問題官員的復(fù)出問題，正在使問責(zé)制陷入一些尷尬困境。

　　一方面，官員的復(fù)出，不論多么不事張揚(yáng)，依然招來公眾輿論的強(qiáng)烈反對。其中最扎眼的人物包括甕安事件中的縣委書記、火車出軌事故中的濟(jì)南鐵路局長、派警察進(jìn)京抓記者的遼寧西豐縣縣委書記、在全國哀悼日期間組織公款旅游的山東濱州市工商局長，以及阜陽假奶粉案中的一眾官員等等。他們雖被問責(zé)，陸陸續(xù)續(xù)地卻又另任新職，繼續(xù)其“領(lǐng)導(dǎo)干部”生涯，令觀者大跌眼鏡。而在三鹿奶粉事件中受處分的國家質(zhì)監(jiān)局官員，竟然在處分令下達(dá)之前先接到升遷令，被認(rèn)為是一樁“擊破底線”的詭異事件。“華南虎事件”中的責(zé)任官員，問責(zé)過后，仍然有“我自巋然不動”的洋洋得意，更是令人產(chǎn)生心理上的反感。

　　但是另外一方面，官員隊(duì)伍中對于問責(zé)舉措，也有強(qiáng)烈反彈。最典型的是，今年全國兩會期間，有官員公開對林嘉祥表示同情，認(rèn)為這是網(wǎng)絡(luò)殺人，林只是個倒霉蛋。如此直言不諱，很可能反映了某種廣泛積聚的情緒。一個可供參考的數(shù)據(jù)是，2007年，全國主要行政執(zhí)法部門被追究責(zé)任的有將近6萬人次；
2008年，約達(dá)8萬人次。在這樣一個龐大群體中，除掉被法辦和被開除公職的之外，會有多少人謀求復(fù)出？具體數(shù)字無從知曉，但可以相信，絕對不是少數(shù)。

　　我認(rèn)為，上述公眾看法和官員看法，均有其各自的理據(jù)和各自角度上的正當(dāng)性。把兩個方面合起來看，不得不承認(rèn)，圍繞著問責(zé)和復(fù)出，官、民之間不但未能形成逐漸加深的共識，反而出現(xiàn)了一道新裂痕。這并不是否定問責(zé)制，而是認(rèn)為，問責(zé)制遇到了結(jié)構(gòu)性的困境。根本的原因在于，問責(zé)制的基礎(chǔ)在于“有限政府”和“簡單政府”，我們卻把它用于“無限政府”和“復(fù)雜政府”的制度環(huán)境中。于是難免淮南為橘，淮北為枳，葉徒相似，其實(shí)味不同。

　　“有限政府”的意思是，依據(jù)明確的憲政契約和法規(guī)條文，政府以及政府官員的權(quán)力與責(zé)任是有邊界而且相匹配的，它可以明確而公開地陳述出來，因而是可以明確追究的。在這個意義上，有限政府通常是簡單政府。但是在我們這里，政府的實(shí)際施政行為仍然多有無限政府的身影。無限政府有很多涵義，基本意思就是政府的管理范圍沒有明確限制，政府的權(quán)力也沒有明確的邊界限制。這樣一來，政府的實(shí)際運(yùn)行一定具有復(fù)雜性。復(fù)雜政府下，問責(zé)制度勢必遇到操作上的很大難題。

　　難題之一是管人與管事的分離。在目前的體制結(jié)構(gòu)下，黨委負(fù)責(zé)干部的任免，對行政工作具體負(fù)責(zé)的官員并不擁有挑選和任用部下的權(quán)力。在這種格局下對具體工作的負(fù)責(zé)人問責(zé)，問責(zé)本身的合理性就有內(nèi)在的缺陷。難題之二是集體決策與個人責(zé)任定位的分離。重大問題由集體決策，但也因?yàn)槿绱�，重大事故如何追究個人責(zé)任？目前的問責(zé)制度本身無法解決這個問題。由于這樣兩個難題，問責(zé)會變成高度“場景性”的，例如，為了迅速平息公眾輿論，事故調(diào)查還沒有開始，先行免去負(fù)責(zé)人的職務(wù)。這種類型的“問責(zé)”，既未能清晰定位真正的責(zé)任，給人以“丟卒保車”、“抓替罪羊”的感覺；
還勢必留下許多要求復(fù)出的壓力。

　　顯然，無限政府和復(fù)雜政府必須轉(zhuǎn)型為有限政府和簡單政府，同時加上陽光、透明、公開、誠信等條件，才有可能使問責(zé)制真正有效并可持續(xù)發(fā)展。這樣的轉(zhuǎn)型是結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn)型，當(dāng)然不會一蹴而就。但是可以考慮嘗試下列三項(xiàng)工作，或能有利于促進(jìn)這種轉(zhuǎn)型。

　　首先，除卻違法亂紀(jì)的犯罪行為之外，行政責(zé)任的追究，應(yīng)當(dāng)區(qū)分工作責(zé)任和決策責(zé)任。工作責(zé)任是指為工作上的違規(guī)操作負(fù)責(zé)，決策責(zé)任是指為政策錯誤負(fù)責(zé)。要使這兩項(xiàng)責(zé)任區(qū)分得開來，又需要兩個條件。對于前者，應(yīng)該有明確的工作職責(zé)與工作規(guī)則描述，甚至包括免責(zé)條款描述。它是公開的，據(jù)此而決定實(shí)際責(zé)任所在。對于后者，則應(yīng)該有正式的政策評估，包括行政評估、政治評估與司法評估。依據(jù)于此，在政策失敗或政策失誤方面追究領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任。

　　其次，公開說明問責(zé)的類型和問責(zé)的理由，說明被處分的官員具體承擔(dān)什么責(zé)任，不要含糊其辭，也不要刻板詞匯。這既是程序透明、尊重公眾知情權(quán)的要求，同時，對于被問責(zé)與處分的官員，這也是他們應(yīng)有的權(quán)利。

　　再次，官員復(fù)出，應(yīng)該有明確而公開的程序與條件。對于工作失職而被問責(zé)的官員，復(fù)出的條件是確實(shí)改正過失，或做出新貢獻(xiàn)。對于被追究政策責(zé)任的，條件是改變政策，或不再擔(dān)任決策職務(wù)。

　�。ㄗ髡呦抵猩酱髮W(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授）

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