增強基層人大跟蹤監(jiān)督實效的思考

　 王志才、王德明、李福鵬、黃放

　【摘

　要】監(jiān)督權(quán)是憲法賦予人大及其常委會的一項重要職權(quán)，也是人大工作的重要組成部分。在基層人大的監(jiān)督實踐中，發(fā)現(xiàn)的問題有大有小，解決問題有難有易，整改時間有長有短，特別是對一些事關(guān)群眾切身利益和社會普遍關(guān)注的重大問題，往往需要一年、一屆甚至是多年、多屆持續(xù)發(fā)力才能得以解決。所以，人大監(jiān)督工作要有“韌勁”，“一張藍圖繪到底”才能把人大監(jiān)督的實效最終體現(xiàn)在問題的解決上。本文結(jié)合當前我區(qū)人大工作實際，詳細梳理了基層人大在跟蹤監(jiān)督中取得的成效、深入分析了基層人大跟蹤監(jiān)督存在的不足和問題，并就相關(guān)問題提出了對策和建議。

　【關(guān)鍵詞】基層人大；跟蹤監(jiān)督；實效。

　張德江委員長在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第一次會議上的講話中指出：‚我們要著眼于增強監(jiān)督實效，進一步完善監(jiān)督工作方式方法。加強跟蹤監(jiān)督，對于監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的問題，要持續(xù)跟進，推動整改，并建立健全解決問題的長效機制?。這給我們基層人大加強跟蹤監(jiān)督指明了方向。應(yīng)該說跟蹤監(jiān)督是找準監(jiān)督工作著力點，完善監(jiān)

　督工作方式方法的一種有益嘗試；是確保人大及其常委會依法履職、增強監(jiān)督實效性和針對性的一種必要手段；是讓‚一府兩院?承諾不打折，促進改進工作，推動解決人大代表、人民群眾普遍關(guān)心的熱點難點問題的一項重要抓手。

　一、湘東區(qū)人大及其常委會跟蹤監(jiān)督實踐 近年來，湘東區(qū)人大常委會堅持問題導向，以不解決問題不停步，不見成效不罷手的堅強決心，持續(xù)發(fā)力、久久為功，有力促進了人大監(jiān)督更有深度、更加有力、更具實效，取得了一定的成效。

�。ㄒ唬﹫猿謱徸h意見督辦“銷號制”，在持續(xù)督促整改中強化跟蹤監(jiān)督實效。聽取和審議‚一府兩院?專項工作報告是人大常委會行使監(jiān)督職權(quán)的重要形式，《監(jiān)督法》對此專章作出了明確規(guī)定。常委會向來高度重視審議意見落實情況，修改完善了《主任會議議事規(guī)則》、《常委會會議議事規(guī)則》等多項規(guī)章制度。在年初制定常委會年度工作計劃時，把跨年度的‚一府兩院?專項工作報告審議意見納入跟蹤監(jiān)督計劃，實行編號管理，由相關(guān)工委牽頭負責審議意見跟蹤監(jiān)督落實，落實一起銷號一起，通過這種‚審議-整改-再審議-再整改?措施，促使了審議意見從‚辦理回復(fù)?向‚辦理落實?轉(zhuǎn)變，從而實現(xiàn)了議而有決、決而有行、行而有果的工作目標。

　一是跟蹤監(jiān)督政府工作報告促落實。監(jiān)督政府工作報告的落實，是法律賦予人大常委會在人代會閉會期間的職權(quán)。常委會根據(jù)報告中的目標任務(wù)，有針對性的開展調(diào)

　研活動，形成調(diào)研報告督促政府加快推進各項目標任務(wù)。同時，為及時了解區(qū)政府年度工作報告落實情況，于年末或第二年初組織代表對全區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展情況開展集中視察，切實有效地促使各項目標任務(wù)真正落到實處。

