政府采購協(xié)議對我國政府采購制度影響

　政府采購制度是公共財政體系管理中的一項重要內容，是市場經濟國家管理直接支出的一項基本手段。政府采購（Government

　Procurement），也稱公共采購，是指各級政府及其所屬機構為了開展日常政務活動或為公眾提供服務的需要，在財政監(jiān)管下，以法定方式、方法和程序，利用國家財政資金和政府貸款，從國內外市場上購買商品、工程和服務①的消費行為。

　 政府采購制度形成于 18 世紀西方自由資本主義國家，最早可以追溯到 1761 年美國《聯邦政府采購法》，迄今已有 200 多年歷史。由于這種制度以公開招標為原則，從決策到監(jiān)督體現了廣泛的公平性、公正性和規(guī)范性，因此被稱之為“陽光下的交易”。

　 一、O WTO 政府采購協(xié)議的主要內容

　 WTO《政府采購協(xié)議》1994 年 4 月經締約方簽字通過后，于 1996 年 1 月 1 日正式生效。它在WTO法律體系中屬于附件四的四個“復邊貿易協(xié)議”（Plurilateral Trade Agreement ）之

　一，僅對簽字成員方有拘束力，而不是對全體成員方有效。

　 《政府采購協(xié)議》由兩大部分組成，第一部分包括序言和 24 個條款，第二部分為《政府采購協(xié)議》的附錄②。其主要內容可以歸納以下幾方面：

　 （一）目標和原則

　 《政府采購協(xié)議》的基本目標是：

　 1、通過建立一個有效的關于政府采購的法律、規(guī)則、程序和措施方面的權利與義務的多邊框架，實現世界貿易的擴大和更大程度的自由化，改善并協(xié)調世界貿易現行的環(huán)境。

　2、通過政府采購中競爭的擴大，加強透明度和客觀性，促進政府采購程序的經濟性和高效率。

　 《政府采購協(xié)議》對締約方政府采購強調了以下原則：

　 1、國民待遇原則和非歧視待遇原則。各締約方不得通過擬訂、采取或實施政府采購的法律、規(guī)則、程序和做法來保護國內產品或供應商而歧視外國產品或供應商。

　 2、公開性原則。各締約方有關政府采購的法律、規(guī)則、程序和做法都應公開。

　 3、對發(fā)展中國家的優(yōu)惠待遇原則�？紤]到發(fā)展中國家的經濟和社會發(fā)展目標、國際收支狀況等，要求有關締約方應向發(fā)展中國家，尤其是最不發(fā)達國家提供特殊待遇和差別待遇，以照顧其發(fā)展、財政和貿易的需求。

　 （二）適用范圍

　 《政府采購協(xié)議》的適用范圍包括：

　 1、采購主體：是“由直接或基本上受政府控制的實體或其他由政府指定的實體”，不僅包括政府機構本身，而且包括其他實體，如政府代理機構；不僅包括中央一級的政府實體，還包括地方政府采購實體。各締約方在加入《政府采購協(xié)議》時應提供一份采購實體清單，列入《政府采購協(xié)議》附件。只有被列入清單的采購實體才受《政府采購協(xié)議》的約束。

　 2、采購對象：適用于締約方一定金額的貨物、工程（基本建設工程特許合同除外）和服務的采購。其中中央一級采購實體在貨物采購方面受協(xié)議管轄的最低限價為13 億特別提款權，而中央一級采購實體在服務方面、地方一級采購實體在貨物和服務方面受協(xié)議管轄的最低限價由各成員方協(xié)商確定，并列入《政府采購協(xié)議》附件③。工程采購項目，以聯合國中央物品分類第五十一章所列的建筑工程為準。但對于涉及國家安全的采購，包括武器、彈藥、戰(zhàn)略物資的采購，或與國家安全及國防密切相關的連帶采購；以及涉及到維護公共道德、公共秩序、公共安全、人民與動植物的生命或健康、

