老百姓對每一級官員可能有不同的需求,基層經(jīng)驗或許很重要,但是對于一個官員來說,不必每一級都要干過,而可以通過各種信息來彌補(bǔ)個人經(jīng)驗的不足。美國總統(tǒng)奧巴馬上任以前,不就什么行政職務(wù)都沒擔(dān)任過嗎?中國官員未來也有可能這樣。扁平化也可以讓老百姓更好地監(jiān)督政府。奧巴馬內(nèi)閣提名候選人時,有些人因為納稅晚了一點,被媒體曝光,就沒有提名成功。中國今后也會越來越多地出現(xiàn)這種情況。當(dāng)政府人事部門考察不仔細(xì)或者不全面的時候,社會能夠幫助他們把一些信息搞清楚。當(dāng)然,在這個過程當(dāng)中,社會輿論的標(biāo)準(zhǔn)和組織部門、人事部門等機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)可能會有一定的差異,但一般來講,社會爭議非常大的干部應(yīng)該是不能用的,至少不能用到重要的崗位上。
問:中國現(xiàn)在社會群體事件比較多,官民之間關(guān)系緊張,有時甚至演變?yōu)楸┝_突。對此您怎么看?
答:在中國,老百姓對于官員的態(tài)度比較矛盾。一方面,老百姓的觀念中官本位的標(biāo)準(zhǔn)很明顯。比如說評價一個人的成就,要以官職的級別高低來衡量。認(rèn)為官員集中了整個社會的資源、榮耀,都很有錢。一個人當(dāng)了官,肯定好多人找他幫忙,要是不幫忙,別人會說這個人放著權(quán)力不用,太古怪。包括認(rèn)為當(dāng)官的就應(yīng)該有當(dāng)官的派頭,等等。我們經(jīng)?梢月牭筋愃七@樣的話:你一個省長都不像省長。這句話有可能是褒義,但某些情況下也可能是貶義。按照老百姓私下的期望和判斷,官員有高收入,甚至搞腐敗或者耀武揚威等,都是很自然的。
而另外一方面,就是對官員的極端不信任。例如,認(rèn)為官員都是腐敗分子,什么事不給我辦,肯定是關(guān)系沒找到,別人辦成了,肯定是找到關(guān)系了;認(rèn)為官員都包二奶,都只為自己的利益考慮、官商勾結(jié),等等。這種負(fù)面的判斷影響非常大,由于有一些事實佐證,很容易從個別上升到群體。
所以,老百姓一方面很羨慕當(dāng)官的,覺得他們很威風(fēng),人生很有成就;另一方面,對官員否定性的情緒非常強(qiáng),缺乏理性。這與中國人的思維習(xí)慣有關(guān)。我們很多人,不管知識水平是高是低,本身在全面分析、理性思維方面的訓(xùn)練比較有限,對于什么是事實,什么是推測,什么是價值判斷,什么是問題判斷,什么是個別現(xiàn)象,什么是普遍現(xiàn)象,等等,不知道、不愿意、不擅長去區(qū)分,大而化之,容易跳躍。在這種情況下,整個社會的心理和認(rèn)知就有情緒化、低水平化的傾向。當(dāng)群眾對官員的普遍不滿情緒碰上一些具體的問題或事件,就極容易醞釀成一種群體的激憤,甚至導(dǎo)致群體性事件。
而從我們政府的自身建設(shè)方面來說,也的確出現(xiàn)了一些問題,F(xiàn)在社會越來越扁平化,信息越來越廣泛化,越來越需要政府為老百姓提供多方面服務(wù),而不僅僅是要求老百姓為國家作貢獻(xiàn)。
有一批人,不管是過去還是現(xiàn)在,都在為國家作貢獻(xiàn)。他們付出青春去支邊、搞建設(shè),任勞任怨,為國家利益犧牲了自己的利益。但是最后卻發(fā)現(xiàn),自己作了犧牲并沒有得到多少回報,而別人沒作犧牲,照樣名利雙收、成了富人,因而產(chǎn)生了不平衡心理:憑什么還要我繼續(xù)作犧牲?于是,從過去的道德奉獻(xiàn)開始轉(zhuǎn)向維護(hù)和爭取自己的權(quán)利。還有部分低收入者,例如農(nóng)民階層,也為國家作出了犧牲,他們的低收入是制度性、政策性的低收入,而不是由于自身不努力。社會體制導(dǎo)致了政策性的分階層,而我們的公共管理又沒跟上。例如城市一段時間里對外來人口比較排斥,外地人來拾荒、擺攤,要有這個證、那個證,尤其是還有對戶籍的限制;加上有些干部工作態(tài)度不正確,作風(fēng)比較粗暴,等等。種種因素結(jié)合在一起,引發(fā)了很多矛盾。