　二是跟蹤監(jiān)督審計報告促整改。針對審計問題年年有，屢審又屢犯等問題，常委會緊緊扭住跟蹤督辦這個重點環(huán)節(jié)持續(xù)發(fā)力，對審計問題整改走過場堅決說不。去年，在對審計問題整改進行跟蹤督辦時，常委會充分發(fā)揮和借助審計局的人才優(yōu)勢，先由區(qū)審計局組織專業(yè)人員對整改情況進行密切追蹤，了解掌握整改情況后，面對面督促未整改到位單位進行整改，確保了各種問題得到了有效整改。

　三是跟蹤監(jiān)督法檢工作促公正。在閉會期間，常委會通過派人參加法院、檢察院的案件聽證會等方式，檢查評議區(qū)人民法院和區(qū)人民檢察院的工作，加強對司法工作的全面監(jiān)督。去年，常委會深入法檢兩院調(diào)研，對區(qū)人民法院就刑事審判、司法改革、隊伍建設(shè)等工作提出意見和建議；對區(qū)人民檢察院生態(tài)檢察工作深化年、預(yù)防扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪專項工作、檢察開放日等工作提出意見和建議。今年將對意見建議落實情況進行跟蹤調(diào)研，有效促進司法公平正義。

�。ǘ�）堅持報告滿意測評“常態(tài)化”，在量化工作評 價中強化跟蹤監(jiān)督實效。針對以往‚報不報告一個樣、報不報告好一個樣?等問題，我區(qū)積極探索創(chuàng)新監(jiān)督方式，提高監(jiān)督實效，于 2013 年 3 月出臺了《湘東區(qū)人大常委會關(guān)于‚一

　府兩院?專項工作報告審議和測評辦法》，在監(jiān)督實踐中逐步推動滿意度測評‚常態(tài)化?，有效地提高人大監(jiān)督質(zhì)量。比如：2015 年，常委會對區(qū)政府 2014 年度主要污染物減排工作進行了滿意度測評。在常委會上發(fā)出測評票 20 張，僅收到滿意票 5 張，基本滿意票 6 張；而不滿意票則多達 8 張，棄權(quán)票 1 張，測評結(jié)果為不滿意。在會議結(jié)束后，區(qū)人大常委會向區(qū)政府及職能部門專門提出了審議意見及整改措施：‚限期四個月進行整改，到期進行第二次測評，如測評結(jié)果仍為不滿意的，將根據(jù)有關(guān)規(guī)定處理相關(guān)責任人?。首次出現(xiàn)了政府工作因人大‘不滿意’而被否決。為此，區(qū)政府和區(qū)環(huán)保局高度重視，通過認真研究，切實做好主要污染物減排工作，最終在第二次測評中贏得大家的支持。近年來，常委會對區(qū)人民政府體育工作、道路運輸工作、水污染防治等二十余項工作進行了滿意度測評，有效促進了職能部門行政效能的提升。

�。ㄈ�）堅持代表建議辦理“回頭看”，在提升辦理實效中強化跟蹤監(jiān)督實效。人大代表提出意見建議，是法律賦予的一項重要權(quán)利，也是人大代表代表人民行使當家作主權(quán)利、參與管理國家事務(wù)、履行代表職責的重要方式和手段。常委會堅持把代表建議督辦作為激發(fā)代表履職動力、推動‚一府兩院?改進工作的重要抓手，按照‚辦理前聯(lián)系、辦理中征求意見、辦理后跟蹤回訪?的工作目標，建立并不斷完善了一套較為成熟的機制。出臺了《湘東區(qū)人大常委會關(guān)