　知識產權、保護殘疾人組織、慈善機構或勞改產品等方面的采購，不適用《政府采購協(xié)議》。

　 （三）采購方式

　 《政府采購協(xié)議》規(guī)定比較靈活。主要有三種方式：

　 1、公開招標采購，是指通過公告程序，邀請所有感情趣的國內外合格供應商參加招標的采購程序。

　 2、選擇性招標采購，是指各采購實體在與采購制度的有效實施相一致的情況下，通過公告程序，最大限度地邀請國內外合格供應商參加投標的采購方式。

　 3、限制性招標采購，即《政府采購協(xié)議》第１５條規(guī)定的采取公開招標或者選擇性招標后，有下列情形發(fā)生時可不通過公告程序采取的采購方式：（1）沒有供應商參加投標或者無格標；

　（2）對于藝術作品或者因保護專利和版權、技術原因等，供應商獨此一家，無其他替代選擇；（3）出現了無法預見的極為緊急的情況；（4）如更換供應商將不能滿足要求而必須向原供應商采購替換零備件；（5）因研究開發(fā)需要或者特定合同需要而續(xù)購的產品和服務：（6）追加的工程采購必須由原供應商辦理且金額未超過原主體合同金額的 50%；（7）在商品市場上采購的產品；（8）只有短時間內出現的對政府機構及其下屬機構極為有利的向非經常供應商的采購；（9）與設計比賽獲勝者簽定的采購合同。

　 4、談判式采購，是指一締約方在嚴格的限制條件下，在授予合同程序同投標人進行談判。這些條件包括：（1）采購方在發(fā)出招標邀請時已表達這種意圖；（2）通過評估，沒有一個投標明顯優(yōu)于其他投標；（3）談判應主要用來堅定各個投標的優(yōu)劣；（4）在談判中采購人在不同的供應商中實行差別待遇。

　 （四）質疑程序

　《政府采購協(xié)議》第 20 條規(guī)定，當一供應商對某項采購違反《政府采購協(xié)議》的情形提出質疑時，每一締約方應鼓勵該供應商通過與采購實體進行磋商來解決質疑；有關供應商應在知道或應當知道該項質疑之日起 10 天內開始質疑程序，并通知采購實體；各項質疑應由一家法院或與采購結果無關的獨立公正的審議機構進行審理；為糾正違反《政府采購協(xié)議》的行為，確保商業(yè)機會，質疑程序中可以采取暫時的果斷措施，在決定是否采取這種可能造成該采購過程中斷的措施時，應考慮可能對有關利益包括公共利益產生的重大不利后果。同時，為維護商業(yè)和其他有關方面的利益，質疑程序一般應及時結束。

　 二、我國現行政府采購制度與 WTO 《政府采購協(xié)議》相比存在的問題

　 我國政府十分重視政府采購立法工作，曾先后草擬了《政府采購條例（草案）》、《中央機關政府采購條例（草案）》，1994 年 4 月依據《中華人民共和國預算法》立法原則，制定頒布了《政府采購管理暫行辦法》。同年 6 月又頒布了兩個配套辦法，即《政府采購合同監(jiān)督暫行辦法》和《政府采購招標投標管理暫行辦法》。2001 年《政府采購法》正式頒布，2004 年，三個部長令也頒布實施，目前，政府采購資金管理暫行辦法、政府采購市場準入辦法也正在草擬醞釀階段。

　 在地方立法方面，上海市于 1995 年制定了我國第一個政府采購試行辦法，幾經修改，1999 年 4 月，正式制定《上海市政府采購管理辦法》和配套措施等 6 個辦法。目前，全國已有近 30 個地區(qū)制發(fā)了政府采購規(guī)章和制度，其中，深圳市在 1998 年制定的《深圳經濟特區(qū)政府采購條例》是我國第一個政府采購的地方性法規(guī)。1999 年 5 月24 日，國家發(fā)行了政府令對中央和地方政府實行政府采購下達了明文規(guī)定，從而標志著我國政府采購開始走向規(guī)范化、普遍化和制度化。