總而言之,官民之間矛盾增多的根本原因,在于中國社會的發(fā)展正處于轉(zhuǎn)型時期這個特定的歷史階段,官民利益關(guān)系發(fā)生了重大而復(fù)雜的變化。過去提倡大家一起為國家作貢獻(xiàn);現(xiàn)在更多地則是要處理好官和民之間的利益分配——一方面是整個政府和老百姓之間的利益分配;另一方面是官員和老百姓個人之間的利益分配。如果政策沒有調(diào)整好,政府行為結(jié)構(gòu)、人事結(jié)構(gòu)等沒有很好地梳理,官民矛盾會越來越強(qiáng)化,以之為觸媒或中心,有可能轉(zhuǎn)向和蔓延為一種難以自拔的沖突社會的險狀。因此,國家應(yīng)盡可能地把沖突和利益分散到地方,分散到個人,讓它們在地方得到處理,個別地得到處理,謹(jǐn)防其演化為國家內(nèi)部的分裂和政治沖突。這一點非常重要。
另外,就是一定要化這種沖突的力量為和解、競爭和利益的平衡。正義,實際上的意思主要是利益平衡,而并不是說誰對誰錯。就跟價格一樣,你買50塊錢一條的牛仔褲,還是買100塊錢一條的?沒有對錯,它取決于雙方的討價還價和最后的一致同意。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,社會利益會越來越分散化,國家的利益也會越來越分散化。那么國家應(yīng)該因勢利導(dǎo),把信息、把決策權(quán)力也分散化,讓所有的公共資源向大眾開放,而不是只向利益集團(tuán)開放。官員系統(tǒng)也應(yīng)該更加扁平化,盡可能讓各級干部直接面向老百姓。不要太集中,不要搞神秘,一神秘就容易引起不信任和猜疑。
問:近些年中國社會開始重視自己的傳統(tǒng),包括文化傳統(tǒng)、政治傳統(tǒng)等等。您認(rèn)為中國傳統(tǒng)的治理模式,例如政教合一、強(qiáng)調(diào)德治等,對今天的中國有什么意義?
答:古代傳統(tǒng)的確有復(fù)活的趨勢,但是這種復(fù)活在新的時代應(yīng)該有新的闡述和新的轉(zhuǎn)換。
中國古代是政教合一的體制,官員就相當(dāng)于老百姓的父母,這種情況近現(xiàn)代以來慢慢改變了。因為古代的社會結(jié)構(gòu)比較簡單,信息也比較少,教育資源非常有限,老百姓“以吏為師”,民智未開;而現(xiàn)在,教育有了專業(yè)化力量,初中級教育已經(jīng)普及,大學(xué)畢業(yè)的人越來越多。在這樣的時代、這樣的社會,官員已經(jīng)不可能壟斷信息、壟斷教育資源,因而也不可能再政教合一,官員與知識、道德合一了。經(jīng)濟(jì)方面,整個產(chǎn)業(yè)市場化發(fā)展以后,政府也不可能壟斷產(chǎn)業(yè)了。在如此巨大的歷史變化之下,政府就要由過去供給智力、供給產(chǎn)業(yè)、供給利益,轉(zhuǎn)變?yōu)樨暙I(xiàn)自己的組織資源和政策營銷能力,運用所掌握的公共權(quán)力,利用各方面專業(yè)人才,提供更多、更好的公共服務(wù),滿足老百姓的需要。而公共服務(wù)的決策權(quán)還需要老百姓來掌握。
重視傳統(tǒng)的“德治”,并把它用于今天和諧社會的建設(shè),這是可以的,但內(nèi)容上肯定也有很多不一樣的地方,理由同前——時代不同了。比如說古代給貞烈女子立牌坊,今天不會有人再這樣做。古代有“舉孝廉”,孝順父母、行為清廉的人可以被朝廷授官;而在現(xiàn)代社會,不可能是誰孝順、誰對父母好就誰來當(dāng)官,而且現(xiàn)在更多的是強(qiáng)調(diào)運用社會的力量、政府的力量來幫助老人。過去道德高尚的人死了以后會得到各種旌表,子孫后代也覺得榮耀;而現(xiàn)代社會注重就事論事,你做了好事馬上就獎勵你,但不代表你一輩子都是英雄。所以,古代社會用以治國的美德,我認(rèn)為在現(xiàn)代社會應(yīng)該更多地表現(xiàn)為一種公德。而一旦發(fā)生糾紛和沖突,首先還是要以法律為準(zhǔn)繩。