　于辦理人大代表議案和建議、批評、意見的規(guī)定》，有效增強了辦理實效。

　一是跟蹤監(jiān)督重大議案辦理。通過重大議案督辦，使得一批涉及縣鄉(xiāng)道路交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問題的項目立項開工建設(shè)；一批涉及經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、扶貧開發(fā)等民生工程得以順利推進；一批涉及群眾生活保障、醫(yī)藥衛(wèi)生等突出社會矛盾得以化解；一批涉及到科技人才隊伍、教師隊伍建設(shè)等公共事業(yè)得以重視加強。在區(qū)十一屆人大一次會議交由區(qū)政府辦理的人大代表議案中，代表對區(qū)交通運輸局第一次答復(fù)意見并不滿意，常委會退回要求重新進行答復(fù)，責令區(qū)交通運輸局與代表面對面進行交流，商討解決辦法。經(jīng)過幾次反復(fù)修改后，代表們才對湘麻公路改造和環(huán)境整治議案、石甲坊至官橋公路議案、東環(huán)線新垅-新湄-黃堂-和平公路建設(shè)議案滿意。后續(xù)，常委會還將繼續(xù)關(guān)注這三條公路的建設(shè)開工情況，確保答復(fù)意見落到實處。

　二是 跟蹤監(jiān)督議案辦理效果。為切實增強辦理實效，常委會把上年度列入 B類件建議全部納入跟蹤監(jiān)督范圍，認真開展‚代表建議跟蹤督辦月?活動，選取若干件上年度 B 類件建議，積極組織提議代表開展視察調(diào)研活動，對落實情況進行跟蹤監(jiān)督，督促區(qū)政府職能部門按答復(fù)意見進行落實，大多數(shù)議案均取得實實在在的效果。2015 年，常委會對《關(guān)于開展整治以路為市占道經(jīng)營專項活動的議案》辦理效果進行了‚回頭看?，成立三個督辦工作組，以不打招呼的形式，實地踏看部分集貿(mào)市場、全面了解議案辦理后落實情況。對落實不到位的，積

　極督促區(qū)政府及時整改到位。

　人大跟蹤監(jiān)督在取得實實在在效果的同時，我們不難發(fā)現(xiàn)，還存在許多問題制約著跟蹤監(jiān)督實效。主要體現(xiàn)在：

　（一）后續(xù)跟蹤監(jiān)督缺乏依據(jù)。人大監(jiān)督程序性監(jiān)督較多，實質(zhì)性監(jiān)督較少。在常委會對‚一府兩院?工作提出審議意見時，常委會組成人員限于自身水平制約和方式方法單一化等方面的影響，審議意見‚不痛不癢?、‚ 淺嘗輒止?。

　（二）后續(xù)跟蹤監(jiān)督缺乏基礎(chǔ)。重大事項決議應(yīng)付性較多，跟蹤監(jiān)督較少。受黨委決策、政府執(zhí)行、人大監(jiān)督這一運行模式的片面理解，基層人大對重大事項決定既沒有事前的實質(zhì)性參與和審議，也沒有事中的有效監(jiān)管和事后的問責監(jiān)督，大多數(shù)時候流于形式。比如，人大常委會對于重大融資舉債項目資金怎么花？怎么還？如何調(diào)整財政預(yù)決算，確保借債按期歸還？等后續(xù)監(jiān)管并未考慮。

　（三）后續(xù)監(jiān)督缺乏韌勁。建議辦理停留在嘴上較多，問題辦結(jié)較少。每年針對代表意見意見，承辦部門‚重答復(fù)、輕落實?、‚文來文往?現(xiàn)象仍然存在，導致‚建議年年提、問題年年有?，損傷了代表履職熱情和動力。

�。ㄋ模┖罄m(xù)監(jiān)督缺乏剛性。人大依法任免走程序較多，任后監(jiān)督較少。人大依法任免是‚履行法律手續(xù)?，并沒有發(fā)揮任前考察知情、任后跟蹤監(jiān)督的作用。對人大任命的干部的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、工作實績、依法辦事的情況沒有有效的后續(xù)監(jiān)督。

　二、提升基層人大跟蹤監(jiān)督水平的對策建議

　結(jié)合以上情況分析，課題組認為，提高人大跟蹤監(jiān)督實際能力，需從‚四個強化、四個確保方面?入手，即：突出跟蹤監(jiān)督依據(jù)，夯實跟蹤監(jiān)督基礎(chǔ)，增強跟蹤監(jiān)督韌性，提升跟蹤監(jiān)督剛性等手段，才能有效提升人大跟蹤監(jiān)督實效。