　 《政府采購協(xié)議》雖然屬于 WTO 成員方選擇參加的協(xié)議，只是對簽字國有效，但隨著世界經濟全球化和市場一體化的趨勢，以及我國進入世貿組織腳步的臨近，在不久的將來，中國開放本國的政府采購市場應是歷史的必然。但是，在我國現階段政府采

　購工作仍屬全新領域，相關立法起步較晚，政策法規(guī)尚不健全，與 WTO《政府采購協(xié)議》的要求相比仍存在較大的差距。主要表現在：

　 1、法律保障方面

　 我國推行政府采購制度工作起步較晚，近幾年全國各地都在陸續(xù)試點推行，但到目前為止，許多省、市、自治區(qū)雖然根據自己的實際情況，制定了相應的辦法和措施，但我國《政府采購法》剛剛出臺，實施細則還沒有制定出來，尚未形成統(tǒng)一的政府采購體系。而各地在政府采購實際操作時存在較大的隨意性和不規(guī)范性，有些問題無法可依，無章可循，只有靠一些規(guī)范性及領導的支持運作，缺乏法律的保障。

　 2、政府采購最低限額的規(guī)定方面

　 《政府采購協(xié)議》規(guī)定各締約方的中央政府機構采購合同的限額為 13 萬特別提款權④，而地方政府機構和政府下屬機構由各締約方自行規(guī)定。依據國際慣例，地方政府的采購合同起始限額均高于中央政府采購合同的起始限額。我國目前尚無統(tǒng)一的采購限額規(guī)定，而各地實際操作的限額一般都較低，如上海市《2000 年政府采購目錄》規(guī)定：單項采購金額超過 5 萬元或以一級預算單位匯兌統(tǒng)計年批量采購超過 100 萬元的貨物；合同金額超過 100 萬元的土建、安裝、裝飾、市政道路等各類工程；單項金額超過50 萬元的服務。這意味著一旦我國加入 WTO《政府采購協(xié)議》，上述所列超過 5 萬元、50 萬元、100 萬元的政府采購市場都將對其他締約方開放，這樣的規(guī)定對保護本國企業(yè)而言顯然是很不利的，也與國際上通常做法相。

　 3、政府采購機構的確認方面

　 目前，各地政府采購大多數由地方政府協(xié)調有關部門參加組成政府采購委員會，在財政部門設立政府采購中心。這兩個機構在實踐中既可以審查采購主體資格，又可以在供貨合同由采購單位和供應商商定的情況下，以監(jiān)督方身份承擔見證職責。這實際上就等于承負可能出現的經濟糾紛的責任，因而這兩個機構實質上既是政府采購組織者，又是政府采購管理者，在市場經濟中既扮演采購員，又兼裁判員，這種身份上的雙重性，

　必然導致職責上的混淆。因此，這樣的組織形式在法律和行政體制方面如何定位、職責如何衡量，都是需進一步解決的問題。

　 4、預算管理形式方面

　 目前，全國各省、市的政府采購工作大多是經地方政府批準，由財政部門組建采購中心進行日常操作。采購中心一般為全額撥款的事業(yè)單位，但也有部門地區(qū)確定為自收自支的（或定額補助）事業(yè)單位，還有的地方采取在財政局相關處室基礎上“兩塊牌子，一套人馬”的安排，而機構組織形式和經費來源的不同，必然在相關程度上決定著政府采購中心在工作中“扮演角色”的不同，以及介入程度的深淺，這種經費上的自助自支方式可能使采購中心因關注自身利益而不能保持公平、公正地安排采購活動。

　 5、采購方式方面

　 我國《投標招標法》規(guī)定的招標方式包括公開招標和邀請招標，而 WTO《政府采購協(xié)議》規(guī)定的招標方式包括公開招標采購、選擇性招標采購、限制性招標采購和談判式招標采購四種。從范圍上看，我國招標方式更為狹小，選擇余地小，對開放后的中國市場不利。

　 6、質疑程序方面

　 我國大部分地方立法只規(guī)定了一旦發(fā)生糾紛可以向政府采購管理辦公室投訴，但沒有規(guī)定投訴的程序，投訴的期限、質疑受理機構及采購過程中斷等問題也未作明確規(guī)定。

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