對官員來講,也有其特殊的“公德”。過去官員的公德是忠于皇帝,現(xiàn)在則應(yīng)該是忠于老百姓,以民意為向歸,對公眾負(fù)責(zé)任。過去強(qiáng)調(diào)清官,現(xiàn)在我們則承認(rèn)官員也有其自身利益,轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)官員的能力?傊,現(xiàn)代社會不要求官員特別高尚,但要求官員負(fù)責(zé)任;不要求官員無所不能,但要求官員能夠為老百姓提供適當(dāng)?shù)墓卜⻊?wù)。
問:您對中國政府的治道變革做過很多研究,您認(rèn)為今后政府治道變革的方向是什么?
答:主要是從現(xiàn)有的市場經(jīng)濟(jì)、公民社會發(fā)展等方面,來看政府的治理之道在這個過程當(dāng)中需要有些什么樣的改變。
過去政府什么都管(雖然未必都管得好),職能沒有邊界。在這樣的社會,市場經(jīng)濟(jì)不可能很好地發(fā)展,因為沒有放手讓個人去管理企業(yè),去經(jīng)商掙錢。其實,政府應(yīng)該是有限政府,不必要什么都會。政府什么都會了,老百姓的營利空間也就相對縮小了。況且社會有自主治理的機(jī)能;地方本身也有自治的傾向,能夠選擇對當(dāng)?shù)刈詈玫墓卜⻊?wù)。當(dāng)然,政府應(yīng)該在自己的職責(zé)范圍內(nèi)樹立權(quán)威,做到科學(xué)決策、民主決策,即既是有限的政府,同時又是有效的政府。
有效的政府大致體現(xiàn)在四個方面:第一,它是科學(xué)決策的政府,集中了各方面的智慧。第二,它是民主決策的政府,所有政策及公共服務(wù)的主張和方案,都應(yīng)經(jīng)過老百姓同意,得到老百姓支持;老百姓是主要的資金提供者和政策受益者。第三,它是陽光政府,其整個決策過程是開放的,信息也是對稱的,老百姓能夠民主參與,有較大的知情權(quán)。第四,政府不會很集權(quán),其權(quán)力是分散的,每一屆政府有其自身的權(quán)限,每一個政府機(jī)構(gòu)在其職權(quán)范圍內(nèi)有決策的權(quán)力。
總體上來講,政府應(yīng)該是多方面承擔(dān)責(zé)任的:一方面它向法律負(fù)責(zé),接受立法和司法的監(jiān)督;而一旦個人利益受到政府的侵害后,可以得到立法救濟(jì)、司法救濟(jì),或者行政救濟(jì)。另外一方面,它也負(fù)有很多道義上的責(zé)任。比如說對于老百姓的評價,政府應(yīng)該有回應(yīng),而不能因為自己擁有權(quán)力,就采取官僚主義或官本位的態(tài)度,對老百姓不理不睬。道義責(zé)任是政府應(yīng)主動承擔(dān)的,可高可低。杰出的官員對自己的要求肯定很高,道義修行很好,但這個要求未必完全是強(qiáng)制的。
多方面的新要求和新責(zé)任結(jié)合在一起,就構(gòu)成了一個新的治道:要從過去的不民主決策、信息相對封閉、老百姓參與度不高、以管理為本的治理制度,轉(zhuǎn)向民主決策、信息公開、老百姓積極參與、以人為本的治理制度。中國近年來致力于政府自身建設(shè),進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)變,正是在努力朝這個方向發(fā)展。
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