　（一）強化能力建設(shè)，突出跟蹤監(jiān)督依據(jù)，確保審議意見從“程序性監(jiān)督”向“實質(zhì)性監(jiān)督”轉(zhuǎn)變。高質(zhì)量的審議意見具有兩個特征：問題抓的準，有針對性；建議提的合理、有操作性。因此，高質(zhì)量的審議意見是人大及其常委會加強跟蹤監(jiān)督的有力依據(jù)。

　一是內(nèi)挖潛力。要把提升常委會組成人員自身素質(zhì)和能力建設(shè)作為履職盡責的首要任務(wù)。不斷加強憲法法律、人大業(yè)務(wù)知識和經(jīng)濟科技等知識的學習；不斷提升服務(wù)發(fā)展的能力、調(diào)查研究的能力、審議發(fā)言的能力,切實提高參政議政能力。

　二是外引活力。常委會審議的都是‚區(qū)委重視、政府關(guān)注、群眾關(guān)切，人大可為?的重大問題，有些工作由于專業(yè)性強，問題復(fù)雜，常委會組成人員難以提出合理、具有操作性的建議。建議聘請專家學者作為專項工作顧問，從專業(yè)的角度為常委會在審議工作報告、視察、執(zhí)法檢查、調(diào)研等工作提出意見建議，為人大監(jiān)督注入新的活力。

　三是 創(chuàng)新方式。審前認真開展調(diào)研，多組織一些明查暗訪活動，全面真實的了解現(xiàn)狀、問題，找準問題癥結(jié)，為審議準備翔實可靠的第一手資料。另外，不再局限于聽取部門單位的匯報材料，對于一些人民群眾普遍關(guān)心的熱點難點問題，要積極組織代表廣泛征求群眾意見，問計于民，為后續(xù)

　針對問題提出合理、具有操作性的建議奠定基礎(chǔ)。

�。ǘ�）強化行使決定權(quán)，夯實跟蹤監(jiān)督基礎(chǔ)，確保重大事項從“程序性決定”向“實質(zhì)性決定”轉(zhuǎn)變。隨著依法治國的不斷推進，國家權(quán)力運行模式將逐步轉(zhuǎn)變?yōu)?sbquo;黨委建議--人大決定--政府執(zhí)行?的法定運行模式。所以，科學行使重大事項決定權(quán)是人大加強對‚一府兩院?跟蹤監(jiān)督的前提。一是規(guī)范運行程序。人大及其常委會討論、決定重大事項，是一個民主、科學決策的過程，必須有嚴格的程序，規(guī)范進行操作。‚一府兩院?向人大常委會提出的議案，報同級黨委原則通過后，由主任會議決定列入常委會會議議程。組織專業(yè)人員進行調(diào)查，廣泛聽取各方面的意見，全面了解掌握情況，進行認真論證，向常委會提出內(nèi)容翔實的調(diào)查報告，為常委會科學決策提供參考依據(jù)。

　二是加強后續(xù)監(jiān)督管理。人大及其常委會就重大事項作出決議或決定，并不是行使重大事項決定權(quán)全過程的完成，更重要的是要保證行使決定權(quán)成果的落實，確保行使決定權(quán)的實效。‚一府兩院?要建立完善的辦理落實制度，增強依法行政、依法辦事的意識，將決議、決定的落實工作明確責任，目標到單位到人，并及時向人大常委會報告落實情況和落實結(jié)果。人大常委會要建立規(guī)范的督辦制度。通過組織代表和常委會組成人員對辦理工作進行視察、調(diào)查，及時提出改進工作的意見建議，對辦理落實不力的可采取提出詢問或質(zhì)詢等方式，加強對討論、決定重大事項的辦理落實工作的跟蹤監(jiān)督，維護人大及其常委

　會依法行使重大事項決定權(quán)的權(quán)威和嚴肅性，真正把行使決定權(quán)的成果落實到實處。

�。ㄈ�）強化議案辦 理，增強跟蹤監(jiān)督韌性，確保代表建議從“程序性辦理”到“實質(zhì)性解決”轉(zhuǎn)變。代表建議是代表們以問題為導向，結(jié)合民情民意，提出改進‚一府兩院?工作意見和建議，代表了廣大人民群眾的切身利益。這些意見建議能不能夠落實，直接反映了人大跟蹤監(jiān)督實效的高低。

　一是強化措施。健全完善建議辦理辦法和部門辦理考核辦法；堅持實事求是的原則，把辦理工作重點放在切實解決實際問題上，避免圖形式、走過場，真正為群眾排憂解難，讓人民群眾受益；充分尊重代表意愿，加強與提出建議代表的溝通與交流，積極主動地深入基層、深入代表、深入實際，聽取代表的意見和要求。對代表建議中一些受條件限制，確實無法解決的問題，特別是對一些因客觀條件和政策原因，確實不能解決的，要向代表們耐心細致、實事求是地解釋清楚，力求取得代表的理解和支持。

　二是 創(chuàng)新方式。強化全程跟蹤，前置提示辦理進度，定期督查辦理進展，及時反饋或通報辦理情況。督促承辦單位在議案、建議辦理過程中，不斷優(yōu)化辦理方案，做到調(diào)研、協(xié)商在前，辦理、答復(fù)在后，實現(xiàn)‚提建議?和‚辦建議?兩方的良性互動，把好事辦好、實事辦實，力爭通過一件建議的解決，帶動解決一批共性問題和推動一個方面工作，真正將發(fā)展成果惠及全區(qū)人民。

　三是 強化監(jiān)督。適時組織人大代表對辦理工作情況開展專題視

　察和跟蹤督查，對工作主動、措施得力、落實較好的部門和單位予以表揚；對重視不夠、動作遲緩、辦理不力，代表和群眾不滿意的部門和單位予以批評，限期整改，確保代表建議辦理落到實處。召開代表意見建議現(xiàn)場辦理會，加強承辦部門和人大代表的溝通，將辦理情況現(xiàn)場答復(fù)代表，以‚代表滿意不滿意、群眾高興不高興?為標準檢驗辦理工作的實效。

　（四）強化述職評議，提升跟蹤監(jiān)督剛性，確保人事任免從“程序性任免”向“實質(zhì)性監(jiān)督”轉(zhuǎn)變。‚一府兩院?工作人員由人大及其常委會產(chǎn)生，對人大負責，受人大監(jiān)督。加強對人大任免人員任后監(jiān)督，是新時期基層人大及其常委會強化跟蹤監(jiān)督的一項重要措施。

　一是述職評議經(jīng)常化。述職評議是人大常委會在人事任免實踐中探索出來的行之有效的干部任后監(jiān)督形式。今年，常委會將對區(qū)發(fā)改委主任，區(qū)工信委主任，區(qū)文廣新旅局局長，區(qū)住建局局長，區(qū)城市管理局局長，區(qū)人民法院 1 名副職，區(qū)人民檢察院 1 名副職開展述職評議，這樣才能確保人大及其常委會選舉和任命的干部向人大及其常委會負責，并自覺接受其監(jiān)督。

　二是考察監(jiān)督經(jīng)�；�。人大各專門委員會、常委會各工作委員會盡可能參與‚一府兩院?及其所屬工作部門的工作，通過民意測驗、素質(zhì)測評、問卷調(diào)查等方式，了解人大任命的干部的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、工作實績、依法辦事的情況等，并將此作為今后任職、免職、撤職的重要參考依據(jù)。

　三是剛性監(jiān)督

　經(jīng)�；�。對藐視監(jiān)督的、貪污腐敗的、違法亂紀的、不稱職的干部，該質(zhì)詢的要質(zhì)詢，該撤職的要撤職。只有這樣，才能樹立起人大的威信，常委會才能不辜負人民的期望，成為真正的人民行使國家權(quán)力的機關(guān)。

　標注：

　1.《江西省各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定重大事項的規(guī)定》。

　2.省人大常委會《人大工作有關(guān)法律法規(guī)資料匯編》，贛新出內(nèi)準字第號，第 329 頁。

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